農宅合作社的實踐特色與制度完善
——以農村宅基地“三權分置”改革為背景

趙雅琨

（河北開放大學， 河北 石家莊 050080）

隨著國家政策層面對農村宅基地“三權分置”改革方向的明確，如何用好閑置宅基地及農宅，發揮宅基地最大的用益物權效益，成為理論和實踐中的熱點問題。在宅基地經濟利用實踐中，農宅合作社是一種新興的形式，對其地位與作用深化認識、增強規范性，是其順利發展的前提。

一、政策背景

1.宅基地“三權分置”政策出臺

2018年1月，中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。這是我國農村土地利用制度的重大變革。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，再次提出要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，將宅基地“三權分置”作為重大理論和實踐問題加以研究。隨后，許多省市開始在宅基地改革方面同向而行，作出了許多積極探索。河北省委、省政府于2018年2月出臺關于實施鄉村振興戰略的意見，提出在宅基地使用權確權登記頒證的基礎上，以鄉村旅游業為重點探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的發展路徑。[1]

2.立法現狀

《中華人民共和國民法典》對宅基地的權利構造采用“集體所有權——用益物權”形式，第三百六十三條規定宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。《土地管理法》第六十二條第六款明確鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。但其實施條例未對宅基地“三權分置”問題做進一步規定。因此，目前宅基地“三權分置”主要還停留在政策導向層面，“資格權”“使用權”還沒有被正式界定為法律術語。從法理上看，“資格權”系表明宅基地使用權人的身份資格權利，應屬包含在完整的“宅基地使用權”這一用益物權之中的身份權（僅能由本集體經濟組織成員取得）。也有研究者將“資格權”總結為一種宅基地分配請求權，屬于成員權中的自益權。[2]與此相對應，“三權”中的“使用權”是一種財產權（不限于在集體經濟組織內部流轉），在理論上還有“地上權”等主張[3]。身份權體現保障性和穩定性；財產權體現經濟性和流動性，二者解構了原有的“宅基地使用權”。

二、農宅合作社的實踐特色

農宅合作社作為一種利用閑置農宅的有效路徑，有學者將其歸納為“通過將農戶閑置的農村自有住宅（仍具備農宅基本功能），以入股分紅、租賃等形式流轉到企業或者村集體，由企業或村集體成立合作社，以企業化手段統一經營管理，使房屋增值、農戶增收、農村發展，同時滿足游客休閑需求的農旅結合的新型經營形態”。[4]這種歸納忽視了住宅占用的宅基地的流轉問題，對于其流轉的本質也沒有界定。筆者認為，該種實踐體現的是農民自有住宅的使用權、收益權與局部改建權的流轉，其前提是農村集體土地所有權和農民宅基地使用權歸屬不變。即使農戶僅僅將閑置農宅的使用權進行了流轉，由于我國“地隨屋走”的房地產權制度，農宅占用范圍內的宅基地“使用權”也會同時讓渡。因此從形式上看，農宅合作社是為實現農宅使用權流轉、托管經營等經濟利用目的而成立的集體經濟組織；從實質上看，農宅合作社是農民將權屬本質不變的閑置宅基地及（或）其上的農宅，暫時交給合作社經營管理，以實現資源利用、財產增值的一種新型宅基地及（或）其地上農宅的經濟利用方式。

1.農宅合作社是一種新型農宅合作利用方式

農宅合作是“堅持農村集體土地所有權和農民宅基地使用權歸屬不變”，將其“使用權”是由農宅戶主暫時讓渡給合作社進行企業化經營管理，以實現資源利用、財產增值的一種新型農宅合作利用方式。

2.農宅合作社是一種新型社會資源利用方式

農民自愿“入社”，開展合作經營，多方共享收益，這種模式有利于拓寬房產利用途徑，提高資源利用率，加速農業三產融合發展，符合國務院辦公廳2016年1月印發的《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》精神。

3.農宅合作社是一種新型產業運作模式

農宅合作社將農民閑置的宅基地整合利用，以企業化手段統一經營管理，使土地增值、農民增收、農村發展，既促進農民本地就業，壯大村集體經濟，還能滿足市民多樣化的休閑生活需求，開發利用為一種農旅結合的新型經營形態和產業運作模式。

