新形勢(shì)下基于審計(jì)視角的高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

■王 芳

在國(guó)家大力推進(jìn)黨的監(jiān)督、完善巡視巡察和問(wèn)效問(wèn)責(zé)的新形勢(shì)下，我國(guó)教育改革不斷深化，近年來(lái)高校內(nèi)部控制失控呈現(xiàn)出方式的多樣化、主體的系統(tǒng)性等新的特點(diǎn)，并且高校腐敗涉及的領(lǐng)域涵蓋了各個(gè)方面，因此高校在發(fā)展的同時(shí)更要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和內(nèi)部治理。審計(jì)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，本文基于審計(jì)視角，探究新形勢(shì)下高等院校內(nèi)部控制體系建設(shè)路徑，以促進(jìn)高校優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。

一、新形勢(shì)下高校內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）依法治國(guó)的根本要求

完善內(nèi)部控制體系建設(shè)是建立法制化國(guó)家的必然要求，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制可以有效預(yù)防腐敗。財(cái)政部先后制定了一系列文件，旨在規(guī)范高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)廉政建設(shè)、促進(jìn)依法治校，推進(jìn)依法治國(guó)。

（二）審計(jì)體制改革的必然結(jié)果

黨的十九大以來(lái)，審計(jì)工作發(fā)生了重大變化并站在了新的歷史起點(diǎn)上。審計(jì)作為構(gòu)建內(nèi)控的主要外部推動(dòng)因素之一，對(duì)內(nèi)控的完善有很強(qiáng)的鞭策作用，審計(jì)體制的全面改革必然會(huì)導(dǎo)致高校內(nèi)控體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變。在高校審計(jì)層面，我國(guó)呈現(xiàn)出巡查全覆蓋態(tài)勢(shì)，高校審計(jì)巡查全覆蓋是以政策跟蹤審計(jì)為第一任務(wù)的多種類型相結(jié)合的高校審計(jì)模式。

（三）高校自身的強(qiáng)烈需求

由于之前辦學(xué)規(guī)模的迅速增長(zhǎng)、財(cái)務(wù)管理戰(zhàn)線越拉越長(zhǎng)，財(cái)務(wù)部門人員長(zhǎng)期處于應(yīng)付的狀態(tài)，對(duì)一些深層次性問(wèn)題如內(nèi)控機(jī)制的完善等缺乏研究部署，傳統(tǒng)的內(nèi)控體系已經(jīng)逐漸落后，因此完善內(nèi)控體系對(duì)于高校的發(fā)展尤為重要。

二、基于審計(jì)視角的高校內(nèi)部控制常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

（一）內(nèi)部控制常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

通過(guò)手工整理2018年—2020年教育部巡視組反饋的巡視工作意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)涉及的問(wèn)題主要集中在以下七個(gè)方面，如圖1所示。

圖1 2018—2020年教育部巡視組反饋意見(jiàn)內(nèi)部控制分析圖

將上圖中涉及的問(wèn)題劃分為法規(guī)執(zhí)行、制度機(jī)制建設(shè)、收支管理、固定資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理五方面的內(nèi)容，其中法規(guī)執(zhí)行、制度機(jī)制建設(shè)屬于單位層面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，其余三類屬于業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

1.單位層面主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。黨紀(jì)黨建、落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題具體表現(xiàn)為高校領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有將政策法規(guī)完全貫徹落實(shí)到位或者不能及時(shí)掌握國(guó)家出臺(tái)的最新政策。干部任用、班子建設(shè)的問(wèn)題具體表現(xiàn)為個(gè)別部門未執(zhí)行不相容崗位分離制度或者議事決策機(jī)制不健全等。

