開放教育法治化保障研究

敖顏思文，崔乃鵬，陳思遠

（國家開放大學， 北京 100039）

一、導論：問題、研究現狀與研究思路

2020年《國家開放大學綜合改革方案》明確了國家開放大學新型高等學校的屬性定位、“兩級統籌、四級辦學”的運行體制以及學歷教育和非學歷教育并重的發展要求，提出逐步健全開放教育法律法規，標志著開放大學轉型發展迎來了新的機遇和挑戰。在此背景下，亟須以專門立法形式將開放教育的屬性定位、運行體制和發展要求等予以明確；原有政策法規文件也需要借專門立法的契機加以梳理，從而提高原有政策法規、最新立法與改革要求相銜接的速度、準度和精度。

開放教育法規體系的完善，既是落實《國家開放大學綜合改革方案》的必要之舉，也是推動我國開放教育高質量發展，構建服務全民終身學習的教育體系的必經之途。有鑒于此，本文認為，應當在梳理現有開放教育政策法規的基礎上，分析現有政策法規的不足，制定《國家開放大學章程》的歷史文本參考，從而為開放教育法治化提供完善意見。

二、政策沿革：開放教育的規范內容及價值取向

開放教育作為服務終身學習體系的有力支撐，其政策沿革大致經歷了初創期—高速發展期—改革轉型期三個階段，各階段開放教育政策法規體系呈現的特點也有所不同。

1.初創期：初步建立開放教育規范框架

1978年廣播電視大學成立。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確廣播電視教育是我國教育事業極其重要的組成部分。1988年國家教育委員會發布《廣播電視大學暫行規定》（〔88〕教計字063號），明確中央廣播電視大學教委直屬高校的性質，并對廣播電視大學的職責任務、設置原則及標準、審批程序、教學和管理體制進行了規定。1993年至1994年，國家教育委員會印發了一系列文件，對廣播電視大學發展提出了新的要求，并特別強調制定有關廣播電視教育的法規。

在此階段，關于開放教育的政策法規以政策性文件為主，立法層級較低。在價值取向上側重于文化補習、學歷補償和推動教育公平；內容上以宣示性和鼓勵性表述為主，囿于時代背景并未開展系統性規范設計，但也初步建立了廣播電視大學的規范框架，為開放教育的法治化建設提供了歷史范本。

2.高速發展期：開放教育規范體系進一步細化

1995年，開放教育首次出現在國家立法文本中。1998年，《高等教育法》第15條規定：“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”遠程教育在國家立法層面獲得支持，此時遠程教育仍以廣播、電視和函授為主要渠道。在此表述中，遠程教育作為高等教育的實施方式，并不是一種新型教育類別。1999年，教育部發布《關于實施〈中華人民共和國高等教育法〉若干問題的意見》，在表述上“網絡”置于“廣播、電視、函授及其他遠程教育方式”之前，表明網絡將作為現代遠程教育的主要載體，進而成為在線教育和網絡教育的規制源頭。隨后教育部成立教育部現代遠程教育資源建設委員會和教育部現代遠程教育資源建設專家組，負責制定現代遠程教育管理辦法和技術規范。2000年，教育部印發了《教育網站和網校暫行管理辦法》，加強對現代遠程教育網站的管理，表明現代遠程教育已不單作為一種教育實施的方式，而是作為一種新的教育類型受到教育規章的規范。隨后幾年，教育部分別就校外學習中心管理、遠程教育招生、教學工作評估、公共課統一考試等方面進行了規定。2005年，教育部批準建設中央廣播電視大學現代遠程教育公共服務體系，初步確立了中央廣播電視大學在現代遠程教育中的引領地位。2007年，教育部要求逐步將函授教育過渡到現代遠程教育，樹立了遠程教育逐步取代函授教育的導向。

在此階段，國家制定了《教育法》《高等教育法》等教育基本法，初步構建了開放教育的法規體系，反映出國家層面對開放教育的規定已由宏觀規劃和政策宣傳逐步過渡到理論深化和政策落實。在形式上盡管文件的規范性有所增強，但不同規范文本間的銜接仍不夠暢通，未能形成開放教育規范的標準化和協同化，不同規范間的相互掣肘也制約了開放教育的法治化進程。

