基層檢察人員分類管理存在的問題及改進建議

陳慧瑜

摘 要：檢察人員分類管理改革經過近幾年的探索實踐，取得了一定的成效，但也存在案多人少、思想不穩定、不同序列之間的人員流動渠道不暢等問題，需要正確理解“檢察隊伍專業化”的內涵，努力提升各序列檢察人員的法律職業素養;提高檢察官員額比例，激發檢察官和助理的工作積極性;打破序列壁壘，允許不同序列的檢察人員之間合理流動;縮小不同序列檢察人員的薪酬待遇差距，拓寬檢察輔助人員和司法行政人員的職業發展空間。

關鍵詞：基層檢察人員 分類管理 改進建議

習近平總書記在2018年8月24日主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議并發表重要講話（以下簡稱“講話”）。他指出：“全面推進依法治國，必須著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。要堅持立德樹人，德法兼修，創新法治人才培養機制，努力培養造就一大批高素質法治人才及后備力量。” 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也指出：“加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度，完善職業保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業職務序列及工資制度”。講話和《決定》都指出了建設正規化、專業化、職業化法治工作隊伍、培養高素質法治人才及后備力量、建立符合職業特點的法治工作人員管理制度對全面推進依法治國的重要意義。

近年來，檢察機關在建設正規化專業化職業化檢察隊伍、建立符合職業特點的檢察人員管理制度方面進行了積極探索。2013年，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》出臺，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類人員的員額比例基本劃定。這個以提升司法公信力、推動檢察工作去行政化、提升檢察隊伍專業化職業化水平為目的的檢察人員分類管理改革經過7年多的探索實踐，一些做法和措施也在不斷調整，但隨著改革的深入，不少問題也逐漸顯現。2018年，廣東省江門市新會區人民檢察院曾與地方高校聯合開展與司法責任制改革相關的檢察人員業績評價制度的課題研究，發現要有效解決司法責任制改革中的問題，必須首先解決司法人員分類管理中的深層次問題。可以說，做好檢察人員分類管理工作，對當前深入推進司法體制改革、減少改革負面影響、提升檢察隊伍管理成效至關重要。筆者作為基層檢察院的政工人事干部，對當前檢察人員分類管理中存在的問題有較長時間的觀察、分析和思考，愿不揣淺陋提出個人的一些建議。

一、基層檢察院人員分類管理中存在的問題

檢察人員分類管理是指根據檢察系統內工作人員的工作性質、工作難易程度、責任大小和資格條件不同等，將檢察機關的職能和工作細化分解，設置不同類別和層次的職位，對不同類別和層次的職位所承擔的工作任務、職責權限、名稱和數量、人員比例以及任職資格等作出明確規定，制訂崗位職務規范、實行差異化管理的活動。

當前，基層檢察院人員分類管理主要存在以下問題：

第一，檢察官與檢察輔助人員之間協調配合不夠順暢，工作效率不高，某些進入檢察官序列的領導干部真正獨立辦案較少，案多人少的問題未能因人員分類管理而得到有效解決，甚至因具有辦案資格的檢察官人數的減少而進一步加劇了案多人少的矛盾。

第二，司法行政隊伍整體素質不高，工作壓力大，思想不穩定。筆者曾在所在檢察院進行調查，發現參與調查的檢察人員中有95%都想成為檢察官，目前在綜合部門（也稱“司法行政部門”，下同）的檢察人員超過九成想成為檢察官而不想做司法行政人員，而已經在辦案一線的檢察人員全部都想成為檢察官，不想做檢察輔助人員，更不想做司法行政人員?？梢娋C合部門檢察人員對綜合部門的“離心”傾向比較明顯，甚至形成了“檢察官>檢察輔助人員>司法行政人員”的崗位“鄙視鏈”，綜合部門和業務部門之間、不同序列人員之間出現一定矛盾。

