民辦高校舉辦者變更政策：演變歷程、實踐困境和優(yōu)化策略

劉永林 劉玉娟

(北京信息科技大學，北京 100192)

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，民辦教育越來越受到社會的認可，民辦高校的發(fā)展亦進入了快車道。據(jù)教育部統(tǒng)計，全國共有普通高校2 738所，其中民辦高校771所(含獨立學院241所)，占全國高校總數(shù)的28.2%(1)教育部：《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》，2021-08-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。。民辦高校作為典型的利益相關者組織，其舉辦者占據(jù)中心地位，是辦學原始資源的主要投入者、學校的創(chuàng)造者和建設者，舉辦者的辦學能力決定民辦高校校風和學風的良莠正邪、萬千學生的前途命運，關系民辦高校的生死存亡。民辦高校舉辦者的變更備受社會關注，也是國家法律法規(guī)規(guī)制的重點內容。2016年全國人大常委會通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》(以下將修改后的該法簡稱為“新《民促法》”)，2019年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》，2021年國務院公布修訂后的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“新《實施條例》”)，上述法律文件均對“民辦學校舉辦者及舉辦者變更”作出了相應規(guī)定，使民辦高校舉辦者變更政策不斷得以完善。舉辦者變更主要是指民辦高校創(chuàng)設成功后增減舉辦者的情形，在實踐中多指出資人的變更。新《民促法》第五十四條針對民辦學校舉辦者變更程序，規(guī)定“須由舉辦者提出，在進行財務清算后，經(jīng)學校理事會或者董事會同意，報審批機關核準”。當前，民辦高校舉辦者的變更仍有諸多不足，尤其是舉辦者變更制度不完善、變更程序不規(guī)范及變更清算程序不規(guī)范、變更審批程序仍需強化等問題，加大了民辦高校舉辦者變更的難度，甚至影響民辦高校的生存與社會的穩(wěn)定。在新發(fā)展階段，進一步完善民辦高校舉辦者變更程序并加強對民辦高校舉辦者變更的監(jiān)督管理，關系到民辦高校及其師生的未來。近年來，學界對民辦高校舉辦者變更問題已有一些研究，主要針對舉辦者的權利內涵、舉辦者變更的概念分類、舉辦者變更與控制權、民辦高校內部治理等內容進行了探討，但鮮有系統(tǒng)研究民辦高校舉辦者變更政策及實踐困境的文獻。本文嘗試依托政策變遷理論、多重制度邏輯理論，結合民辦高校舉辦者變更的現(xiàn)實情況，梳理民辦高校舉辦者變更政策的演變歷程。同時，從法律政策場域中國家和民辦高校的關系邏輯切入，探究多重制度邏輯的聯(lián)系與沖突改變舊政策、形塑新政策的機理，以期為完善民辦高校舉辦者變更政策提供一定的參考。

一、民辦高校舉辦者變更政策的演變歷程

“如果沒有對過去的整合，則既難以回溯我們過去的足跡，也難以找到未來的指導路線。”(2)伯爾曼著，賀衛(wèi)方譯：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》，中國大百科全書出版社1993年版，序言。政策變遷是公共政策研究中的核心議題，旨在說明一項公共政策的演進或變化。民辦高校舉辦者變更政策實質是政策主體不斷根據(jù)我國各個時期社會發(fā)展和教育進步的需要而作出的價值選擇。在民辦高校發(fā)展的不同時期，舉辦者變更政策的價值取向總是或強或弱、或顯性或隱性地影響民辦高校的改革與發(fā)展。

(一)起步探索階段(1978—2002年)

