甘肅省大數據推動政府社會治理體系與治理能力現代化中的問題與對策研究

任懷玉

（中共甘肅省委黨校 民族宗教教研部，甘肅 蘭州 730030）

政府社會治理體系與治理能力的現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。甘肅省在大數據推進政府社會治理體系與治理能力現代化方面取得了良好成績，也存在一些急需解決的問題，研究大數據推進甘肅省政府社會治理體系與治理能力現代化建設中的問題與對策，對于推動甘肅省大數據戰略和社會治理工作具有重要意義。

一、相關文獻回顧與問題的提出

縱觀當前學術研究，有關政府社會治理體系與治理能力現代化建設的文獻主要分為四個方面，一是從宏觀制度機制角度論述國家治理體系與治理能力現代化的含義與途徑。如黃奇帆指出，行政體制是國家體制的重要組成部分，要按照黨的十九屆四中全會要求，完善國家行政體制，優化政府職責體系和政府組織結構，發揮中央和地方兩個積極性，推進國家治理體系和治理能力現代化[1]。賀俊春指出，新時代推進國家治理體系和治理能力現代化需要進一步發揮我國新型政黨制度的優勢，發揮強大利益代表優勢，提高社會整合能力和吸納精英的能力，發揮特色協商制度優勢，提高科學決策能力和維護穩定的能力[2]。二是從民主法治的角度論述了國家治理體系和治理能力現代化。曲洪波認為，法律是治國之重器，良好的法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎，按照黨的十八大要求，全面推進依法治國，才能實現國家治理體系與治理能力的現代化，社會治理亦是如此[3]。莫紀宏認為法治精神是國家治理體系和治理能力現代化的核心要求，國家治理體系的現代化要求建立符合法治原則的規則體系、公權力配置體系、公民權利義務體系、國家責任體系、政府責任體系以及公民的普遍責任體系，國家治理就是要運用法治思維和方式解決社會問題和治理事務[4]。三是從黨的領導與黨政關系角度論述了國家治理體系與能力的現代化。晏維龍指出，國家治理的權力運行，決定黨的監督體系和監督能力現代化是國家治理現代化的應有之義和必然組成部分。黨的監督體系和監督能力現代化要在加強和改善黨的領導下，健全黨的監督體系，提升黨的監督能力，同時要更加重視審計監督體系和監督能力的建設[5]。張力文和趙冰瑤指出，當前我國基層社會治理還存在各主體有機整合不到位、參與度不高、缺少參與平臺等問題，要以黨建引領激發多元治理主體的活力，構建多元主體參與機制，推動治理主體有機整合，這樣才能提升基層社會治理體系和治理能力現代化[6]。四是從大數據的角度論述了其對社會治理的影響。王振興等指出，社會治理現代化應具有清晰有序的治理模式、動態調適的規則體系、精準高效的治理機制、包容共享的治理格局目標，大數據技術為社會治理現代化提供了重要契機。大數據時代社會治理現代化面臨協作困境與信息孤島、技術理性與制度滯后、技術風險與治理危機、工具理性與價值迷失等困境。應從協同治理與數據共享、制度建設與技術創新、技術應用與風險防控、價值引領與技術治理等方面推進社會治理現代化[7]。蘇玉娟認為，大數據對于社會治理的影響體現在系統治理、依法治理、源頭治理和綜合治理四個方面。大數據為多主體系統治理提供技術手段，為依法治理提供了方向和依據，為源頭治理提供了平臺，要實現大數據社會治理創新，需加快組織保障、制度保障、物質與人才方面的保障[8]。

綜上所述，相關文獻從制度體制、民主法治、黨政關系等角度論述了國家治理體系與治理能力這一宏大問題，也有文獻從大數據角度研究了社會治理，這為本研究提供了重要的指導。但是，當前研究相對宏觀，對大數據推動地方政府以及甘肅省政府社會治理體系與治理能力現代化的研究較少。因此，分析甘肅省大數據推動社會治理體系與治理能力現代化建設過程中存在的問題，從大數據角度提出推進甘肅省社會治理體系與能力現代化的對策建議，對于甘肅乃至全國的大數據治理具有重要意義。