第三，不同序列之間的人員流動渠道不暢，隊伍管理難度增大。根據廣東省檢察機關人員分類管理改革的思路和要求，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員等各類人員“一般應在各自序列內交流”，當然“也可以跨序列交流”;符合檢察官任職資格條件的檢察輔助人員、司法行政人員通過法定程序可選任檢察官，檢察官也可以通過組織調整、競爭性選拔等方式轉任為檢察輔助人員、司法行政人員。按照上述規定，不同序列之間的人員應該是可以流動的。但在實際運作中，正是出于個人對薪酬、職級、工作量、發展前景等方面的考量，上述流動渠道往往并不順暢：檢察官一般情況下都不愿轉做助理和司法行政工作;檢察官助理則期待積累業務工作經驗和成績、努力進入檢察官序列而不愿轉做司法行政人員。正由于人才難得，于是管理能力強、工作經驗豐富的司法行政崗位人員一般都被單位以工作需要為由“強留”在綜合部門。有檢察人員笑稱：或許要等到某檢察官或助理出現業績評價被評定為不合格、辦案中嚴重違反法律程序導致嚴重不良辦案后果、因故意或重大過失導致發生冤假錯案或者身體條件已完全不能適應辦案工作要求等必須退出原序列的情況時，才會出現檢察官或檢察官助理向司法行政人員序列“逆向流動”的“奇跡”。此外還有一點不能忽視，就是按照司法改革的方案思路，5年的改革過渡期一結束，司法行政人員可能基本上難以流動到檢察官和檢察官助理序列。筆者認為，人員流動渠道不暢必將影響到檢察人才的培養和檢察事業的長遠發展，應引起檢察管理層的高度關注。

二、基層檢察院人員分類管理存在問題的原因探析

（一）檢察官和檢察輔助人員對彼此角色的真正意義未能有統一清晰的認識

一方面，檢察輔助人員認為自己不具有檢察官身份、拿不到檢察官的工資，不能以自己的名義獨立辦案，在工作中更多是類似“打雜”的角色，因此工作成就感不強，對配合檢察官辦案的積極性不夠高，對于一些案件實際上是自己辦理、只是由檢察官“把把關”卻無法顯示本人成績的狀況更是感到心理不平衡。另一方面，檢察官要帶頭辦理疑難復雜案件，承擔所有以自己名義辦理的案件（包括自己及輔助人員實際辦理的案件）的審核把關、對外協調等工作，加上改革之前存在的部門討論、領導審批等層級把關制度逐步弱化乃至取消，這些辦案模式的改變對一線檢察官的挑戰無疑是巨大的，對一些資歷尚淺、辦案經驗仍未夠豐富、缺乏組織協調工作經驗的青年檢察官尤甚。某些檢察官雖然靠遴選考試成績優秀而入額，但未必能完全適應上述改革帶來的巨大變化，更無精力和心思對輔助人員進行“傳幫帶”、幫助其提升工作技能和效率。這些因素都導致了在辦案中“1+1<2”等負面問題的頻頻發生，與改革前檢察員、助理檢察員均能獨立辦案的情況相比，工作質量與效率甚至出現倒退的狀況。

此外，檢察官在工作中實際上是扮演辦案領導組織者的角色，這容易使某些檢察官產生“長官”的錯覺和思維，在工作中能推給輔助人員做的就不愿自己動手，甚至連所在部門負責人的部署和安排都不太愿意聽;而在這種氛圍中，檢察官助理和書記員更容易滋生依賴思想、不滿情緒，或不愿擔當的心理。長此以往，無論對檢察業務工作的開展或輔助人員自身的成長都會造成不利的影響。