3.改革轉型期：開放教育規范體系調試與深化

新一輪信息革命的大規模快速發展，深刻改變了教育形態、辦學模式和育人方式，開放教育也由此進入改革轉型期。為順應信息化發展趨勢，2010年，國務院制定教育信息化改革發展規劃，計劃于2020年基本實現教育現代化。2012年，教育部批準在原有廣播電視大學基礎上建立國家開放大學，定位為“新型大學”，標志著原有廣播電視大學體系的戰略轉型。“新型大學”的表述也在一定程度上表明開放教育是一種新型教育類別。2015年，《教育法》的修訂首次將教育信息化納入其中，將原表述中的“發展衛星電視教育”修改為“發展教育信息技術”，同時延續了“有關行政部門應當優先安排，給予扶持”的提法。2016年，教育部印發《關于辦好開放大學的意見》，要求進一步完善法律法規，為開放大學建設發展營造良好法治環境，同時涉及教師職稱（職務）評定、人才隊伍建設、學分銀行建設、教學質量評估等方面的規定。2020年，教育部印發《國家開放大學綜合改革方案》，進一步明確了開放教育“服務全民終身學習的教育體系”的辦學任務，確立了國家開放大學“新型高等學校”的定位，要求“逐步健全開放教育法律法規”，開放教育法治化按下加速鍵。

在此階段，開放教育以“服務全民終身學習”為價值導向，進入轉型發展的關鍵時期，開放教育由此進入新階段。但現有政策法規大多從宏觀視角進行規劃設計，以指導意見類為主，具有明顯“結果導向”的特點，開放教育規范體系的規范化水平仍有不足。隨著《國家開放大學綜合改革方案》的公布，完善開放教育法律規范體系，增強開放教育的法治化保障水平，已然成為推動開放教育改革發展的迫切要求。

三、現實困境：開放教育法治化保障之不足

現有政策法規中較少涉及開放教育，多以“現代遠程教育”和“網絡教育”加以規制，相關概念和定位較為模糊。在立法模式上主要采取分散立法體例，未能對信息技術高速發展的時代背景與開放教育的現實發展需要做出有效回應，嚴重制約了開放教育的高質量發展。

1.開放教育概念及定位模糊

開放教育由函授教育發展而來，實踐中開放教育得到了高速發展，但尚未在現有規范文本中得到體現，缺少對開放教育的具體解釋。1988年，《廣播電視大學暫行規定》中首次出現對“開放”一詞的表述；1999年，教育部將開放教育試點定義為“現代遠程教育工程”的重要組成部分。[1]2003年，教育部發布文件要求推進中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點工作。上述文件表明，開放教育與遠程教育關系密切，且屬于種屬關系。2004年，教育部印發關于對《普通高等學校網絡教育學院教學工作評估指標體系》和《現代遠程教育校外學習中心（點）評估指標體系》征求意見的通知（教高司函〔2004〕271號），其中出現“體現開放教育特點”的表述，但并未對開放教育的特點做進一步解釋。2008年，《中央廣播電視大學“十一五”發展規劃綱要》的通知（教高廳〔2008〕1號）中首次頻繁出現對“開放教育”的表述，同時出現了對“現代遠程開放教育”的表述。

綜上，現有政策法規文本中，開放教育的基礎概念尚無明確界定。不同的政策表述反映出當下開放教育的基礎概念界定仍未走出遠程教育的窠臼。基礎概念的模糊不利于開放教育法治化保障的有效推進，也為開放教育專門立法設置了障礙。

2.開放教育剛性立法供給不足

當前我國開放教育采取分散規制的模式，關于開放教育的規定散見于不同層級、多個部門的具體規范文本，整體上呈現出效力層級低、內容不健全、可操作性差的特點。[2]分散規制存在以下弊端：