2.業(yè)務(wù)層面主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。財(cái)務(wù)管理問(wèn)題分為收入與支出方面的問(wèn)題。收入方面具體表現(xiàn)為高校未對(duì)收入進(jìn)行歸口管理；上繳收入不及時(shí)；收入金額與后附票據(jù)金額、合同金額不一致等。支出方面具體表現(xiàn)為報(bào)銷票據(jù)與真實(shí)業(yè)務(wù)不一致；部門院系支出審批不規(guī)范等。資產(chǎn)管理問(wèn)題具體表現(xiàn)為閑置報(bào)廢資產(chǎn)處置不及時(shí)；資產(chǎn)處置評(píng)估價(jià)值不公允等?；ü芾韱?wèn)題具體表現(xiàn)為項(xiàng)目支出審批制度不夠清楚導(dǎo)致管理風(fēng)險(xiǎn)提高，計(jì)劃控制不夠嚴(yán)格導(dǎo)致實(shí)際超支嚴(yán)重，竣工結(jié)算不夠及時(shí)導(dǎo)致賬實(shí)差異較大等。

（二）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)產(chǎn)生原因

1.思想認(rèn)識(shí)不到位。許多高校的內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控環(huán)境薄弱，工作缺少主動(dòng)性和深入性，致使許多內(nèi)控工作流于表面化，實(shí)施過(guò)程流于形式化，各個(gè)部門的配合度較低，嚴(yán)重影響到內(nèi)部的管理工作。

2.組織制度建設(shè)不完善。由于高校內(nèi)控體系建設(shè)缺乏專業(yè)化、規(guī)范化、全面化指導(dǎo)，實(shí)際工作中容易觸及內(nèi)控制度的空白區(qū)，已經(jīng)建立的制度大多僅涉及內(nèi)控的幾個(gè)方面，這些不健全的制度并不能代替內(nèi)控制度。此外，一些高校存在遇到問(wèn)題時(shí)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，這導(dǎo)致內(nèi)控制度落實(shí)不力，內(nèi)控作用不能有效發(fā)揮。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全。有些高校未設(shè)立監(jiān)督崗位，有些雖設(shè)立了相關(guān)崗位，但尚未做到定期或不定期檢查高校內(nèi)控機(jī)制的執(zhí)行情況，且內(nèi)部監(jiān)督崗位大多是由財(cái)務(wù)部門人員兼任的，受財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，這無(wú)法確保內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。就目前高校監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀來(lái)看，其獨(dú)立性較差，檢查常態(tài)化尚未形成，因此無(wú)法使監(jiān)督部門真正發(fā)揮作用。

4.信息化建設(shè)不成熟。許多高校的信息系統(tǒng)相互孤立，相對(duì)獨(dú)立存在的平臺(tái)之間始終缺少統(tǒng)一集成的規(guī)劃設(shè)計(jì)，造成不少高校內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)踐不斷遭遇信息壁壘阻礙問(wèn)題，從而導(dǎo)致內(nèi)控信息溝通不暢、效率不高、無(wú)法保障信息的安全。再者，一些內(nèi)控措施未與信息系統(tǒng)相融合，重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)控流程缺乏信息系統(tǒng)控制，無(wú)法實(shí)時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，不利于內(nèi)控工作的開(kāi)展。

三、基于審計(jì)視角的高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建

（一）基于審計(jì)視角高校內(nèi)部控制多層次目標(biāo)的構(gòu)建

高校的微觀目標(biāo)就是內(nèi)部控制目標(biāo)，可以分為合規(guī)、報(bào)告、經(jīng)營(yíng)、防腐。首先，高校在各個(gè)方面都應(yīng)該合規(guī)合法，這是其余目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提；其次，高校提供的報(bào)告與信息必須能夠客觀反映高校的管理情況和預(yù)算的執(zhí)行情況；經(jīng)營(yíng)目標(biāo)要求高校維護(hù)好資產(chǎn)的安全與使用有效、保障會(huì)計(jì)資料的真實(shí)及時(shí)、提高資源的利用率；防腐是高校不同與企業(yè)的一個(gè)重要目標(biāo)，這是高校實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。