（二）某些進入檢察官序列的領導干部難以勝任獨立辦案的職責

長期以來，檢察機關在管理上的行政化色彩較濃，對案件審查把關、參與地方黨委政府各種公共事務成為不少領導干部的工作常態，占據了領導干部較多的精力和時間，也成為了很多領導干部少辦案、不辦案的“理由”。2016年以后，隨著司法責任制的不斷完善，領導干部對案件的審批把關責任雖已逐漸減輕，但一些領導由于長時間沒有獨立辦案，對新的法律規定掌握不及時不深入、對業務知識已感生疏，這些因素導致了某些進入檢察官序列的領導干部真正獨立辦案偏少或喜歡挑案辦，“檢察官”更大程度上形同于某些領導干部的“福利待遇”，對于解決案多人少的問題無甚幫助。

（三）綜合后勤部門與業務部門工作強度相若，而薪酬待遇與職業發展前景卻差距明顯，嚴重挫傷了司法行政人員的工作積極性

改革后，司法行政人員的薪酬收入比級別相當的檢察官平均少30%，檢察宣傳也著重宣傳檢察業務工作和檢察官的重要性，司法行政人員為整個檢察機關有序運轉所作的辛勤耕耘、默默奉獻被有意無意地淡化了。這些都會向檢察人員發出信號：檢察官將真正成為檢察的中堅力量，要想得到更好的發展、更好的薪酬待遇必須進入檢察官序列。因此，改革實施后，改革紅利較明顯向檢察官序列傾斜，檢察官的職業發展、晉升空間比司法行政人員更廣。

一方面，司法行政人員總數偏少、工作強度越來越大。按照廣東省司法體制改革試點方案的要求，司法行政人員員額比例調整至政法專項編制總數的15%左右。[1]這意味著，在一個政法專項編制人數不超過100人的檢察院內，司法行政人員最多不能超過15人。但在當下體制中，檢察機關的黨務政務、組織人事、行裝技術、宣傳文秘、檔案保密等綜合行政工作日益繁重而且要求越來越高，有的崗位還必須是公務員甚至是黨員才能從事，因此很多公務員特別是黨員往往要身兼數職，感覺分身乏術、疲于應付。

另一方面，司法行政人員晉升受限更多。根據2019年6月實施的新《公務員法》規定而進行的綜合管理類公務員職務與職級并行操作中一系列事實證明，與員額檢察官相比，檢察機關中的司法行政人員由于被作為地方綜合管理類公務員進行管理，所以在職級上的晉升更受地方政策的影響和限制。地方組織部門面對有限的職數，需要平衡檢察、法院與地方其他機關部門的人員晉級需求，即使檢察院的司法行政人員已經符合職級晉升的年限和其他各種要求，也可能因地方對某些公務員職級人數的整體控制而無法晉升，這導致的直接后果就是，可能表現同樣優秀，但檢察機關中司法行政人員的職級晉升比檢察官甚至檢察官助理都慢。以筆者所在檢察院為例，有一名二級主任科員早已達到晉升一級主任科員的年限，且表現一向優秀，但地方組織部門向該院表示：由于該區有很多曾擔任區直單位一把手的同志都達到了二級主任科員晉升一級主任科員的年限，所以組織部門要優先考慮和解決這些一把手的晉升問題，未曾擔任一把手的同志一般不予考慮。類似這樣本已符合晉升條件要求但被地方組織部門以“統籌”為名無法得到及時晉升的情況在該院司法行政人員中普遍存在。

檢察機關司法行政工作是服務社會主義經濟發展大局、展示檢察機關形象的重要載體，檢察機關的正常運作不能沒有政工人事、黨務監察、文秘計財等綜合部門的支撐，所以必須安排部分檢察人員從事上述崗位的工作。而綜合部門和辦案部門的工作性質不同，工作強度無法量化比較，說哪個部門更辛苦都是不科學的——辦案的辛苦有周期性，而綜合工作多、雜、細、煩天天有，工作強度一點不比辦案小，甚至很多司法行政人員發出了“綜合部門比辦案部門更累”的感慨。然而承擔著如此多繁雜工作的司法行政人員卻無法享有與工作量相匹配的薪酬，晉升問題也屢受地方政策限制，這讓他們無法感受到自身的價值，必然導致身份認同度低、工作積極性受挫的問題，一些已通過司法考試、具備成為檢察官和檢察官助理資格但因工作需要不得已留在綜合部門的檢察人員更是心有不甘。目前，綜合部門和業務部門不同序列人員之間的裂痕日漸顯現，相當一部分原來從事黨務政務、組織人事、宣傳文秘的骨干人員爭相“逃離”綜合部門，導致這類崗位“后繼乏人”，如此又進一步加劇了這些部門和崗位的工作壓力，形成了惡性循環。