民辦高校舉辦者變更政策寓于民辦教育政策之中，隨著民辦教育相關制度的恢復而不斷發(fā)展。1987年，原國家教委出臺《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。它作為我國民辦教育領域第一個專門規(guī)章，第一次全面對“社會力量”的含義、地位、設置等作出規(guī)定，明確了社會力量辦學的重要地位。《暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：經(jīng)批準舉辦的學校，變更其名稱、類別、層次、專業(yè)，更換舉辦單位或舉辦人，改變隸屬關系或停辦，均須按原設立審批程序辦理。而原審批程序在《暫行規(guī)定》第六條至第八條中進行了規(guī)定，若舉辦者為單位的需由上級主管部門出具同意辦學證明，若舉辦者為在職人員的需所在單位批準并出具證明，非在職人員的則由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具辦學證明，并由上述單位對辦學方向、宗旨及負責人的相關情況出具書面審核材料，經(jīng)有關教育行政部門批準。由此可見，民辦高校舉辦者變更即新舉辦者按照上述程序進行審批并開具相關證明材料，但對于原舉辦者是否需按照設立審批程序注銷其舉辦者身份，《暫行規(guī)定》并未予以明確。此處將變更程序與原設立審批程序混為一談，體現(xiàn)出立法者將舉辦者變更視為民辦學校重新設立的理念和價值選擇。該規(guī)定忽視了舉辦者變更問題的重要性，按原設立審批程序辦理實質上會使舉辦者變更程序更加繁復。20世紀90年代初，全國民辦高校及民辦高等教育機構數(shù)量接近500所(3)安楊：《我國民辦教育政策法制建設60年》，《北京教育學院學報》2009年第6期，第63-66頁。，但由于民辦教育正處于起步階段，相關法律法規(guī)未對民辦學校舉辦者變更問題單獨予以規(guī)定，使得舉辦者變更實踐中存在諸多亂象。此后，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，民辦教育開始走向市場化，其地位也從公辦教育的補充轉變?yōu)閲医逃聵I(yè)的重要組成部分。盡管如此，原國家教委1995年頒布的《中外合作辦學暫行規(guī)定》仍未對合作辦學舉辦者變更問題作出相應規(guī)定。國務院1997年頒布的《社會力量辦學條例》作為第一個民辦教育行政法規(guī)，其第三十九條規(guī)定，教育機構改變名稱、性質、層次，應當報審批機關批準，變更其他事項，應當報審批機關備案。該條例并未明確舉辦者變更的具體程序和規(guī)則，而將其區(qū)別于教育機構改變名稱、性質和層次，被歸類到變更其他事項之中。這說明，該階段國家對于民辦學校舉辦者變更問題未予以足夠重視，但較之《暫行規(guī)定》中適用原設立審批程序有明顯的進步，即逐漸放開舉辦者變更的管控，由審批制轉變?yōu)閭浒钢啤?/p>

(二)逐步發(fā)展階段(2003—2015年)