二、甘肅省大數據推動政府社會治理體系與治理能力現代化中存在的問題

為準確反映甘肅省大數據推進社會治理體系與治理能現代化建設中存在的問題，本文對蘭州市、定西市、天水市、隴南市、甘南州大數據推進社會治理體系與治理能力現代化的情況進行了調研，發現問題總結如下。

（一）全省統籌規劃與管理的大數據治理機構缺失

大數據是一個新興的行業和領域，歐美國家大都成立專門的機構來推動其戰略制定和實施，美國由白宮科技政策辦公室來負責大數據戰略，美國國家科學基金會、國家衛生研究院、國防部、能源部、國防部高級研究局、地質勘探局等6個聯邦部門和機構協助，聯邦政府也有專門的機構負責其實施和發展。就全國情況而言，中央雖然提出了《促進大數據發展行動綱要》，但沒有專門負責其實施的統一管理機構，相關發展規劃主要在國家工信委和其它各個部委。在省級層面，貴州省于2014年成立了大數據發展領導小組，廣東省在也在2014年成立了省級層面的大數據管理局，截至2018年年底，全國已有廣東省、浙江省、山東省、貴州省、福建省、廣西壯族自治區、吉林省、河南省、江西省、內蒙古自治區、重慶市、上海市等12個地區設立了省級大數據管理局。甘肅省蘭州市成立了全國第一個由市政府直屬的大數據社會服務管理局，嘉峪關市也成立了大數據社會管理局，但是在甘肅省層面并沒有一個專門負責大數據戰略規劃、統一協調管理與推動實施的機構，也沒有一個大數據戰略推進的領導機構或辦公室。頂層機構缺失給甘肅省大數據推動社會治理體系與治理能力現代化帶了重大的消極影響，造成社會治理相關的大數據建設缺乏統一的發展規劃，大數據治理中出現數據分割、制度壁壘、重復采集、人才缺乏等方面的問題。

（二）全省統一的社會綜合治理大數據平臺系統空缺

在貴州，省政府編制了“一云一網一平臺”的頂層規劃，即通過云上貴州大數據支持平臺，統一為貴州省大數據戰略提供數據儲存、數據傳輸、數據安保服務，進行數據聚集并打通貴州省所有電子數據，進行數據重構，產生新的價值。甘肅省已經建立了一些大數據工作平臺，如甘肅省政務服務網平臺、甘肅省精準扶貧大數據平臺、甘肅省“E綜治”平臺、“雪亮工程”平臺、省發改委牽頭建立了甘肅省社會信用大數據平臺，甘肅省其它市州也相繼建立了一些大數據平臺，蘭州市建立了大數據社會服務與管理平臺，嘉峪關市也建立了社會綜合治理大數據平臺，蘭州市城關區創建了虛擬養老院大數據服務平臺，這些平臺在發揮了重要服務與管理職能的同時，平臺與平臺之間的信息無法互聯互通，無法實現數據資源的整合與共享，還造成平臺開發過程中資金與人力的重復投入，如蘭州市和嘉峪關市最初的大數據平臺建設，主要是由北科維拓這家公司來做的，使用基本相同的源碼，但政府卻要付兩次軟件系統的費用，這無疑增加了大數據建設的成本，造成隱性的公共資金浪費。統一的綜合治理大數據平臺缺失，使得政府無法形成基于全省數據的省情研究報告與專項問題分析報告，弱化了政府治理數據化的能力，不利于社會治理的精準化、動態化、智能化與科學化，致使科技支撐甘肅省社會治理改革創新的能力不強。

