開放大學體系一體化轉型的思考

□ 張益彬

近期，隨著國家義務教育“雙減”政策的實施，職業教育、繼續教育面臨著更加復雜的發展環境。作為高等繼續教育的主要參與者，開放大學轉型發展亟需創新開放大學管理體系，深入推進體系一體化建設。為此，本文擬對開放大學體系建設問題、一體化轉型的目的進行剖析，進而提出開放大學體系一體化轉型的基本思路和推進策略。

一、開放大學體系一體化轉型的背景

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規劃)在“深化教育改革”部分明確“落實和擴大學校辦學自主權”的任務。《國家開放大學綜合改革方案》(教職成〔2020〕6號)提出“探索國家開放大學‘集團化’辦學模式……健全體系內各地方開放大學共建共享共發展的新機制”。可以說，不論是國家教育改革政策層面，還是開放大學建設指導思想層面，都支持開放大學提高辦學自主權，打造開放教育事業發展共同體。

1.廣播電視大學一體化管理的現實困境

開放大學的前身是廣播電視大學。廣播電視大學(以下簡稱“電大”)是一所為廣大社會成員提供遠程教育的高等院校，由中央電大和省、市、縣級電大組成。[1]“電大系統”是由各級各類廣播電視大學和工作站組成的遠程教育體系。1979年開始，廣播電視大學開始遠程教育辦學，前期借助電視廣播等傳統媒體手段，后期借助以計算機為核心的現代多媒體技術，持續不斷地向民眾提供高等學歷補償教育，逐漸成為推進高等教育大眾化進程的重要力量。隨著三十余年的發展，電大系統逐漸成熟，形成了“統籌規劃、分級辦學、分級管理”的辦學體系和分工合作的運行機制[2]，構成了中央—省級—地縣的科層制的一體化管理體系。行政化的一體化管理有效地整合了教學資源，保障了教學管理秩序，促進廣播電視大學不斷發展，建設成覆蓋全國城鄉領域的遠程教育辦學系統。

然而隨著時代發展，原有的一體化管理體系遇到了前所未有的挑戰，逐漸顯出疲態。一是經濟體制改革的影響。20世紀90年代以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的建立，對電大的生存與發展提出了新的要求。市場成為資源配置的決定性力量，以計劃經濟為背景的一體化管理體系的不適應性逐漸顯露。[3]復雜的利益關系使電大系統開始趨于松散，凝聚力逐漸削弱。二是人民文化需求的提升。隨著生活質量水平不斷提高，科學技術不斷發展，教育理念不斷更新，人民群眾對精神文化的需求也日益豐富，這也導致人民群眾對優質教育的要求不斷提高。電大原有的教學體系已難以滿足人民群眾日益增長的文化需求。三是社會競爭壓力的增強。普通高校的繼續教育規模和影響力逐步擴大，1999年教育部批準67所普通高校開展現代遠程教育試點工作，這些高等院校擁有一定的優勢學科、專業和品牌，憑借資源優勢介入到電大系統的各個層級中，令電大系統遭受巨大沖擊。[4]與此同時，國內外多家遠程教育企業也憑借技術優勢和經濟實力參與到我國遠程教育的市場競爭中，擠壓了電大的招生市場。

來自經濟體制、文化需求和社會競爭三方面的壓力，讓電大的生存環境變得日益狹窄與復雜，20世紀80年代建立起來的一體化管理體系難以滿足新時代背景下廣播電視大學的生存和發展需要，傳統的電大系統亟須尋求突破，擺脫行政化、計劃性管理體系的桎梏，重塑電大管理體系，以煥發新時期廣播電視大學系統的生命力。

2.開放大學建設與一體化轉型的提出

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出“健全寬進嚴出的學習制度，辦好開放大學”的新任務，為廣播電視大學的轉型發展指明方向。隨著國家開放大學和北京、上海、江蘇、云南、廣東等5所省市開放大學掛牌成立，建設開放大學成為新形勢下廣播電視大學轉型的主要目標和改革舉措。2020年，教育部印發了《國家開放大學綜合改革方案》，推動原廣播電視大學系統的一體化轉型。

何為開放大學？結合廣播電視大學發展的性質、職能，以及現代遠程教育的特點，可以認為開放大學是以現代信息技術為支撐，面向所有社會成員，獨立舉辦現代遠程開放教育，以構建終身教育體系、服務全民終身學習為使命的新型大學。[5]開放性、創新性、終身性、全民性、靈活性是它的主要特征。

