公益訴訟檢察聽證問題研究

郭宗才

摘 要：現階段公益訴訟檢察聽證還存在一些問題，既有檢察聽證中的共性問題，如聽證員與人民監督員設置重疊，重視聽證員意見、輕視當事人意見;也有公益訴訟案件的個性問題，如承辦檢察官既是聽證的參與者又是主持者。為此，建議人民監督員以聽證員的身份參與聽證、建構調查與決定相分離的聽證程序、承辦檢察官不宜擔任聽證主持人、應保障聽證中當事人的筆錄補正權、對于聽證筆錄的效力應根據筆錄所記載內容具體問題具體分析。

關鍵詞：公益訴訟案件 檢察聽證 特殊性 重構 完善

據最高人民檢察院相關通報，2020年全國檢察機關公益訴訟案件共聽證1816件，將“聽證”貫穿于公益訴訟案件全流程，形成了“聽證+調查”“聽證+磋商”“聽證+提起訴訟”“聽證+跟進監督”，可以說亮點突出、效果明顯。《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（以下簡稱《檢察聽證規定》）于2020年10月頒布實施，為檢察機關開展聽證工作提供了制度依據，對于進一步規范檢察機關聽證工作發揮了積極作用。立足司法實踐，深入研究《檢察聽證規定》，發現公益訴訟檢察聽證工作中還存在一些問題，亟待分析、論證、完善。

一、人民監督員宜以聽證員身份參加聽證活動

在公益訴訟檢察聽證中存在聽證員與人民監督員重疊設置問題。根據《檢察聽證規定》第8條的規定，人民檢察院可以邀請人民監督員參加聽證會，依照有關規定接受人民監督員監督。然而，聽證員與人民監督員的職能作用，在檢察聽證工作中基本一致。

第一，從人員選任看，《檢察聽證規定》第7條規定，聽證員由檢察機關以外的社會人士組成;根據《人民監督員選任管理辦法》的相關規定，人民監督員也是由檢察機關以外的社會人士組成。兩者的選任條件基本一致。

第二，從職能行使方式看，《檢察聽證規定》第15條規定，聽證員可以就事實認定、法律適用和案件處理等問題發表意見;《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》（以下簡稱《人民監督員規定》）第9條規定，人民監督員可以就案件事實、證據的認定和案件處理發表意見。兩者行使職能的方式基本一致。

第三，從效果看，《檢察聽證規定》第16條規定，聽證員的意見是檢察機關處理案件的重要參考;《人民監督員規定》第19條規定，檢察機關應當認真研究人民監督員的監督意見，未采納的應當作出解釋說明。兩者的職能行使效果也基本一致。

為了避免在檢察聽證中出現聽證員與人民監督員的設置疊床架屋，人民監督員以聽證員身份參加檢察聽證活動為宜。為此，建議修改《檢察聽證規定》第8條，將“人民檢察院可以邀請人民監督員參加聽證會”修改為“人民檢察院可以邀請人民監督員以聽證員身份參加聽證會”。

二、高度重視當事人的聽證意見

在公益訴訟檢察聽證中存在重視聽證員意見、輕視當事人意見問題。《檢察聽證規定》第16條規定，聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。擬不采納聽證員多數意見的，應當向檢察長報告并獲同意后作出決定。然而對于當事人的意見如何處理，《檢察聽證規定》沒有進行相應規定。聽取聽證員的意見固然重要，但當事人的意見也非常重要。聽證員是與案件結果無關的社會人士，而當事人卻是與案件處理結果密切相關的主體。檢察機關是否采納當事人的意見，直接影響當事人的切身利益;檢察機關如何處置當事人的意見，與案件處理結果息息相關。

對聽證員的意見給予高度重視無可厚非，這有利于檢察事業的科學發展。但是，在高度重視聽證員意見的同時，也要高度重視當事人的意見，畢竟案件的處理與當事人休戚相關。對當事人的意見，檢察機關在聽證會上能夠給予回應的，要一一回應;在聽證會上不能回應的，需要進一步調查核實的，在決定書中或者宣布決定時應一一回應，并進行充分的釋法說理。

三、調查與決定相分離的聽證程序構造

公益訴訟檢察聽證程序沒有體現公益訴訟案件的特殊性。在公益訴訟案件中，檢察機關是一方當事人，屬于兩造之一。其中，在民事公益訴訟中，檢察機關是起訴人，亦是原告，而被告是侵權行為人，刑事附帶民事公益訴訟亦如此;在行政公益訴訟中，檢察機關也是起訴人、原告，被告是失職的行政機關。在公益訴訟案件檢察聽證階段，案件尚未起訴到法院，檢察機關舉行聽證的目的之一就是通過聽證決定是否向失職的行政機關發出檢察建議、決定是否提起公益訴訟。檢察機關作為訴訟的一方當事人，聽取即將成為訴訟的另一方當事人的意見，從而決定訴訟的進展方向。檢察機關在公益訴訟聽證階段，既是訴訟一方，即運動員，又是聽證的主持人，也即裁判員。根據《檢察聽證規定》第15條的規定，民事公益訴訟案件檢察聽證就是檢察機關聯合社會人士組成的聽證員隊伍對侵權行為人進行集體詢問，行政公益訴訟案件檢察聽證就是檢察機關聯合社會人士組成的聽證員隊伍對失職的行政機關進行集體詢問。這樣的聽證設置缺乏對抗性，有違聽證制度天然具有的兼聽各方意見從而公正決定的本意。