（三）全省大數據治理的信息儲存、傳輸、共享與安保問題突出

從管理的角度來說，統一購買服務器一方面可以節省資金和人力資源，另一方面可以方便工作人員對數據進行管理和安全防護。但甘肅省大數據治理平臺的數據分散在發改委、扶貧辦、省政府辦等機構和部門，市州層面的蘭州市、蘭州新區、金昌市、慶陽市也儲存了部分數據，大數據儲存非常分散。在數據傳輸方面，甘肅省各市州的信息化基礎設施建設不均衡，不同市州的光纖入網建設情況相差巨大，尤其是在農村數據傳輸方面，4G無線網覆蓋面不足，無線終端傳輸卡頓現象突出，鄉鎮和縣區光網建設滯后，很多數據無法快速傳輸到服務器，導致大數據傳輸瓶頸現象突出。在數據共享方面，全省政務服務平臺、精準扶貧大數據平臺和甘肅省“E綜治”平臺實現了系統共享，但其它部門的數據共享障礙問題非常突出。就蘭州市大數據社會服務管理局的做法而言，基本實現了縣區和街道層面的數據聯通和部分共享，市政府下屬的其它部門沒有共享端口，向社會開放非常緩慢。在數據安全方面，國家已經制定了《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》與《中華人民共和國保守國家秘密法》等一系列指導性法律法規，但這些法律法規比較宏觀，對于數據違法犯罪方面的處罰規定模糊，急需各地制定相關具體的規定。當前，蘭州市等正在探索制定大數據信息安全相關制度，但甘肅省統一的大數據信息安全制度還沒有起草和建立，既影響了數據的共享使用，也不利于做好各市州大數據的安全防護工作。

（四）大數據推動社會治理創新的資金投入相對不足且使用分散

大數據戰略需要巨額資金投入，用于購買服務器、軟件開發、人員培養、數據采集等。就全國其他省份的投入來看，從2013年到2018年，貴州實施信息基礎設施三年會戰，累計投資超500億元，通過大數據帶動相關產業的規模達到5000億元，2019年貴州省納入省級調度的大數據重大項目61個，計劃完成投資142億元，2019年上半年實際完成投資60.8億元。就甘肅省來看，2015年12月，甘肅省工信委與九次方大數據公司準備籌資規模為50億元的大數據及互聯網+產業發展基金，但沒有完全實施到位，金昌市“紫金云”大數據產業園項目于2015年開始實施，4年內項目預計總投資57億元，投資還未完全完成，蘭州市2015年成立了全國第一個市屬的大數據社會服務管理局，市政府一次性投入5000多萬，蘭州新區和嘉峪關市也就大數據建設進行了一定的前期投入，另外省發改委和省政法委在甘肅省社會信用大數據平臺和“E綜治”大數據平臺建設方面也有部分投入。2017年甘肅政府服務網建設初期投資1800多萬，基本搭建政務服務系統。商業投入方面，華數傳媒有限責任公司投資甘肅廣電，華為公司投資慶陽大數據建設，但投資體量較少。因此，和貴州等省相比，甘肅的大數據建設投入較少，投入增長較慢，且投資非常不均衡，市場投資太少。在實際投入中，地方政府投入多，省級政府投入少。甘肅省大數據建設投入方面的另一突出問題是資金使用比較分散，導致各系統各自為戰，無法形成數據治理的系統合力，不符合當前系統治理的基本要求。

（五）共建共治共享的大數據治理格局尚待形成

黨的十九屆四中全會明確指出，要完善黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同、法制保障、科技支撐的社會治理格局。在大數據資源的共建方面，甘肅省各級黨委對大數據戰略及其推動社會治理的重視程度還不夠，大數據戰略缺乏系統指導與統籌規劃，導致各市州與各系統之間無法形成共建的合力，沒有共建的基礎，也就失去了共享的結果，最終導致大數據建設條塊分割，數據資源在部門與系統之間共享困難，如監控視頻數據、社會信用數據、公共服務數據等，都沒有形成良好的建設合力，不利于大數據自身的建設，更不利于推動社會治理體系與社會治理能力的現代化。全省大數據治理的制度建設不足，立法部門及政府相關部門對大數據資源共享沒有出臺法規和規定，大數據系統平臺的開發計劃缺乏科學調研和認真分析。以蘭州市為例，在數據挖掘分析與共享使用方面，缺乏專門的機構和人員來從事數據分析挖掘工作，暫時沒有專門的機構和組織撰寫基于大數據的行業報告，這些工作基本處于空白和探索階段。究其原因，大數據部門對數據比較熟悉，但對各部門和全市的重大決策研究不夠透徹，很難形成基于大數據的針對各部門和市政府工作的建議。因此，甘肅省大數據推動社會治理體系與能力現代化方面，急需建立一套共建共治共享的機制，提高政府管理部門的信息化水平和數據反應能力。