該階段是民辦教育政策與法律制度體系基本形成時期，民辦高校舉辦者變更政策逐漸規(guī)范和細化，但相關基礎概念及具體特殊情形的變更條件與要求仍不明確。2003年，《民辦教育促進法》(以下簡稱“原《民促法》”)等政策法規(guī)的頒布實施，逐步構建起相對完善的民辦教育法律體系，為民辦教育的發(fā)展提供了法制保障，促進了教育觀念的轉變及辦學體制、教育體制的發(fā)展。原《民促法》第八章“變更與終止”以專章的形式規(guī)定了民辦學校變更與終止問題，程序設計趨于規(guī)范化和體系化。其中，第五十四條專門針對舉辦者變更問題作出規(guī)定，即由舉辦者提出，在進行財務清算后，經(jīng)學校理事會或董事會同意，報審批機關核準。2004年，國務院頒布實施《民辦教育促進法實施條例》，其第二章專章規(guī)定“民辦學校舉辦者”出資的相關內容、制定章程、推選決策機構組成人員及參加決策機構的程序和權限等內容，但未涉及舉辦者變更程序的細化流程問題。隨后，國家頒布了原《民促法》的一系列實施細則，如財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于教育稅收政策的通知》(2004)，教育部辦公廳發(fā)布《關于啟用〈民辦學校辦學許可證〉有關問題的通知》(2004)，發(fā)改委等三部門印發(fā)《民辦教育收費管理暫行辦法》(2005)，但并未涉及民辦高校舉辦者變更問題。直至教育部2007年施行的《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》第八條、2008年施行的《獨立學院設置與管理辦法》第四十八條，才分別對民辦高校舉辦者變更問題作了明確規(guī)定，主要表現(xiàn)為援引了原《民促法》第五十四條之規(guī)定。該階段，在原《民促法》的基礎上，民辦高校舉辦者變更由專門的法律條文予以明確，其中獨立學院舉辦者變更雖與原《民促法》中的程序性規(guī)定相同，但在《獨立學院設置與管理辦法》中予以明確，亦體現(xiàn)出民辦高校舉辦者變更政策的不斷完善。從變更程序與設立程序相同，逐漸轉變?yōu)橛蓡为毜姆蓷l文規(guī)定獨立的變更程序，民辦高校舉辦者變更程序逐漸規(guī)范化和具體化，但仍存在民辦高校章程在舉辦者變更中地位和作用不明、內部表決程序不清、舉辦者為法人控股股東和實際控制人變更的情形未明確等問題。

(三)全面深化階段(2016年至今)

該階段是民辦教育政策與法律制度體系全面深化時期，也是民辦高校舉辦者變更政策深化階段。2016年底，新《民促法》對原法作出了16項修訂，并于2017年9月1日正式實施。但其在民辦學校舉辦者變更問題上并未對原《民促法》作出修改，而是沿用相關規(guī)定。此后，在新法基礎上，國家相關部門頒布了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》(2016)、《民辦學校分類登記實施細則》(2016)、《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》(2016)等新政。新法新政奠定了新階段民辦教育改革與發(fā)展的重要制度基礎，開啟了民辦教育分類管理的新時代。《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》第七章“變更與終止”中第三十六條、第三十七條作出了“營利性民辦本科高等學校分立、合并、終止、名稱變更由教育部審批，其他事項變更由省級人民政府核準”的規(guī)定。2021年4月7日，國務院公布新《實施條例》，并于2021年9月1日起施行。新《實施條例》針對不同類型舉辦者的特殊情況作了詳細規(guī)定，如對捐資、設立基金會的方式舉辦民辦學校的限制性規(guī)定，外商投資企業(yè)及外方為實際控制人的社會組織舉辦民辦學校的限制性規(guī)定，公辦學校舉辦或參與舉辦民辦學校的限制性規(guī)定等，并優(yōu)化了舉辦者變更機制，其中第十二條、第十九條、第二十六條詳細規(guī)定了民辦學校舉辦者變更的程序，即區(qū)分兩種情況：一是簽訂變更協(xié)議但不涉及學校法人財產(chǎn)的；二是現(xiàn)有民辦學校舉辦者變更的，可以依據(jù)其享有的合法權益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益。這大概是根據(jù)營利性與非營利性民辦學校的劃分，對變更協(xié)議能否約定收益進行區(qū)分。另外，針對舉辦者不具備法定條件、舉辦者為法人控股股東和實際控制人變更的情形也作了規(guī)定，并明確將舉辦者變更、權益轉讓辦法寫入民辦學校章程，詳細規(guī)定了舉辦者變更內部表決程序。2020年7月21日，教育部辦公廳印發(fā)《關于轉發(fā)全國人大常委會法制工作委員會〈對營利性民辦學校決策機構法律適用問題的答復意見〉的通知》，明確營利性民辦學校股權變更如涉及舉辦者變更，適用新《民促法》第五十四條規(guī)定。該階段，民辦高校舉辦者變更政策的規(guī)定更加細化、具體，并首次增加了章程規(guī)定及內部表決程序，體現(xiàn)了國家賦予舉辦者變更意思自治的權利。國家基于穩(wěn)定性與有效性的雙重考量，對民辦高校舉辦者變更持著“控制為主、自治為輔”的治理取向。從政策的演變歷程來看，我國民辦高等教育始終在“鼓勵與限制并行”的制度夾縫中成長，制度鼓勵與政策緊縮、宏觀肯定與微觀控制始終糾纏不清。

