堅(jiān)持生態(tài)底線思維的規(guī)劃實(shí)踐探索
——以山東省聊城市為例

山東省聊城市自然資源和規(guī)劃局/龍清杰

引言

生態(tài)文明建設(shè)在各項(xiàng)工作中日益受到重視。生態(tài)文明理念在規(guī)劃工作中如何把握，如何落實(shí)，值得我們深刻思考。近年來(lái)，聊城市將生態(tài)文明理念放于突出位置，堅(jiān)持樹(shù)立生態(tài)文明理念，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境底線，科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)施，始終將生態(tài)文明建設(shè)的要求貫徹到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作全過(guò)程，作出了富有特色的實(shí)踐探索。

一、堅(jiān)持生態(tài)理念，提升規(guī)劃意識(shí)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)。十八大以來(lái)，中央將生態(tài)文明建設(shè)列為五位一體建設(shè)的重要內(nèi)容，提出“讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念。中央城鎮(zhèn)化會(huì)議和城市工作會(huì)議提出，要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

理念決定規(guī)劃水平。這些都是新時(shí)期城市規(guī)劃工作的必要遵循。在具體工作中，聊城市堅(jiān)持樹(shù)立生態(tài)底線思維，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)，做到“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山”。沒(méi)有生態(tài)環(huán)境要素做依據(jù)的規(guī)劃將失去科學(xué)性，將會(huì)影響城市未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展，不僅沒(méi)有綠水青山，而且金山銀山也難以持續(xù)。

二、堅(jiān)持生態(tài)底線，科學(xué)編制規(guī)劃

聊城市緊緊圍繞建設(shè)生態(tài)文明城市的目標(biāo)，對(duì)本市城鄉(xiāng)自然資源、生態(tài)環(huán)境、水土保持、基本農(nóng)田、河湖水系、地貌地質(zhì)、生物植被等生態(tài)要素進(jìn)行了充分調(diào)研，并做為基本依據(jù)，編制完成了一系列城鄉(xiāng)規(guī)劃，及時(shí)更新和健全了本市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，為“江北水城·運(yùn)河古都——生態(tài)聊城”建設(shè)提供了充足的規(guī)劃儲(chǔ)備和技術(shù)支撐。規(guī)劃體系主要方面如下：

一是編制《聊茌東都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》。聊城市抓住列入京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和“一圈一帶”等重大發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，加快推進(jìn)中心城區(qū)和茌平、東阿資源整合,構(gòu)建聊茌東都市區(qū)。規(guī)劃提出以基本農(nóng)田為底，結(jié)合生態(tài)斑塊、構(gòu)建生態(tài)廊道，引導(dǎo)組團(tuán)式布局、綠心型發(fā)展，形成以古漯河濕地為綠心，中心城區(qū)、茌平、東阿為核心組團(tuán)，“一心一帶兩軸三組團(tuán)”的都市區(qū)空間布局結(jié)構(gòu)。都市區(qū)保護(hù)生態(tài)綠心、嚴(yán)控生態(tài)綠廊，組團(tuán)節(jié)點(diǎn)通過(guò)綠道、綠廊、綠心及生態(tài)斑塊相連接，空間相向發(fā)展、區(qū)域功能協(xié)同，打造為中國(guó)江北水城核心區(qū)、五化協(xié)同示范先行區(qū)、三省交界區(qū)域中心城市。古漯河濕地區(qū)域?qū)⒊蔀楹B(yǎng)生態(tài)的濕地公園，聊茌東都市區(qū)高品質(zhì)的休閑、運(yùn)動(dòng)目的地和城市綠肺。

二是編制《聊城市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016-2020）》。明確了聊城新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)、方向、布局、支撐體系等，規(guī)劃提出市域以區(qū)域性生態(tài)廊道構(gòu)建“大十字”的生態(tài)框架，同時(shí)以水系和主要交通線防護(hù)綠帶串聯(lián)重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)，推進(jìn)重要生態(tài)功能區(qū)修復(fù)及保護(hù)，構(gòu)建“一心兩帶四區(qū)多節(jié)點(diǎn)多廊道”生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并提出了生態(tài)功能分區(qū)、環(huán)境污染治理、水土流失防治、綠色城鎮(zhèn)建設(shè)、全域水城建設(shè)等方面措施和要求。

三是編制《聊城市城市總體規(guī)劃（2014-2030）》。確定中心城區(qū)的城市性質(zhì)為：中國(guó)江北水城，冀魯豫交界區(qū)域中心城市，國(guó)家歷史文化名城。2030年城市規(guī)模為：180萬(wàn)人，建設(shè)用地204平方公里，確定中心城區(qū)形成“一城五區(qū)多組團(tuán)”的空間結(jié)構(gòu)。在規(guī)劃修編過(guò)程中，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)紅線劃定、永久基本農(nóng)田劃定、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等主要內(nèi)容納入其中，推進(jìn)多規(guī)融合。基于生態(tài)要素，在市域空間劃定了不同的生態(tài)功能區(qū)，將河湖濕地、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、基本農(nóng)田、水源保護(hù)等空間管制要素列為強(qiáng)制性內(nèi)容加以保護(hù)，劃定了“禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)”，并對(duì)綠地、水系、名城保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等設(shè)置了專題規(guī)劃篇章，提出了相應(yīng)內(nèi)容，嚴(yán)格落實(shí)了中央和省市關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)要求。