（六）大數據治理的領域擴張與應用開發不足，建設模式不明

國務院《促進大數據發展行動綱要》明確指出，要在信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、安監、金融、質量、統計、氣象、海洋、企業登記監管等領域實現數據化并適度開放。在APP應用開發方面，貴州省2016年開發APP數量為2322款，2017年開發APP數量為2722款，2018年開發APP數量為3473款，2019年開發APP的數量為7917款，2019年APP開發數量較2018年實現爆發式增長，2019年貴州省內APP總數量18293款[9]。就甘肅省而言，大數據治理領域主要停留在扶貧、社會綜治、以及部分市州的社會服務方面，在警察執法、城市管理、社區治理、養老服務、醫療衛生、基礎教育、勞務輸轉、應急管理等領域應用相對較少。如關系到老百姓日常生活的水費繳納，還沒有實現網上繳費。在手機APP開發方面，甘肅省政府系統的APP開發投入和人才建設非常不足，嚴重制約了社會治理能力和社會治理體系的現代化。在大數據平臺建設方面，省內各地建設的具體模式各不相同，慶陽市大數據平臺建設中，運行模式是由華為公司提供系統與技術支撐，政府租賃或者購買服務，蘭州與嘉峪關大數據平臺建設則主要采用了BOT的方式，政府財政撥款，通過招標的方式確定參與公司，由企業建設系統與平臺，企業負責運維管理，前期投資成本相對較高。對于未來采用哪種建設模式，相關部門還沒有進行深入思考。

三、甘肅省以大數據推動政府社會治理體系與治理能力現代化的對策建議

（一）盡快成立全省大數據戰略的管理機構

借鑒國內外大數據管理經驗，甘肅省要盡快成立大數據管理局。建議在甘肅政務服務網、蘭州市大數據服務管理局和嘉峪關市大數據治理局建設的基礎上，借鑒蘭州新區大數據產業園建設、金昌市大數據產業園建設、慶陽市智慧城市建設的經驗，抽調部分運營人員，成立甘肅省大數據服務管理局，在甘肅省大數據服務管理局下設辦公室、數據維護管理處、標準規劃處、產業推進處、數據分析處、督查考核處、數據報告處、人事處等相關機構。在征求省直相關部門工作需要的基礎上，另外設立大數據社會治理中心、大數據信息產業交易中心等綜合性中心，以這些中心為抓手，推動甘肅省經濟社會全面發展。由于大數據建設涉及很多部門的數據，因此建議大數據社會服務管理局設局長與常務副局長一名，局長由省委省政府主要領導兼任，主要從事重大事項的決定和不同部門機構的協調。建立甘肅省大數據服務管理局后，由大數據服務管理局總體負責全省大數據建設的總體規劃、數據標準、數據安防、設施建設等事項，由其協調整合甘肅省各廳局和市州數據資源并實現跨市州和跨系統的共享使用，大數據管理局統一管理服務器采購、平臺建設、APP開發、人才培養、數據分析、產業開發等數據相關業務，提高大數據治理的全面性與系統性，形成政府平級部門之間與上下級部門之間的快速協調能力，推動社會治理體系與治理能力的現代化。在系統的開發建設方面，由大數據管理局來進行需求調研，給各部門和各系統提供數據服務，方便各級政府和各級部門通過數據預防和發現問題，提高社會治理的能力。