就整體系統而言，建設開放大學的關鍵是要創新管理體系，推動一體化轉型。作為一種新型大學，開放大學應該堅持大學之本，積極探索現代大學制度。一體化轉型是對原有電大管理體系的改造與優化，是利用現代化的網絡信息技術，實行扁平化的管理模式，精簡管理層次，優化系統結構，降低服務成本，提高管理效率。轉型后的管理體系旨在中央、省級、地縣三級開放教育網絡中形成新型指導與合作關系，增強地方開放大學話語權和決策權，強化其主動創新的驅動力，增加地方辦學的獨立性與活躍性。

二、開放大學體系一體化轉型的目的

“十四五”時期是實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，是推動經濟社會高質量發展的關鍵時期。教育作為民族振興、國家發展的重要基石，具有重要的基礎性、全局性和先導性作用[6]，并始終處于優先發展的戰略地位。國家“十四五”規劃提出“建設高質量教育體系” 的目標，在深化教育改革中明確了“發揮在線教育優勢，完善終身學習體系，建設學習型社會”的任務。[7]實現上述目標和任務，必須推進學前教育、基礎教育、職業教育、高等教育、特殊教育等多種教育的高質量發展，加快建設和完善服務全民學習的終身學習體系。

開放大學作為一所“開放式、應用型、社會化”的新型本科高校，承擔著服務全民終身學習和建設學習型社會的基本職責。[8]其功能定位是以終身教育為理念，為全體社會成員提供開放式、信息化、現代化的教育服務和學習資源，建設人人皆學、處處能學、時時可學的學習型社會。但面對新時代出現的體制機制活力下降、資源管理效率低下、基層電大被其他教育機構整合等現實問題，原有的一體化管理已捉襟見肘、難以應對。創新開放大學的管理體系，推動體系的一體化轉型，將行政化的管理轉變為協同合作式的治理，推進人、財、物管理權的下移，實現開放大學系統內各主體之間協同共治、權益共享、責任共擔，在教育對象、教學資源、培養模式、教學環境、教學方式等方面實現更大程度上的開放，這樣才能激活開放大學的整體活力，有效應對現實存在的困境與問題，推進高水平開放大學建設。

因此，開放大學體系的一體化轉型是實現開放教育高質量、可持續發展的必要條件，其目的是建設高水平開放大學，為構建服務全民終身學習的高質量教育體系發揮更大的作用。

三、開放大學體系一體化轉型的內容

2012年以來，試點開放大學在辦學體系建設方面結合省情、校情做了積極的探索。如江蘇開放大學在試點之初實現了省市縣開放大學的整體轉型，通過建設特色學院、職教集團聯盟等凝聚系統辦學優勢。隨著《國家開放大學綜合改革方案》的出臺，我國廣播電視大學系統正面臨向開放大學體系整體轉型的任務，應當從辦學體系、人才培養、學科專業課程、科學研究、文化建設等五個方面，積極打造網絡化、扁平化的開放大學體系，推動各級開放大學向上突破、轉型發展，構建開放教育的事業共同體、利益共同體、責任共同體，為高水平開放大學的發展提供有力支撐。

1.辦學體系一體化

區別于原有的廣播電視大學管理模式，新的開放大學辦學體系依托信息化的辦學系統，堅持“一體化建設、合約式管理”的辦學原則，遵循開放大學的辦學規律，完善開放大學的體制建設，有助于開放大學擺脫行政化的管理模式，建立新型的合作指導關系。新辦學體系要賦予省市縣開放大學等辦學單位更多的辦學自主權，鼓勵各級開放大學以區域經濟和社會發展需求為導向，開展政校企合作，建設特色學院，激發地方辦學的積極性。

2.人才培養一體化

以“多方合作，互利共贏”為原則，開放大學應堅持學歷教育與非學歷教育并舉，積極搭建專科、本科、研究生人才培養的立交橋，不斷強化產教融合和實踐育人，打造出一條特色鮮明的一體化人才培養道路。在教學管理上，以完全學分制為切入點，構建基于學科體系的課程整體結構矩陣，促使課程教學內容與學科知識同步動態更新；在教學服務上，實行課程導師與學務導師的“雙導師”制度，更好地適應國家經濟社會發展對高層次、多類型人才的需要，強化產學研一體化合作[9]；在教學方式上，強化實踐教學和課程考核，通過線上線下相結合的教學方式，不斷夯實學生理論基礎，鍛煉學生實踐能力；在教學評價上，倡導“以人為本，立足過程，促進發展”的教學評價理念，持續優化基于第三方的、科學的多元質量評價體系，提升人才培養質量，助力學生全面發展。