一是政策規范的非體系化。一方面，僅有的少數涉及開放教育法治保障的內容散見于不同政策法規文件中，多用于解決臨時性、短期性問題，在政策制定價值取向上帶有較強的結果導向性。[3]現有政策法規主要以“意見”“決定”“暫行規定”等規范性文件的形式呈現，部門性和臨時性特征明顯，偏重于行政管理。另一方面，不同層級政策規范間相互銜接不暢，《教育部 衛生部關于舉辦高等醫學教育的若干意見》（教秘〔2002〕558號）中，對報名遠程教育的學習者設置了執業資格的限制[4]，與《教育法》第9條第2款中“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”的規定相悖。

二是現有規范性文件內容虛化。相關規定過于原則，致使開放教育規范的基本范疇不明確，政策的可操作性不強：一方面，我國開放教育至今還沒有一部完整的法律規范，國家立法機關通過的有關遠程教育的法律幾乎空白。[5]另一方面，關于遠程教育的政策法規具有較高的綱要性和概括性，部分規范內容缺乏明確的執行方法和標準。如現代遠程教育專業設置要符合“社會需求旺盛”的要求，在缺乏具體細則的情況下，易導致開設熱門而非符合“就業導向”的專業，在一定程度上背離了開放教育的初衷。

3.開放教育法治保障的現實困境

一是現有政策法規條文用詞的規范性不足，限制了具體政策的落地執行。從執行主體上看，除教育部專門立法外，還有許多部門的政策法規涉及遠程教育和開放教育范疇[6]，不同文件間標準不一，執行主體也不甚明確；從文件表述上看，除上文提及的“現代遠程教育”“開放教育”等不同表述外，還存在諸如“有關行政部門”“暫行規定”“另行規定”等較為寬泛的表述方式，同時大量存在“意見”“通知”等具有軟法性質的文件，在缺少實施細則和明確解釋的情況下，模糊的文本表述不利于政策的有效實施。

二是專門立法缺少上位法依據。作為教育領域的基本法，《教育法》并未提及“開放教育”或“現代遠程教育”，而是采用了“教育信息化”“教育信息技術和其他現代化教學方式”的表述方式。《高等教育法》第十五條為在高等教育領域制定現代遠程教育或開放教育的專門立法提供了上位法依據。但根據《國家開放大學綜合改革方案》，開放教育并不局限于高等教育，還包括職業教育和繼續教育，因此除高等教育之外的其他教育類別并無專門立法的上位法授權依據。另外，根據《高等教育法》第十八條第三款之規定，其他高等教育機構實施非學歷高等教育。而《國家開放大學綜合改革方案》規定開放大學實行學歷教育和非學歷教育并重發展，因此，國家開放大學的定位問題也成為推進開放教育法治化保障必須清晰的前提。

四、專門立法：開放教育法治化保障完善建議

目前我國開放教育以分散立法模式為主導，通過多部門制定政策法規的方式推動開放教育發展。一方面，出于分散立法模式的自身弊端，開放教育法治保障存在部門化傾向，不同政策及規范性文件間難以有效銜接，易導致相互掣肘，難以形成制度合力，不利于規定事項的全面落實。另一方面，在教育部印發《國家開放大學綜合改革方案》中明確提出逐步健全開放教育法律法規，以教育部規章形式發布《國家開放大學章程》的背景下，宜在開放教育領域梳理和整合現有政策及規范文件，采取專門立法模式，從而健全開放教育法治化保障體系。

在開放教育領域制定具有全局性和前瞻性的專門立法，需要實現對既有規范性文件的合理吸收和基本概念的一以貫之，使得同一主體制定的不同政策法規之間保持一致性和相對穩定性,避免相互矛盾的現象。[7]因此在制定開放教育專門立法之前，需明確開放教育的基本概念，解決開放教育與現代遠程教育的關系，明確開放教育定位，這是吸納現有政策規范為專門立法所用的前提。

1.開放教育基本概念厘清

一是“開放教育”和“遠程教育”的關系問題。“開放教育”是政策法規所指向的內容，“遠程教育”是“開放教育”的形式，因此未來的專門立法應是“開放教育”的專門立法。

“開放教育”一詞首先出現于1999年，由原中央廣播電視大學主導，而現代遠程教育由若干高等院校建立的網絡教育學院主導，二者的差別僅限于主體的不同。但在實踐中，不論是“開放教育”還是“遠程教育”，都以依托網絡資源開展線上教育為主，二者在教學方式上并無明顯差異，因此在《中央廣播電視大學“十一五”發展規劃綱要》中出現了“現代遠程開放教育”的新表述。[8]在此表述中，“現代遠程”作為“開放教育”的定語，應理解為運用現代遠程手段的開放教育，或開放教育的特征是運用現代遠程手段，強調開放教育的信息化特點。