（二）盡快建立全省統一的大數據社會服務管理平臺

甘肅省應該盡快創建全省統一的大數據服務管理平臺。平臺要覆蓋黨建、廉政、公安、法院、檢查、監察、城管、民政、宗教、環保、工商、財政、統計、消防等黨和政府全部工作，最后建成綜合性的大數據治理平臺。在體系方面，平臺要覆蓋省、市、縣、鄉四級政府體系，要向社區進行延伸和對接。在平臺的操作方面，社區和鄉鎮（街道）層面的工作人員主要負責數據的錄入，反饋系統使用過程中的問題，解決上級政府委派的問題，縣市（州）一級平臺主要負責所轄區域數據的分析，進行本區域服務性企業的市場競爭性談判，對所轄縣市（區）社會問題進行分析，聘請相關專家對數據分析而來的問題提出對策建議，并提交政府主管領導和常務會議進行研究處理，對于其職責范圍內不能處理的社會問題，向上級部門進行信息反饋，要求上級政府進行解決。省級大數據平臺主要負責全省大數據平臺的運行指導、數據安全監管、平臺功能開發、市州數據的監督、全省數據總體分析，向省委省省政府主要領導提供基于數據的報告，通過綜合平臺建設，保持全省大數據建設中各市州齊頭并進，數據齊全，推動完善政府社會治理體系，優化政府在處理社會問題上的職能和權限，提高政府社會治理能力。在大數據平臺建設中，省級財政承擔建設、運管等后續支持保障資金，市州政府不再承擔建設成本，社會信息員以及平臺下社會服務企業按全省統一標準考核并發放服務資金，費用列入到各級政府的年度財政預算之中。

（三）系統解決全省大數據治理信息的儲存、傳輸與安保問題

從甘肅省大數據平臺建設的成本角度出發，由省大數據管理服務局通過競爭性談判，統一購買服務器及手持終端，可降低物資采購成本。可在金昌成立甘肅省大數據儲存中心，或在風電和光伏項目附近建立大數據儲存中心，通過和企業談判協商，使用優惠電價專線接入當地光伏發電和風能發電的電力資源，降低大數據平臺運行管理中的服務器能耗成本和散熱成本，同時還能減少當地電力產業的“棄風”和“棄光”現象，一舉兩得。在數據傳輸方面，要加快農村和偏遠地區光纖入戶工作，加強4G和5G無線網基礎設施建設，打通數據傳輸瓶頸，提高大數據治理的快速反應能力。在大數據人才建設與使用分析方面，要借鑒貴州經驗，加快與省內高校合作，定向培養一批懂管理和懂技術的大數據人才，在其畢業后吸納到政府大數據管理部門，加大現有管理人員的基本知識培訓，提高大數據戰略的管理能力。由大數據服務管理局負責起草《甘肅省大數據平臺運行、維護與管理辦法》《甘肅省大數據安全使用管理辦法》，在征求甘肅省主要黨政部門、專家和公眾意見后提交相關部門進行審議和發布。對甘肅省公共部門的大數據安防進行統一管理，聘請專業安防公司進行數據安防處理，及時對數據進行安防備份和檢查管理，堅決打擊數據泄密、盜竊數據和破壞數據的違法違規行為，保護公民隱私與數據安全。