3.學科專業課程一體化

學科建設、專業建設與課程建設之間有著共生共建共享的依存關系。學科建設為專業建設夯實基礎，為其提供優質的教師資源、教學設備、學術成果等。專業建設則是學科建設的重要載體，將學科研究成果運用到教學實踐，傳播學術知識，為學科建設培養后備專業人才。[10]而課程作為高校教學的基本單元和核心內容，既是學科與專業的重要組成部分，也是它們的主要表現形式。高校通過課程開設，實現專業知識的教育與傳播，實現學科的人才培養。因此，課程的發展水平很大程度上影響著學科與專業的發展水平。課程建設的水平越高，學科建設與專業建設的力量也就越大，而學科建設與專業建設的成果也會反哺課程建設。因此，開放大學應遵循“一級學科規劃、二級學科建設”的思路，筑牢學科基礎，穩固大學之本、緊貼產業需求，優化專業結構、緊扣一體化建設，提高課程質量。以創新發展激發學科發展活力，以協調發展優化學科專業結構，以綠色發展落實立德樹人任務，以開放發展拓展優質課程資源，以共享發展打破校際專業壁壘，積極推進學科專業課程一體化建設，打造高水平開放大學人才培養的標志性成果。

4.科學研究一體化

科學研究是新型大學的基本職能，亦是開放大學建設的主要內容，各級開放大學要從深化機制改革、優化隊伍結構、加深學術交流、拓展科研深度四個方面共同發力，積極推進科學研究一體化建設，不斷提升辦學體系的科研能力，為更好地開展社會服務提供強有力支撐。一是深化科研機制改革。建設共建共享的科研平臺和以科技成果轉化為導向的評價激勵機制，逐步完善以科技創新和服務能力為核心指標，代表作評價、同行評價、第三方評價為主要依據的科研人才評價機制，建立分類考核評價指標體系。二是優化科研隊伍結構。遴選學校優勢學科，融合各級開放大學科研骨干，引進青年博士和學術帶頭人，激發科研創新活力；同時，加強校外實踐鍛煉，全面提升人才隊伍科研能力，打造高水平科研團隊。三是加深科研學術交流。抓機遇、創條件，積極開展跨學科、跨地域的高質量學術交流；通過國內與國際間的交流合作研究，鼓勵和支持各級開放大學承辦全國性和國際性學術會議，建立良好的學術生態圈。四是拓展科研學術深度。面向地方經濟社會發展需求，依托學校優勢學科，精準對接重點產業，推進產學研深度融合；開展園區、校區、社區“三區聯動”工程，籌建科技園、創業園，為創新創業、項目孵化提供平臺和資源保障，全面增強服務能力，大力提高科研成果轉移轉化率。

5.文化建設一體化

文化是大學的靈魂。開放大學應始終以高質量發展為理念引領，構建辦學體系共建共享文化；積極開展開放大學體系的文化交流活動，如文藝匯演、運動會和校友返校日等活動，打造辦學系統的特色文化；以開展文化項目為抓手，健全學校的文化建設相關機制，不斷完善文化體系，打造精神文化、制度文化、環境文化和形象文化全面協調發展的文化格局。通過學校文化的一體化設計和建設，傳承“創新、開放、融合、共享”的辦學理念，營造“愛崗、榮校、敬業、奉獻”的良好師風，不斷推進開放大學除苛破舊，實現校園文化的跨越式發展。

四、一體化轉型與高水平開放大學建設——以江蘇開放大學為例

作為開放大學建設試點單位，江蘇開放大學積極推進新型大學的建設步伐，充分發揮開放大學在人才培養、科學研究和社會服務領域的特色和優勢，辦學能力大為增強。作為江蘇省終身教育的重要承擔者，在推進全民終身學習體系建設和現代化教育發展中亦發揮著重要作用。

1.試點建設成效顯著推動一體化轉型不斷加速

在江蘇省委省政府和教育行政部門的領導和大力支持下，江蘇開放大學在推進開放大學試點、建設高水平開放大學的工作中取得突破性進展，改革創新始終保持在全國開放大學前列。學校高舉“開放、本科”的旗幟，大力加強學科專業建設，辦學規模穩步擴大，本科專業占比迅速提高。通過加大力度引進35歲以下的博士青年教師，師資隊伍建設、科研水平逐步提升。學校加快社會教育和學分銀行建設，基本建成江蘇“5+N”社會教育網絡，注冊人數超過160萬人，老年學習者注冊人數達到100萬人。學分銀行助力“1+X”證書制度試點順利，170家中高職院校65萬學生開設個人賬號。同時，江蘇各地社會教育、老年教育、社會培訓工作也迅速推進。這一系列建設成果的取得推動著開放大學一體化轉型不斷加速，向著高水平開放大學目標邁進。

2.高水平開放大學建設中實現一體化轉型的有效舉措

今年是“十四五”開局之年。江蘇“十四五”發展規劃和2035年遠景目標綱要業已頒布，全面貫徹深入踐行習近平總書記對江蘇“爭當表率、爭做示范、走在前列”的新使命，確定了建設現代化教育強省的新任務，提出“發展開放融通的終身教育”新要求。這對指導開放大學改革創新、建設發展具有重要意義。開放大學要認清形勢，研究新問題，明確新要求，探索省市縣開放大學體系一體化轉型的新路徑。