二、民辦高校舉辦者變更政策的實踐困境

民辦高校舉辦者變更政策演變的實質是國家和民辦高校作為行動主體在法律政策場域約束下復合或沖突的過程，其結果是陷入誘致政策發(fā)生改變的“回應式困境”，政策的有效性取決于在制度環(huán)境下民辦高校舉辦者變更發(fā)展困境能否得到破解。當前，盡管民辦高校舉辦者相關新法新政陸續(xù)出臺，但舉辦者變更政策仍存在諸多問題，亟須在中央和地方層面加快法律法規(guī)修訂進程，突破民辦高校舉辦者變更政策的現(xiàn)實困境。

(一)變更制度體系亟待補強

民辦高校舉辦者變更制度作為一種極其重要的稀缺性資源，是影響民辦高校發(fā)展的重要內生變量和決定性因素(4)賀武華、高金嶺：《高等教育發(fā)展的制度變遷理論解釋》，《江蘇高教》2004年第6期，第24-27頁。。舉辦者變更制度系規(guī)范民辦高校法治化發(fā)展的應有之義，但實踐中民辦高校舉辦者變更存在諸多亟待解決的理論和實踐問題。首先，民辦高校舉辦者的法律地位尚未明確。探究民辦高校舉辦者的法律地位(包括舉辦者的權利義務)是掌握舉辦者變更問題的核心。陶恒河(2012)認為，舉辦者是一種身份權，確認或者否定(變更)民辦高校舉辦者身份(資格)是我國法律賦予行政主管部門的特權，屬于行政許可的內容(5)陶恒河：《民辦學校舉辦者身份及出資份額依法不能繼承》，《人民司法》2012年第10期，第18-22頁。，但現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及舉辦者權利義務的規(guī)定并不明確。實踐中，民辦高校舉辦者可依據(jù)學校章程規(guī)定的權限、程序參與辦學和學校管理，大多會采用進入董(理)事會的方式掌控民辦高校事務的決策權。至于舉辦者是否享有收益權問題，新《民促法》規(guī)定，非營利性民辦高校舉辦者不能取得辦學收益，學校的辦學結余需全部用于辦學，導致其財產(chǎn)性權益大大降低；營利性民辦高校舉辦者可以取得辦學收益，并確立了可以依照《公司法》等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理學校辦學結余的原則，但具體實踐及程序等內容尚需進一步完善。其次，民辦高校舉辦者的變更類型規(guī)定不清。目前，根據(jù)主體的不同，民辦高校舉辦者主要有自然人或企業(yè)單獨作為舉辦者、企業(yè)和自然人共同作為舉辦者、多方共同成為舉辦者以及民辦高校與企業(yè)合力擔任舉辦者等情況。舉辦者主體不同會涉及不同的舉辦者變更類型，但新《民促法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定了一般程序，并未明確特殊類型的變更內容。此外，在捐資辦學的情況中，學校的財產(chǎn)主要來自企業(yè)、個人、社會團體或者基金會的捐贈，并非舉辦者的出資，學校獲得捐贈財產(chǎn)的所有權，捐贈者成為舉辦者，但學校成立后的后續(xù)捐贈者，在學校征得原捐贈人或其遺產(chǎn)執(zhí)行人同意后，報審批部門核準，也可成為共同舉辦者。前述實踐中存在的舉辦者變更類型并未在相關法律政策中予以明確，與全面、規(guī)范、系統(tǒng)的舉辦者變更制度體系相去甚遠。