四是編制了一系列專項(xiàng)規(guī)劃。結(jié)合城市總體規(guī)劃編制，聊城市及時(shí)開(kāi)展了《聊城市中心城區(qū)海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》《聊城市城市地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃》《聊城市城市綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃》《聊城市城區(qū)排水專項(xiàng)規(guī)劃》《聊城市綜合交通規(guī)劃》《聊城市公共停車設(shè)施規(guī)劃》等規(guī)劃編制工作，這些規(guī)劃都將為城市景觀提升、城市功能修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)提供科學(xué)的技術(shù)支撐。

三、堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃

在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，聊城市堅(jiān)持貫徹五大發(fā)展理念，積極開(kāi)展城鄉(xiāng)地域生態(tài)研究，挖掘提煉文化資源，充分發(fā)揚(yáng)聊城“水”的文化和生態(tài)內(nèi)涵，不斷豐富江北水城特色風(fēng)貌。

一是全力打造全域“水城”。按照“河湖秀美大水城、宜居宜業(yè)新聊城”的城市定位，修訂完善了《聊城市水系及水上公交專項(xiàng)規(guī)劃》。市域以京杭大運(yùn)河為主線，打通與其他河道水系及組團(tuán)的聯(lián)系，形成一核、一軸、三帶的全域水城空間格局；沿河流水系規(guī)劃建設(shè)30～150米不等生態(tài)廊道綠帶，通過(guò)京杭大運(yùn)河歷史風(fēng)情廊道、黃河養(yǎng)生養(yǎng)心觀光帶、徒駭河水滸文化及都市休閑帶、馬頰河自然生態(tài)及溫泉旅游帶將市域河湖水系、森林公園、旅游景區(qū)進(jìn)行串聯(lián)，打造全域生態(tài)大水城。城區(qū)形成兩軸三環(huán)，四湖多線水系結(jié)構(gòu)，打造“帶、環(huán)、景、網(wǎng)、點(diǎn)”的生態(tài)景觀結(jié)構(gòu)；豐富濱水岸線，建設(shè)生態(tài)休閑、景觀豐富的城市漫步景觀帶；水系進(jìn)社區(qū)，水城相融，呈現(xiàn)小橋流水人家的景象。編制完成《聊城市東昌湖景區(qū)景觀提升規(guī)劃暨起步區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)》，著力對(duì)東昌湖景觀風(fēng)貌、游覽設(shè)施、道路交通、配套設(shè)施進(jìn)行提升，修建環(huán)湖步道，完善游覽系統(tǒng)，形成環(huán)湖貫通、攬湖望城、生態(tài)樂(lè)水、濱水游憩空間，為創(chuàng)建5A級(jí)景區(qū)和世界文化景觀遺產(chǎn)提供支撐。

二是大力建設(shè)徒駭河濱河景觀大道工程。根據(jù)市委市政府安排，聊城市請(qǐng)高手、全方位開(kāi)展了徒駭河景觀提升規(guī)劃設(shè)計(jì)，并承擔(dān)了徒駭河北段景觀整治提升和濱河大道建設(shè)工程。經(jīng)過(guò)4年多的建設(shè)，兩岸共34公里的徒駭河濱河大道工程已全線通車，景觀綠化工程初見(jiàn)效果，并規(guī)劃建設(shè)了10多公里的自行車健身步道，形成了獨(dú)具特色的濱水景觀大道、健身游覽步道、城市生態(tài)綠廊、濱水園林景觀，已經(jīng)成為城市休閑的客廳、新的城市生態(tài)休閑旅游軸線，帶動(dòng)了兩岸開(kāi)發(fā)建設(shè)，成為城市發(fā)展的主要軸線。

三是積極推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工程。陸續(xù)完成了鳳凰苑植物園、九州月季生態(tài)主題公園規(guī)劃，沿城市道路規(guī)劃設(shè)置30～50米綠帶，在城市外環(huán)路規(guī)劃建設(shè)了60公里長(zhǎng)、兩側(cè)各50米寬的環(huán)城林帶，推進(jìn)森林城市建設(shè)；規(guī)劃周公河濕地公園、小湄河濕地公園、城區(qū)雨污分流截流工程、污水處理設(shè)施，進(jìn)行黑臭水體治理；完成海綿城市規(guī)劃，引導(dǎo)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，增強(qiáng)城市生態(tài)韌性；積極參與水污染、大氣污染防治，加強(qiáng)環(huán)境污染整治。

四是嚴(yán)格把關(guān)建設(shè)項(xiàng)目選址和規(guī)劃許可。在規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目審批中，聊城市有關(guān)部門嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。對(duì)于與規(guī)劃不符，占用生態(tài)綠地、河湖水系或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境有重大不利影響的項(xiàng)目，無(wú)論投資額多大、經(jīng)濟(jì)效益多高，都堅(jiān)決予以否決。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書做為規(guī)劃許可前置條件，在辦理建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可手續(xù)時(shí)，沒(méi)有環(huán)評(píng)批復(fù)文件的，一律不予許可。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)在，國(guó)土空間規(guī)劃體系正在建立之中，各種不同規(guī)劃編制單位正在忙碌的工作，有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)在正在探索中形成，目前狀態(tài)下，一定要在堅(jiān)持牢守生態(tài)底線，貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，認(rèn)真調(diào)查研究，全面分析研判，科學(xué)編制規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，塑造城市特色，保護(hù)自然資源，才能在國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)工作中，取得高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。