一是發展終身教育，責任要擔起來。圍繞建設服務江蘇全民終身學習的教育體系的教育現代化目標，以江蘇開放大學為龍頭，與市縣開放大學合作進行學歷繼續教育；同時在各級政府的領導下開展社會教育，要求開放大學系統承擔社會教育的領軍責任。當前終身教育體系建設取得了顯著成效，但與開放融通的終身教育、現代化教育強省、高水平開放大學的新要求差距仍然很大。一些市縣尚未正式掛牌，一些市縣開放大學沒有履行職責，不少市縣開放大學尚未將開放教育作為主要職責，創收型、邊緣化明顯。因此，要統一思想，強化開放大學終身教育的主體地位，自覺把責任擔起來。

二是建設教育強省，能力要強起來。沒有終身教育的現代化就沒有教育現代化，就不可能實現教育強省。應當看到，整體上各級開放大學的教育教學基礎條件、學科專業及優質課程資源、信息化支撐及支持服務能力、教學質量及社會影響力、各類教育的融通機制、科研人才隊伍服務地方的能力、內部治理體系和治理能力等方面仍不能適應現代化建設的新要求。這就是說，供給側能力嚴重不足是最突出的問題。只有突出抓好自身能力建設，方能改變命運，自強而立于不敗之地。

三是把準發展大勢，本科要立起來。隨著高等教育普及化的推進，高等教育領域一手抓雙一流、一手抓應用型本科建設的政策導向極其鮮明。開放大學學歷繼續教育定位于本科，不僅僅是建制問題，更重要的是適應社會經濟發展、人民群眾對高層次學歷教育的需求，適應高等教育改革發展的主流。因此，應始終高舉“開放、本科”的大旗，固大學之本、興開放之利，集中力量辦好開放本科教育，突出本科在學歷繼續教育規模和結構中的主體地位。

四是推動開放融合，路徑要通起來。建設高水平開放大學面臨諸多問題和挑戰，例如學分銀行尚處于起步階段，各類各級教育不通暢；受制于學歷學制規定，人人時時處處學習、寬進嚴出理念難以落到實處；中職—高職—本科人才培養方案不融合，完全學分制改革尚處于設計階段，一體化融合度不高等。開放大學應當始終堅持服務全民終身學習的辦學理念，推進教育理念、辦學體系、教學方式、教師隊伍、教學資源等多方面開放融合，完善學分銀行建設，積極推進完全學分制的改革與落實，改革人才培養方案，暢通各級各類教育。

五是擴大社會影響，質量要提起來。江蘇開放大學確立了職業教育、開放教育、社會教育三育融合發展的路徑，在開放教育方面，仍存在學期設置、考試時間不合理，課程改革滯后、教學內容老化，跟不上新產業新科技發展，師生互動不及時要求不高、實驗實訓質量不高等諸多問題；在社會教育方面，雖有效提供城鄉社區教育、老年教育的資源特別是紅色資源、文化資源，但仍顯不足，集成度不高。因此，無論是學歷繼續教育還是社會教育，都要切實轉變教育教學發展方式，堅持內涵式高質量發展的道路。

六是推進終身教育，體系要凝起來。體系強則力量強，關鍵是如何使整個體系凝聚起來。首先，開放大學一體化轉型要用共同的目標凝聚方向。植根江蘇大地，構建江蘇全民終身學習體系，為江蘇教育現代化提供重要支撐是江蘇各級開放大學的歷史使命。其次，利用合作共享的機制凝聚力量。省市縣開放大學都是相互獨立的學校，省校與市縣開放大學的辦學合作必須堅持體系化辦學、合約式管理的原則，發揮學校和教師的積極性作用，平等互利，共同發展，確保各級開放大學的發展利益和發展權利。再次，以省校為龍頭凝聚發展。隨著辦學能力的全面增強，省級開放大學的龍頭帶動作用要更加突出，與市縣開放大學在招生辦學、教育教學、科研服務、文化建設等各個方面開展廣泛緊密的合作，引領和推動開放大學體系的發展。最后，以統一的規范制度凝聚質量。質量是生命線，如果教學質量得不到社會廣泛認可，我們的辦學必將招致失敗。因此，開放大學體系要建立統一的質量標準和規范制度，嚴格招生入學、人才培養、教學管理等各個環節，特別是要嚴防違規招生、違規考試。

新形勢下，如何強有力推進體系建設是高水平開放大學建設的重大課題。開放大學一體化轉型就是要將各級開放大學的職責轉移到服務地方經濟社會發展、服務于全民終身學習需求上來，在這個發展進程中，開放大學社會影響力亦會得到全面提高。