(二)變更決策程序亟須規(guī)范

高校的理念和目標都不可能自動實現(xiàn)，而要通過一整套的制度安排來實現(xiàn)，這些制度安排就是治理結構。高校內部治理制度相當于高校的法律制度體系，制度的完善對于促進學校的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義(6)高馨、孫穎、樸雪濤：《非營利性民辦高校內部治理結構的問題及對策》，《浙江樹人大學學報》2020年第3期，第33-37頁。。民辦高校舉辦者變更政策中，征得學校董(理)事會同意，是重要的內部決策程序。民辦高校董(理)事會是決策機構，對學校重大事項享有決定權，而對于董(理)事會的決策機制，新《民促法》并沒有更詳細的規(guī)定。新《實施條例》第二十六條規(guī)定，變更舉辦者需2/3以上組成人員同意。實踐中，一些民辦高校的舉辦者或其代理人擔任董(理)事長，并選派家族成員進入董(理)事會，使家族利益始終在決策上處于優(yōu)勢地位。舉辦者對學校發(fā)展享有絕對控制權，在民辦高校權力結構體系中，舉辦者獨自享有民辦高校決策管理權，且權力行使缺乏有效約束，隨意性較大。家族管理模式下的民辦高校，其內部治理存在家族化傾向，各主體間血緣關系親密，唯有服從與不服從，缺乏平等協(xié)商與民主監(jiān)督。親情倫理關系占據(jù)主導地位，極易存在舉辦者操縱學校董(理)事會的情況，在舉辦者變更時容易以自我意志為中心，從而影響舉辦者變更的科學性和民主性。高校的領導者“對一所大學的成功創(chuàng)建、平穩(wěn)運行、革故鼎新、進步發(fā)展都具有決定性的影響和作用”(7)眭依凡：《大學校長的教育理念與治校》，人民教育出版社2001年版，第1頁。。民辦高校法人治理結構不科學、不完善，高度依賴舉辦者意志，舉辦者變更決策未經(jīng)科學民主的表決程序等，均會使民辦高校陷入巨大的辦學風險。此外，新《實施條例》第十九條規(guī)定，民辦學校章程應當規(guī)定“舉辦者的權利義務，舉辦者變更、權益轉讓的辦法”，但具體落地執(zhí)行尚需一定時日。

(三)變更清算程序有待優(yōu)化

程序本身以一定的實質性價值為基礎和內容(8)季衛(wèi)東：《法律程序的形式性與實質性——以對程序理論的批判和批判理論的程序化為線索》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2006年第1期，第109-131頁。，民辦高校財務風險是諸多內外部因素共同疊加的結果(9)王旭、王志洲：《民辦高校財務風險的防范及其規(guī)避——基于遼寧的調查研究》，《教育科學》2014年第5期，第32-35頁。，財務清算程序不規(guī)范增加了民辦高校的財務風險。財務清算作為資產(chǎn)清查的一種形式，是民辦高校舉辦者變更的重要程序。新《民促法》僅在第五十四條規(guī)定要進行財務清算，但并未對清算的具體程序作出詳細規(guī)定。《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》《獨立學院設置與管理辦法》針對民辦學校的監(jiān)督，引入了年度檢查及教育督導制度，但對民辦學校財務監(jiān)督的實際效果并不理想。在財務清算實踐中，明確對哪些財產(chǎn)進行財務清算是十分關鍵的，具體內容建議包括：一是民辦高校的法人財產(chǎn)。根據(jù)新《民促法》實施分類管理的原則和宗旨，在過渡期后，營利性民辦高校舉辦者變更時需對舉辦者的財產(chǎn)性收益、辦學結余等進行清算。而非營利性民辦高校因辦學收益、辦學結余需用于學校辦學，并非歸舉辦者所有，因此非營利性民辦高校舉辦者變更時無須對其財產(chǎn)進行清算。二是民辦高校的債權、債務等。要將舉辦者在學校享有的債權和應承擔的債務進行清算，避免出現(xiàn)民辦高校資產(chǎn)流失的情況(10)張春生：《中華人民共和國民辦教育促進法釋義》，法律出版社2003年版，第129頁。。另外，舉辦者變更財務清算的具體程序不明確，也是導致現(xiàn)實中財務清算難以執(zhí)行的關鍵之一。在司法實踐中，未經(jīng)過財務清算程序便開展實體性財產(chǎn)分配，也極有可能被法院認定為無效。財務清算的程序系民辦高校的內部行為，一般由民辦高校自行委托會計師事務所對學校的財務進行清算，教育行政部門對其沒有督促的法定職責，但具有全面審慎審查的義務。如，在廣東增城鑫蜀置業(yè)有限公司、廣東省教育廳教育行政管理(教育)二審行政判決書(〔2015〕粵高法行終字第758號)中，法院“以廣東省教育廳在核準變更珠江學院舉辦者時，對相關財務清算情況未盡到審慎審查義務為由，判定其作出的《同意變更函》(粵教規(guī)函〔2014〕35號)事實不清，主要證據(jù)不足，依法應當確認違法并予以撤銷”。