三、農宅合作社的機制優勢

1.有利于先進管理和有序發展

在農村閑置資源利用過程中，通過統分結合的“合作社”尋求一個管理結合點和利益橋梁，保證外界資本和管理理念的有序進入，可以防范資本逐利導致的過度市場化對現有農村土地制度造成沖擊流轉失序。相關研究表明，相比政府主導和農戶私授，以集體經濟組織為中介推動宅基地流轉，能夠最大程度保障農民福利[5]，從而推動農村宅基地制度改革的有序發展。

2.有利于拓寬模式和長遠發展

探索不同區域狀況的農宅利用模式，需要相對穩定的機制，而農宅合作社是一種適應力強的形式，理論上可為更廣闊的產業合作提供現代產權制度以及現代企業管理所需的機制平臺，進而發展出城鄉協同的產業模式。引入社會資本能為鄉村產業發展帶來持續的資金流、技術流和市場機遇。通過農企對接、合作經營，會不斷提升鄉村產業的經營理念和經營方式現代化，促進鄉村振興的高品質、可持續性發展。

3.有利于集約利用和全面發展

農村土地的零散開發方式不利于土地資源的集約利用。[6]通過農宅合作社等統一組建的機構，可對土地利用進行集中規劃、集中建設。鄉村振興的關鍵是農民素質提升和拓寬致富途徑。通過參與勞動或經營，“入社”農戶可以學到先進的生產技術、管理經驗和生產方式；通過按股分紅，農戶可享受資本紅利。土地是農民最大的資本。

四、農宅合作實踐中需要注意的幾個問題

1.保障性優先

為保障農民基本居住權利，我國堅持農村土地集體所有，形成了以宅基地制度為重要組成部分的中國特色土地制度。而宅基地本身的無償性、身份性，承載的是福利性、保障性的制度優勢。創新宅基地利用形式，不能動搖宅基地制度的“初心”，應保障優先，兼顧收益。嚴格落實農村“戶有所居”的宅基地住房保障制度，杜絕農戶因宅基地、農宅“資格權”落空而實質喪失居住權。村集體經濟組織應在農宅合作社中扮演重要角色，保障和維護好入社農戶利益，做好農業生態保護，在農村市場經濟大潮中起到穩定器作用。

2.規范性實施

在政策層面，應盡快配套建設地方性法規及其實施細則，規范各方行為，由集體經濟組織切實履行宅基地分配、使用、退出、流轉等管理職責，防止有人以宅基地使用權流轉或農宅合作的形式在農村建設別墅大院和私人會所，利用流轉宅基地使用權的機會多占多得等。加強法律工作者的介入，為農宅合作提供法律服務，做好盡職調查、合同審查與公益維權，切實維護農民權益。

3.部門聯動，系統推進

農村宅基地“三權分置”改革是一個系統性工程，涉及確權發證、規劃布局、審批監管等多領域，需要全局謀劃，部門聯動，既能創新發展，又會穩妥推進。一方面允許創新探索，另一方面將規模、形式限制在一定范圍內，不斷反思、規范、提高，切實將政策紅利用到實處，切實惠農惠商。

4.尋求突破，找準結合點

深化宅基地制度改革，適度引入市場機制，可以提高土地使用效率，促進農村土地節約、集約利用，緩解城鄉建設用地不足，有利于形成城鄉統一的土地要素市場，這個過程離不開工商資本的介入。[7]工商企業在資源占有、市場占有及信息占有方面均處于主導地位。農村集體經濟組織和地方政府要起到組織和監管作用，搞好社會工商資本與閑置宅基地對接，保障農民宅基地流轉權利的行使與收益權的落實。

總之，農村宅基地資本化改革是提高農村宅基地利用效率的根本辦法，也是緩解當前城鎮建設用地供需矛盾的強有力手段，在給農民帶來可觀的財產性收益的同時，還是保護耕地資源的有效途徑。宅基地“三權分置”的政策利好，加上農宅合作社等創新形式，將有效激活農村閑置土地資源，讓農民享受到土地這個“命根子”帶來的更多惠農改革紅利。