行政聽證與公益訴訟檢察聽證有著相似的一面。行政機關在作出行政處罰決定前，通過聽證制度聽取行政相對人的意見。為了使決策者能夠兼聽各方意見，《行政處罰法》對聽證程序作出較為合理的設計，值得借鑒。《行政處罰法》第64條規定，舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證。即行政處罰案件中的聽證實行調查與決定分離，調查人員與行政相對人形成對抗的兩造，決定人員居中裁決。公益訴訟案件檢察聽證中，建議公益訴訟案件的調查人員參與聽證程序，聽證主持人由除案件調查人以外的人員擔任，實行調查與決定相分離，從而實現聽證所追求的兼聽各方意見的基本功能。

四、承辦檢察官不宜擔任聽證主持人

公益訴訟檢察聽證的主持人存在人格混同問題。《檢察聽證規定》第13條規定，聽證會一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官主持。檢察長或者業務機構負責人承辦案件的，應當擔任主持人。該條規定違反了自然公正原則，在公益訴訟案件檢察聽證中，承辦檢察官既是聽證主持人，又是案件承辦人，存在角色混亂、職責不清等問題。

在公益訴訟案件檢察聽證中，檢察機關是可能即將提起訴訟的一方當事人，是公益訴訟的起訴人，是原告。原告的主要任務就是收集、審查證據，并與被告就和解事宜進行協商，能夠非訴解決爭議的就非訴解決，不能非訴解決的，就適時提起訴訟。由原告組織被告進行聽證，如此的程序設計，由于缺乏兩造之間的對抗，對于案件事實的查清、爭議焦點的辯明意義不大。由此，在公益訴訟案件檢察聽證中，由承辦案件的檢察官擔任聽證主持人明顯不合理。

公益訴訟案件檢察聽證與其他聽證一樣，應當由三方組成，即爭議的雙方和居中主持人。一方為準備起訴的案件承辦檢察官;另一方為即將成為被告的被調查方;聽證主持人是中立的第三方，居中聽取雙方意見。如果由案件承辦檢察官擔任主持人，聽證程序的三方架構變為兩方結構，主持人與爭議一方重疊。建議對公益訴訟案件檢察聽證的主持人作特別規定，可以由除本案承辦檢察官以外的檢察官擔任主持人，也可以由沒有承辦本案的本部門負責人或者單位負責人擔任主持人，還可以由檢察機關案管部門的資深檢察官擔任主持人。

五、聽證筆錄的補正及效力

（一）聽證筆錄的補正

在公益訴訟檢察聽證中，對聽證筆錄能否補正缺乏應有的規定。《檢察聽證規定》第18條規定了聽證筆錄由所有聽證會參與人簽名或者蓋章，但對記錄有遺漏或者差錯的，未作出相應的補救規定，尤其是當事人自己的陳述意見，可能直接影響案件的走向。《刑事訴訟法》第207條第3款、《民事訴訟法》第147條第2款均明確規定了法庭記錄中當事人對自己陳述記錄有遺漏或者差錯的，有權請求補充和改正。檢察聽證更應當保障當事人的筆錄補正權。建議在《檢察聽證規定》中增加規定，“聽證參會者認為聽證筆錄對自己的陳述記錄有遺漏或者差錯的，可以請求補充或者改正”，從而確保聽證參與者的合法權益。

（二）聽證筆錄的效力

在公益訴訟檢察聽證中，對聽證筆錄的法律效力也缺乏相應的規定。《檢察聽證規定》第16條規定，聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。在公益訴訟案件聽證后，除了檢察機關作出不提起公益訴訟決定外，只要是提起公益訴訟，檢察聽證筆錄必然對后期的訴訟產生影響，比如，對法庭調查產生影響，甚至是對法院判決產生影響。

如果在檢察聽證后，檢察機關向法院提起公益訴訟，聽證筆錄中涉及的內容既涉及檢察聽證的程序性內容，也涉及證據等實體內容，需要區分不同情形進行分析。

對于聽證筆錄所記載的提出證據、質證等聽證會程序性內容，因檢察聽證不能替代法庭審理，故而，檢察聽證會的程序性記載內容對法庭審理沒有影響。

對于客觀性證據的記錄，諸如物證、書證、鑒定意見等，聽證筆錄不可能改變其固有的客觀性，故而對法庭審理沒有影響。

對于證人證言，證人在聽證會上作出的證言可能與在法庭上的證言不一致，法庭會對庭審中的證人證言安排質證，并以經過法庭質證的證人證言為準。證人在聽證會上的證言記錄對法庭審理有影響但不顯著。

對于當事人陳述，由于其直接影響當事人的切身利益，相對復雜。如果當事人在聽證會上的陳述與在法庭上的陳述一致，對案件沒有影響。如果當事人在聽證會上作出于己不利的陳述或者對于己不利的事實表示承認，但與在法庭上的陳述不一致的應如何處理？一般而言，當事人在聽證會上的自認效力可以延續到法庭審理。除非當事人有證據證明其是在受脅迫或者重大誤解的情況下作出的陳述。但有一種例外，即在檢察聽證過程中，檢察機關與當事人就相關事項進行和解磋商，尤其是民事公益訴訟案件，當事人為了能夠和解，違背事實作出一些于己不利的陳述，后來沒有達成和解，檢察機關向法院提起公益訴訟。對此情形，當事人于己不利的陳述內容就不應當延續到法庭審理。可以說，這是當事人附條件作出的于己不利陳述，條件就是達成和解，即檢察機關不向法院提起公益訴訟，由于和解沒有達成，所附條件不成就，當事人因此作出的于己不利的陳述當然可以反悔。對此類情形，需要法庭調查質證。

由于《檢察聽證規定》對聽證筆錄的效力沒有明確規定，在實踐中，尤其公益訴訟案件向法院提起訴訟后，要針對聽證筆錄中記載的內容具體問題具體分析，既確保當事人的合法權益，又保障公平正義得到實現。