參考亞洲開放大學協會（AAOU）章程中的表述：“遠程教育是指學生與教師、學生與教育組織之間主要采取多媒體手段進行系統教學和通信聯系的教育形式。”[9]按照“是”即等量代換的規范邏輯，遠程教育歸根結底是一種教育形式。而開放教育的內涵顯然包括但不限于新型的教育形式。因此未來專門立法應明確為“開放教育規范”，以免造成概念上的混淆。

二是開放教育的法律定位問題。應明確開放教育是終身教育的重要方式，是《教育法》中所規定教育類別之外的新類別。

2021年《教育法》修訂，其關于教育類別和終身教育的表述未發生變化，短期內《教育法》再次修訂的可能性不大，因此并不能寄希望于通過修訂《教育法》找到開放教育立法依據，開放教育專門立法的上位法依據還應回歸現有規范。從邏輯上看，“終身教育”一詞即包含了全部教育形式。《憲法》第十九條、第四十六條在表述上已經帶有“終身教育”的意思，而《教育法》第二章所規定的教育類別僅為《憲法》第十九條、第四十六條所涉范圍的大部分而非全部[10]，《中華人民共和國老年人權益保障法》第七十條也明確將老年教育納入終身教育范疇。因此不論在邏輯上還是在現有法律規定上，“終身教育”不用與其他教育類別并列，而應視為“學校教育”“職業教育”“成人教育”的上位概念。因此應當將“構建服務全民終身學習的教育體系”引入《教育法》，為開放教育專門立法提供上位法依據。在開放教育專門立法中明確開放教育的概念，其法律定位為終身教育的重要方式，是《教育法》中所規定教育類別之外的獨立類別，與高等教育、職業教育、義務教育居于同等地位。

2.制定開放教育專門立法

綜合考察域外開放教育法治化保障理論與立法實踐，域外開放大學與普通高校在辦學資格、學位發放、運營管理、經費投入等方面幾無差異[11]，差異也僅限于教學方式上，幾無差異的立法表述使得開放大學與普通高校享有同樣的社會地位及社會認可。因此，以教育部規章形式發布的《國家開放大學章程》并不能滿足開放教育法治化保障的現實需要。未來開放教育專門立法應以《國家開放大學章程》為起點，推動教育立法的更新修訂，制定《開放教育實施條例》，從而為實現“構建服務全民終身學習的教育體系”的目標提供法治保障。

除做好與現有政策法規的銜接外，《開放教育條例》還應以開放教育辦學體系內部關系的調整作為規范邏輯的重點。一方面，開放教育領域專門規范的效力不僅依賴于上位法的縱向授權，同時也有賴于通過對開放教育體系合理規制而產生的規范信賴。因此《開放教育條例》的內容應全面回應開放教育轉型發展需求并為未來預留彈性空間。重點有三：一是主導機構，確立國家開放大學對開放教育系統在業務上的指導和管理地位，將“兩級統籌、四級辦學”的運行體制和“集團化”辦學模式以立法形式固定下來，厘清國家開放大學與其他省級開放大學之間的關系,解決系統內部關于辦學自主權的問題。[12]二是協調機構，由教育部國家開放大學改革領導小組主要負責管理體制方面糾紛的協調、經費投入機制的完善以及開放大學政策制度保障的落實，同時“協調機制”也能為實施過程中的糾偏預置必要的制度保障。三是發展規劃機構，開放教育本身即帶有前沿性和創新性的特點，加之我國正處于教育信息化高速發展的關鍵時期，開放教育如何在保障全民終身學習的基礎上，靈活運用新技術和新平臺，走出具有中國特色的開放教育發展之路，既需要加強法治保障力度，同時也需要預留未來發展的制度空間，避免立法固有的滯后性對開放教育未來發展形成掣肘。