（二）基于審計(jì)視角高校內(nèi)部控制要素及范圍

內(nèi)部控制包含七項(xiàng)要素：控制環(huán)境、控制目標(biāo)與預(yù)算編制、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、控制活動(dòng)、信息及溝通、監(jiān)督與檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)。高校內(nèi)部環(huán)境確定了內(nèi)部控制的基調(diào)；財(cái)政撥款仍是各高校的主要來(lái)源，高校的收支活動(dòng)主要是通過(guò)預(yù)算進(jìn)行控制的，因此要嚴(yán)格對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行預(yù)算；負(fù)債過(guò)多也是近年來(lái)高校普遍面臨的問(wèn)題之一，有些甚至?xí)嬖谪?fù)債失控的現(xiàn)象，有效識(shí)別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是高校發(fā)展的前提；針對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)高校要及時(shí)采取必要的措施；加強(qiáng)溝通可以提高辦事效率，更好的促進(jìn)公平；監(jiān)督與檢查能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷，可以通過(guò)成立審計(jì)委員會(huì)，由專業(yè)人員對(duì)本校的財(cái)務(wù)與管理情況進(jìn)行獨(dú)立審查；科研人員是高校取得競(jìng)爭(zhēng)力的有力保證，構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制可以更有效地促進(jìn)高校發(fā)展。

（三）基于審計(jì)視角高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建框架

在明晰高校內(nèi)部控制要素和目標(biāo)的前提之下，從外部監(jiān)管視角建立目標(biāo)導(dǎo)向高校內(nèi)部控制體系，從內(nèi)部管理視角建立要素導(dǎo)向高校內(nèi)部控制體系，進(jìn)而克服二者體系的不足，將要素和目標(biāo)進(jìn)行整合。本文以審計(jì)防控風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)，基于整合觀視角搭建了單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制體系（見(jiàn)圖2）。單位層面的內(nèi)部控制包括職能部門設(shè)置、內(nèi)部控制制度、信息系統(tǒng)建設(shè)與安全。高校采用黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，校長(zhǎng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作，人事部、學(xué)生處、教務(wù)處等部門的分工合作；高校要不斷完善內(nèi)部控制制度，不能將內(nèi)控只是流于形式；信息系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，運(yùn)用信息化平臺(tái)對(duì)學(xué)生進(jìn)行培養(yǎng)，并采取有效的方法技術(shù)防止數(shù)據(jù)丟失、失效、破壞等。

圖2 基于審計(jì)視角高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建框架

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要包括合同管理、預(yù)算管理、采購(gòu)、收支管理、科研項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理。合同控制主要是對(duì)合同的審批、訂立、履行進(jìn)行控制，合同控制制度的健全能夠有效提高管理效率；目前高校的收入依舊來(lái)源于政府，因此高校要對(duì)各項(xiàng)收支做出合理預(yù)算，確保預(yù)算的科學(xué)合理是保障資產(chǎn)安全、提高資產(chǎn)使用率的重要基礎(chǔ)；高校要對(duì)資金進(jìn)行嚴(yán)格管理，從而降低采購(gòu)成本，并且預(yù)防采購(gòu)過(guò)程中的舞弊行為；財(cái)務(wù)處要加強(qiáng)收支管理，保障收入支出的合理合法合規(guī)；高校科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、變更、結(jié)項(xiàng)等都需要進(jìn)行歸口管理；圖書(shū)館書(shū)籍、科研成果等都屬于高校資產(chǎn)，高校不僅要對(duì)日常收支進(jìn)行管理，也要對(duì)其他有形或無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行管理。