三、關于改進基層檢察院人員分類管理工作的幾點建議

司法改革背景下的檢察人員分類管理總體來說還是新生事物，實施過程中出現這樣那樣的問題難以避免。習近平總書記在2020年中央政法工作會議上強調，要“研究解決制約政法工作的體制性機制性政策性問題”。因此各級檢察機關應通過及時總結經驗、分析存在的問題和原因并采取積極果斷的措施予以解決。當然，解決上述問題涉及方方面面的考慮，筆者在此提出幾點建議：

（一）正確理解“檢察隊伍專業化”的內涵，努力提升各個序列檢察人員的法律職業素養

司法改革方案中提出要建設革命化、正規化、專業化、職業化檢察隊伍，有人就把“檢察隊伍專業化”理解為“業務部門人員應穩定留在業務部門培養，不能輕易調到綜合部門;反之亦然”。筆者認為，“檢察隊伍”由檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員等多類人員組成，“檢察隊伍專業化”應包括上述所有序列人員的專業化而非單純檢察官、檢察輔助人員的專業化。正所謂“做一行、專一行”，檢察人員進入任何一個序列都要通過學習實踐不斷提升技能，努力使自身擁有這個序列要求的專業水平，這才是“檢察隊伍專業化”的應有之義，更不能使“檢察隊伍專業化”成為影響不同序列之間人員合理流動的新障礙。

換一個角度說，即使是司法行政序列的檢察人員，其實也需有必要的法律職業素養。例如從事政工人事工作的檢察人員，如果不了解檢察業務的運作特點、規律和法律知識的更新發展情況，如何合理配置檢察工作崗位和人員？如何設計科學有效的機制對檢察官和輔助人員進行業績考核評價？如何及時發現隊伍專業化職業化建設中存在的知識短板、從而有針對性地開展檢察業務知識技能培訓？又如從事檢察信息和宣傳工作的檢察人員，如果沒有扎實的法律知識基礎和一定的業務實踐經驗，如何能準確捕捉檢察業務的亮點、總結檢察業務的經驗并發現存在的問題？檢察機關重建40多年的實踐顯示，正是很長一段時間里檢察機關對在編干警堅持“檢察一體化”的教育培訓工作，辦案部門和綜合后勤部門之間人員能輪崗交流、互補知識短板，使各地各級院的檢察在編人員在不同工作上都基本可以“招之即來，來之能戰”，不會因某一兩個檢察官患病、休產假或被抽調等而造成辦案力量驟然緊張的問題;不同部門、不同崗位的人員之間互相理解互相支持，因為別人的今天可能就是自己的明天。

總之，我們不能因過去檢察工作行政色彩濃就走向另一個極端，狹隘地理解“檢察隊伍專業化”的內涵，否定讓全體檢察人員都接受法律職業培訓的必要性和積極意義。只有從事檢察工作的人員都成為所在崗位的專業人士、不同序列不同崗位的人員都接受必要的法律職業培訓、具有較好的法律職業素養并可以按規定流轉輪崗，檢察工作才能實現全面、科學、長遠的發展。