(四)變更審批程序仍需強化

監(jiān)管是政府依據(jù)規(guī)則對經(jīng)濟生活進行的干預，而這種干預往往由專業(yè)人士進行(11)劉亞平：《走向監(jiān)管國家——以食品安全為例》，中央編譯出版社2011年版，第12頁。。新《民促法》規(guī)定教育行政部門、人社部門對民辦高校享有審批權限，但未明確規(guī)定民辦高校舉辦者變更是否須強制辦理變更登記及未進行變更登記的查處主體、懲罰性措施等內容。實踐中，諸多舉辦者“冒著被市場和需求控制的危險去盡力滿足眼前目標”(12)菲利普·阿爾特巴赫：《民辦高等教育:從比較的角度看主題和差異》，《新華文摘》2001年第3期，第171-175頁。，因此未進行舉辦者變更登記的涉訴糾紛很多。許安標等(2003)主張，民辦高校舉辦者變更應當屬于民辦高校內部的自治事項，審批機關不宜也不必過多干預(13)許安標、劉松山：《〈中華人民共和國民辦教育促進法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2003年版，第182頁。。審批機關的審批更多的是形式審查，即對申請人提交的文件、證件的完備性、有效性進行審查，而非實質審查，只要舉辦者所攜帶的材料齊全，符合法定條件，審批機關即應批準。最高人民法院在〔2011〕民二他字第21號答復中認為，“審批機關核準”含有對舉辦者身份(資格)行政許可的內容，因此不屬于民事訴訟受理的范圍。對此，陶恒河(2012)認為，舉辦者變更的審批行為是我國法律賦予有關行政主管部門的特有權力，不能通過訴訟程序和民事判決予以變更。即使審批不當，也只能通過行政復議或行政訴訟程序予以糾正(14)陶恒河：《民辦學校舉辦者身份及出資份額依法不能繼承》，《人民司法》2012年第10期，第18-22頁。。江西省高院審理的熊小文、何英琴、鄧清妹與孫生蓮、車參薇、江西東道專修學院合同糾紛案(〔2012〕贛民四終字第5號)中，原告請求解除關于訴爭學院經(jīng)營權及東道學院圍墻內一切動產(chǎn)和不動產(chǎn)的協(xié)議，而法院認為本案訴爭合同中的舉辦者變更事項至今未經(jīng)當事人報審批機關核準，因此合同未生效，無解除之必要。實踐中，若未經(jīng)過審批機關核準，則舉辦者變更程序并未完成，原舉辦者負有協(xié)助新舉辦者辦理審批機關核準登記的義務。舉辦者變更對辦學許可證內容進行變更登記，不是生效要件，但屬于對抗要件，具有公示效力，即辦理舉辦者變更登記的能夠對抗未進行變更登記的舉辦者。