四、基于審計(jì)視角建設(shè)高校內(nèi)部控制體系的路徑分析

（一）樹(shù)立內(nèi)控意識(shí)是基于審計(jì)視角建設(shè)高校內(nèi)控體系的前提

為保障內(nèi)控能助力審計(jì)目標(biāo)貫徹落實(shí)，校領(lǐng)導(dǎo)需深入學(xué)習(xí)國(guó)家政策、法律法規(guī)、制度流程等內(nèi)容，明白自身對(duì)高校內(nèi)控體系的建設(shè)有著不可推卸的責(zé)任。審計(jì)需根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、方針等客觀內(nèi)容進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。另外，高校要樹(shù)立全員內(nèi)控意識(shí)，從上至下全員重視內(nèi)控建設(shè)。

（二）防范風(fēng)險(xiǎn)是基于審計(jì)視角建設(shè)高校內(nèi)控體系的核心

面對(duì)日益復(fù)雜的各類風(fēng)險(xiǎn)，高校傳統(tǒng)內(nèi)控方法已不足以制約、控制、把握風(fēng)險(xiǎn)，因此建立以防范風(fēng)險(xiǎn)為核心的內(nèi)控體系是保證風(fēng)險(xiǎn)最小化的有效途徑。通過(guò)對(duì)高校各項(xiàng)工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析關(guān)鍵控制點(diǎn)、制定控制措施，達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)防腐敗的目標(biāo)。

（三）完善組織制度建設(shè)是基于審計(jì)視角建設(shè)高校內(nèi)控體系的基礎(chǔ)

高校要不斷優(yōu)化內(nèi)部控制體系，劃分清楚職能邊界，把內(nèi)控機(jī)制引入到組織架構(gòu)之中。同時(shí)，需要定期評(píng)價(jià)機(jī)制運(yùn)行的有效性，防控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在完善內(nèi)控機(jī)構(gòu)框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校發(fā)展要求制定內(nèi)控管理辦法，完善組織制度建設(shè)，夯實(shí)內(nèi)控工作基礎(chǔ)，確保制度既能發(fā)揮工作效能，又能覆蓋到高校的每一項(xiàng)工作。

（四）健全監(jiān)督檢查機(jī)制是基于審計(jì)視角建設(shè)高校內(nèi)控體系的保障

有效的監(jiān)督審查可以防范風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)是監(jiān)督檢查高校是否規(guī)范化管理的有效方式，對(duì)內(nèi)控的高效執(zhí)行起著非常重要的作用。高校要選拔專業(yè)審計(jì)人員隊(duì)伍，組成獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，支持審計(jì)人員依法行使職權(quán)，提升監(jiān)督檢查整體質(zhì)量。此外，高校也要主動(dòng)進(jìn)行自我監(jiān)督檢查，以此來(lái)全面提升內(nèi)控成效。

（五）搭建信息化平臺(tái)是基于審計(jì)視角建設(shè)高校內(nèi)控體系的載體

高校的快速發(fā)展導(dǎo)致高校所涉信息數(shù)量多、內(nèi)容雜且信息交換頻率高，只有在確保信息獲取及時(shí)、傳遞高效、處理得當(dāng)?shù)那疤嵯?，?nèi)控體系才能精準(zhǔn)有效發(fā)揮作用，因此高校內(nèi)控體系與信息化平臺(tái)緊密相關(guān)。高校應(yīng)將內(nèi)控嵌入到信息處理過(guò)程中，實(shí)時(shí)自動(dòng)計(jì)算、對(duì)比、分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并且提高內(nèi)控效率。

五、結(jié)語(yǔ)

目前一些高校已經(jīng)積極地進(jìn)行探索并積累經(jīng)驗(yàn)，但是仍存在各種不足與缺陷。高校需以樹(shù)立內(nèi)控意識(shí)為前提，以防范風(fēng)險(xiǎn)為核心、以完善組織制度建設(shè)為基礎(chǔ)、以監(jiān)督檢查為保障、以信息化建設(shè)為載體構(gòu)建內(nèi)控體系，實(shí)現(xiàn)高校對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自我約束、防范舞弊、預(yù)防腐敗，促進(jìn)高等教育事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。