（四）加大全省大數據治理的資金投入且進行統籌使用

考慮到甘肅省大數據建設資金投入不足的情況，省級財政前期拿出三到四個億的資金，用于平臺建設，加快機構設置、基礎設施、硬件配備、人員培訓與數據挖掘等方面的資金投入，盡快把平臺建設起來，然后重點加強數據采集和錄入工作，積極抓好公共服務與社會服務方面的大數據建設，在此過程中盡量減少市縣兩級財政的大數據建設費用支出。甘肅省工信委和各級政府部門要充分利用國家互聯網信息化建設的資金，改善甘肅省信息化基礎設施建設情況。對于一些涉及商業化的經濟社會發展平臺與APP，在建設和開發過程中可以適當采用BOT的方式進行聯營，通過政策管理的方式保障數據安全與系統優化，適當降低平臺建設成本，在某些社會服務類數據庫建設過程中，可以適當引進商業化機制，建設中使用競爭性招標方式，運營過程中適當植入商業廣告，數據庫模糊資料可以適當商業化，在促進經濟社會發展的同時，降低大數據平臺建設成本。與此同時，在統一的管理下，通過整合資源，減少重復建設，加大談判籌碼，發揮“節流”作用。在資金管理方面，建議對甘肅省大數據建設資金進行統籌管理和使用，根據全省大數據建設的總體規劃與布局，以及經濟社會發展需要的輕重緩急，逐年進行分系統和分部門的平臺開發建設，不斷完善經濟、政治、文化、社會、生態方面的基礎數據庫，最后形成內容全面覆蓋、子系統緊密相連、城鄉共享使用的大數據服務管理平臺。

（五）積極構建大數據治理的共建共治共享格局

針對甘肅省大數據推動社會治理方面存在的共建共治共享不足問題，要注重突出四個方面的工作。一是要突出協調機構在共建共治共享社會治理格局中的積極作用。發揮甘肅省社會綜合治理辦公室的積極作用，協調做好平臺建設、資源整合與數據共享工作，建立和完善每兩月一次的社會綜合治理聯席會議制度，通報甘肅省社會綜治的各類統計數據與新情況，由省綜治辦對發現的問題進行協調解決。二是要突出法律制度建設在促進共建共治共享社會治理格局中的積極作用。制定甘肅省現行各類數據共享的相關指導意見，并盡快協調各廳局進行責任互簽，使現有資料實現安全共享，要加快制定數據安全相關規定與條例，對數據造假、故意泄露與危害安全的相關行為作出明確的處罰和處理。三是要全面排查和處理甘肅省大數據推動社會治理的數據壁壘問題，加強共享工作。對當前影響甘肅省大數據共享的端口問題、人才問題、設施問題等進行全面客觀地調研，盡快協調各機構解決相關問題，掃除當前大數據推動社會治理的主要障礙。四是要充分調動企業參與大數據平臺建設及大數據治理中過程。讓企業參與數據共享，提高政府大數據治理的能力，提高人民群眾對數據治理的獲得感。

（六）積極開拓大數據的應用領域，加強應用開發

就甘肅省大數據應用范圍小的情況，相關負責部門要加快醫保、交通、計生、養老、教育、扶貧、救災與食品安全等公共數據的采集，加快金融數據、保險數據、房產數據、物流數據與電商數據等商業數據的采集，為開拓數據治理的領域提供基本數據支撐，為應用的開發提供基礎數據支撐。在大數據應用的開發方面，要充分利用國內現有的各類應用系統，通過引進的方式建立各類應用系統，然后在此基礎上根據需求進行完善，降低開發成本，最大程度保持系統的完善性和可持續性。在應用人才建設方面，建議在省內高校定向培養或招聘一批具有計算機專業背景的本科生與研究生，通過相關培訓后進入甘肅省大數據管理局工作，通過舉辦培訓的方式，盡快培養他們的數據挖掘和分析能力，提高他們的應用開發能力與項目管理能力，貯備一些大數據人才。與此同時，積極與國內相關大數據公司開展合作，推動相關領域內應用軟件的開發，在對全省各級政府開展需求調研的基礎上，借鑒國內其它省份的寶貴經驗，為甘肅交管、民政、政法、教育、衛生、文化等部門開發專門的APP，方便他們隨時調用和分析本系統相關基礎數據庫，為部門決策提供數據支撐，為公民各類申報提供方便，為各類審批提供科學的數據流程。在應用開發的具體運作方面，可以采用PPP模式，讓大數據平臺管理人員深度參與到APP開發過程之中，APP運營過程適當進行商業化，降低開發與運營成本。