三、民辦高校舉辦者變更政策的優(yōu)化策略

政策歸因分析表明，造成民辦高校舉辦者變更實踐困境的深層政策根源，既有政策內在價值取向問題，也有政策彈性失當、政策空白、力度不足及政策工具使用不合理等問題。因此，從完善變更規(guī)范體系、優(yōu)化學校決策治理、規(guī)范財務清算程序、強化變更行為監(jiān)管等維度出發(fā)，優(yōu)化民辦高校舉辦者變更政策，是使民辦高校舉辦者變更環(huán)境秩序化、法治化的關鍵。

(一)完善變更規(guī)范體系

制度是一套以某些方式構建社會互動的規(guī)則，每個制度形式都會對社會互動結構產(chǎn)生重大的相互關聯(lián)的影響(15)杰克·奈特著，周偉林譯：《制度與社會沖突》，上海人民出版社2017年版，第2-3頁。。制度是維系大學組織運行的關鍵，在民辦高校舉辦者變更中具有重要作用。民辦教育管理法律法規(guī)涉及面廣，有的包含在教育法體系之內，有的分散在教育法體系之外。完善民辦教育領域的法律應以《教育法》的修訂為基礎，以新《民促法》及其實施條例的完善為重點，同步開展《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》《獨立學院設置與管理辦法》《高等學校章程制定暫行規(guī)定》等規(guī)章或其他規(guī)范性文件的修改。此外，還應細化對民辦高校舉辦者及其變更的相關規(guī)定，并在法律法規(guī)中加以明確。一是明確民辦高校舉辦者法律地位。采用列舉方式清晰界定民辦高校舉辦者的權利，如收益權(民辦高校存續(xù)期間的資產(chǎn)收益權)、舉辦權(從學校籌建到解散過程中諸多重大事項決策權)以及其他衍生出的變更、重組、出讓、質押等權利；界定舉辦者的義務，如采用資金、實物、土地使用權、知識產(chǎn)權、人力資源或其他無形資產(chǎn)等形式出資，按照出資比例承擔相應的辦學責任和風險；遵守國家法令、依法治教，不得抽逃辦學資金，不得侵占、挪用辦學經(jīng)費等。二是明確民辦高校舉辦者變更類型。在新《實施條例》的基礎上，增加捐資辦學舉辦者變更類型及程序，區(qū)分有出資行為、沒有出資行為舉辦者變更等規(guī)定，既對民辦學校舉辦者變更作進一步原則性的規(guī)范，又保證涵蓋實踐中不同的舉辦者類型，確保全面覆蓋民辦高校舉辦者變更實際情況，為不同類型民辦高校舉辦者變更提供法律依據(jù)。完善民辦學校審批機關對不再具備法定條件舉辦者變更的審查義務及流程，加大舉辦者未主動提出變更的處罰力度，提高舉辦者主動變更的意識，全面規(guī)范舉辦者變更制度。