（二）提高檢察官相關制度的科學性，激發檢察官和檢察官助理工作的積極性

先對比一下“檢察官助理”與“助理檢察員”的不同。根據中組部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的組通字〔2016〕36號文件的規定，檢察官助理“應當具有高等院校大學本科以上學歷，并取得法律職業資格”，這從專業上保證了檢察官助理具有辦案工作需要的法律知識和技能。經過一段時間的實踐經驗積累，相當一部分檢察官助理能熟練、高質量地辦理案件，他們最需要的其實只是一個更大的平臺——入額成為檢察官，接觸和辦理更難更復雜的案件，逐步成長為業務方面的行家里手。從這個角度來說，過去的“助理檢察員”可能更加“幸運”——2002年開始直至司法改革前，檢察機關對通過國家司法考試和公務員考試并受過初任檢察官培訓且成績合格、符合原《檢察官法》第10條規定的擔任檢察官必備條件的人員基本上都予以任命為助理檢察員，助理檢察員與檢察員一樣被稱為“檢察官”，可以自己的名義獨立辦案，不少助理檢察員通過大量獨立辦案、挑重擔，得到磨練、迅速成長。在這段時期，盡管也存在案多人少的問題，但由于作為“檢察官”的助理檢察員的存在和不斷補充，保證了檢察機關的辦案力量可以應對日益增多的案件量。

但當前的司法改革特別是2019年修訂的《檢察官法》則把獨立辦案的權力只賦予進入員額的檢察官，檢察官助理只能“在檢察官指導下負責審查案件材料、草擬法律文書等檢察輔助事務”。改革初期，基于對各地案件量的摸底測算而確定的檢察官員額比例造成了對各級檢察院特別是基層檢察院入額問題上的“一刀切”，結果是基層檢察院有權獨立辦案的檢察官人數大幅減少，不少原來能獨立辦案且水平較高的檢察員、助理檢察員，或因年齡大、或因所在部門配備的員額數少、甚至只是因為不擅長考試而最終不得不轉為檢察官助理。如前所述，由于相當一部分檢察官和檢察官助理之間對彼此角色未能完全認同等原因，使一些助理特別是曾擔任檢察員和助理檢察員的助理工作積極性大受影響，在一定程度上也造成了辦案人力資源的極大浪費，加大了“案多人少”的矛盾。

為此，筆者建議：首先，關注員額檢察官制度在實踐中的問題，及時總結經驗。結合近年來普遍反映的檢察官（當然也包括法官）工作量激增、工作壓力過大的情況，反思檢察官員額比例測算方式的合理性，適當增大檢察官員額比例，以有效解決“案多人少”、一些辦案人力資源被實際上閑置的突出問題，也降低青年檢察官助理對檢察官員額“僧多粥少”的焦慮，解決基層院檢察青年人才“出走”、流失較多的問題。其次，建立實施更科學、合理、公平的分案制度。強調檢察官必須真正到一線辦案，而且辦案不能流于形式、不能挑案辦案、不能掛名辦案，院領導和部門負責人更要真正辦理疑難復雜案件，以樹立權威，發揮示范作用。再次，對于司法改革前已取得檢察員和助理檢察員資格、具有豐富辦案經驗的助理，應考慮其定級的合理性問題。建議參考員額檢察官定級的做法，爭取地方組織部門的支持，突破地方上對于助理級別套轉純粹考慮行政職務的做法，綜合考慮這些助理之前已取得的檢察官等級、近年工作表現等決定其助理級別，以激發其工作積極性。

（三）打破序列壁壘，允許不同序列的檢察人員之間依規合理流動

第一步，認真執行《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》，建立落實嚴謹合理的檢察官業績評價和進退流轉制度。對辦案能力差、缺乏責任心和積極性、工作長期得不到其他檢察官和輔助人員認可的員額檢察官，政工人事和檢務督察部門應及時督促提醒，對長期不改正的問題要作為“負面清單”如實記入其司法檔案中，必要時還可作強制退額處理。要通過嚴格考核測評，真正落實檢察官能進能出的管理機制，避免檢察官身份“福利化”，淪為一個個難以打破的“鐵飯碗”。

第二步，給予具備一定資質條件（如法律職業資格）的司法行政人員轉化為檢察輔助人員甚至轉化為檢察官的機會，而不限于所謂“五年改革過渡期”;同時將管理能力突出、適合司法行政工作的檢察官和檢察輔助人員轉為司法行政人員。由于擔任業務部門負責人的檢察官比一般的檢察官承擔更多的行政管理責任和工作量，今后也應給擔任業務部門負責人的檢察官予比一般檢察官更高的職務待遇。而為進一步提高業務部門負責人的綜合能力和管理水平，也增進綜合部門管理者對業務工作的理解和支持，可以規定：擬提拔為業務部門負責人的檢察官必須有一定時間從事司法行政工作的經歷，擬提拔為綜合部門負責人的司法行政人員也必須有一定時間從事業務工作的經歷。

（四）縮小不同序列檢察人員的工資待遇差距，拓寬檢察輔助人員和司法行政人員的職業發展空間

古人曰“不患寡而患不均”，這里的“均”并非指簡單平均，而是指“各得其分”，即在公正的分配制度下得到自己應得的份額。幾年的改革實踐已經證明，檢察輔助人員和司法行政人員薪酬待遇與檢察官相比偏低、發展前景不明朗已影響到這兩個序列隊伍的穩定。因此建議：第一，司法改革的頂層設計能更加科學及具前瞻性，應充分認識和肯定不同序列人員在檢察工作中都具重要性和不可或缺。特別要適當增加司法行政人員的編制和占比，在經濟待遇、政治待遇、職業技能培訓等方面給予司法行政人員足夠的保障?？梢詤⒄崭骷壵ㄎ退痉ㄐ姓C關工作人員每月1200元的增資幅度[2]，直接增加檢察院檢察輔助人員和司法行政人員的工資，努力縮小檢察輔助人員、司法行政人員與檢察官的薪酬人為化差異，以重建檢察輔助人員、司法行政人員的身份認同和職業自信。第二，培養檢察人員正確的職業價值觀，強化“檢察一體化”的大局意識和觀念，不同序列之間互相理解、互相支持、按需統籌、服從安排，使不同序列的人員都能感受到檢察工作帶來的成就感和榮譽感。第三，職務職級晉升向檢察輔助人員和司法行政人員適度傾斜。從2019年新修訂實施的《公務員法》來看，按照綜合管理類公務員管理的司法行政人員只有成為院領導才能達到較高的職務層次、得到較高的政治待遇。但從當前改革的情況來看，基層檢察院的院領導主要是從檢察官中產生，這導致檢察輔助人員和司法行政人員職業晉升的空間相對較窄。因此建議在各級院的領導班子中配備一名行政類副檢察長分管綜合工作，而這名副檢察長可從優秀的檢察輔助人員和司法行政人員中選任。這無疑也拓寬了沒有進入檢察官序列的檢察輔助人員和司法行政人員的職業發展空間，有效增強綜合工作的吸引力。

四、結語

筆者曾看過一篇對主訴檢察官責任制改革進行反思的文章，里面有一段話很值得當前人員分類管理工作借鑒——“一是人員分類改革牽涉到每個檢察人員，絕對不是僅僅選出一批主訴檢察官，而是需要照顧到檢察官助理（主訴檢察官助手）、書記員等各類人員，否則，就會對檢察隊伍的整體性、團隊性產生沖擊。二是人員分類改革，不僅僅只是對人員的改革，更是關乎‘人財物各方面的利益重新調配。如果只是就事論事，很可能會被其他機制掣肘，導致改革舉步維艱。三是人員分類改革與檢察官自身的專業化水平、工作責任心、工作能力息息相關，任何忽視司法人員素養的改革，要么造成拔苗助長結果，要么導致改革失敗后果?！盵3]牽涉廣泛、影響深遠的檢察人員分類管理改革應認真總結借鑒過往各項改革的經驗和教訓，科學論證、合理布局、穩步推進、及時調整，只有這樣才能真正行穩致遠。