(二)優(yōu)化學校決策治理

大學是一種典型的利益相關者組織，大學的決策必須權衡和兼顧各利益相關者的利益，不能顧此失彼(16)李福華：《利益相關者理論與大學管理體制創(chuàng)新》，《教育研究》2007年第7期，第36-39頁。。民辦高校決策治理的實質是學校內部治理規(guī)范化、法治化、制度化、體系化，是各利益相關者在遵循內部發(fā)展邏輯的前提下，在契合外部環(huán)境的互動博弈中實現(xiàn)權力平衡。民辦高校舉辦者變更主要涉及民辦高校內部決策權，而決策權、行政管理權和監(jiān)督權的承接主體是董(理)事會、校長團隊和監(jiān)督機構，它們是形成董(理)事會決策、管理層管理、監(jiān)督部門監(jiān)督的內部橫向制衡體系的基礎條件。學校決策治理的優(yōu)化必須做好以下四項工作。一是優(yōu)化落實學校章程。學校章程在對高校決策治理進行頂層設計、規(guī)范教育教學活動的開展等方面發(fā)揮著重要作用，應切實保障其與有關教育法律法規(guī)相配套。大學章程是中國特色現(xiàn)代大學制度的重要載體，是高校進行內部治理的重要依據(jù)，因此，需進一步提升章程在學校決策治理中的地位，完善民辦高校章程備案登記制度，切實保障民辦學校章程中有對舉辦者變更、權益轉讓等內容的規(guī)定，發(fā)揮章程的規(guī)范和指引作用。二是健全董(理)事會制度。克拉克·克爾指出：“董事會的好壞取決于其成員的優(yōu)劣。”(17)Kerr C,Gade M L，The Guardians:Board of Trustees of American Colleges and Universities,The Association of Governing Boards of Universities and Colleges,1989，p.39.優(yōu)化董(理)事會成員結構，將教職工代表、黨組織負責人作為當然成員，政府各相關部門應加強對舉辦者(或舉辦者代表)及其親屬等相關人員在董(理)事會成員中的占比監(jiān)督，督促其加強民辦高校董(理)事會規(guī)章制度建設。同時，聘請具有法律、財務等專項技能的專家學者擔任獨立董(理)事，為民辦高校決策機構進行科學決策保駕護航。完善董(理)事會議事規(guī)則，提升會議程序、議事程序和決策程序的規(guī)范性，使民辦高校舉辦者變更決策更加規(guī)范。三是完善校長負責制和選聘制。民辦高校校長選聘由董(理)事會根據(jù)法律法規(guī)及學校實際情況實施，聘用合同中應明確校長的教學、人事、財務等管理權限，建立校長與董(理)事長權限沖突協(xié)調機制，這樣即使舉辦者變更，亦不影響民辦高校的正常發(fā)展和運行，有利于維護民辦高校的穩(wěn)定。四是健全民辦高校年檢和信息公開制度。及時有效地公布高校內部重大事項決策和社會關注的難點、熱點及重點信息，增強內部權力運行的透明性，為外部監(jiān)督提供有效條件。

(三)規(guī)范財務清算程序

財務問題是民辦高校管理、民辦高校舉辦者變更的核心問題，規(guī)范民辦高校財務清算程序是規(guī)范舉辦者變更程序的必要環(huán)節(jié)。財務清算程序主要是對清算工作的具體步驟、制作清算文件、移交遺留問題等環(huán)節(jié)進行詳細設計。一是明確財務清算程序的邏輯，確定財務清算機構、設立清算組，進行資產(chǎn)資金的清繳、盤點移交，清結債權債務，明確制作清算報告、變更印鑒證照、變更注冊登記等常規(guī)程序，以及規(guī)范針對不能立即清算完畢的個別問題的應急程序。此外，可將財務清算程序與其他相關法律程序相銜接，如提請法定機構(審計部門)。將財務清算結果法律化，用法律手段保護、固定財務清算結果，使其具備一定的法律效力。二是確定財務清算責任機構及其具體職責范圍，保證清算工作始終有負責機構，確保財務清算程序順利進行，同時保障財務清算結果的有效性、合法性。從現(xiàn)實情況看，清算責任機構宜由民辦教育管理部門和市場監(jiān)督管理部門共同推薦，由會計、審計中介機構擔任責任機構，負責清算工作中各個階段的諸多事宜。財務清算機構負責組建財務清算組，作為清算工作的執(zhí)行機構。它對清算工作中每個環(huán)節(jié)相關事項進行統(tǒng)一組織安排，負責清算工作的推進及問題的協(xié)調，并對清算工作結束后的未完結事項或遺留問題進行后續(xù)管理。三是建立財務清算結果規(guī)范、標準體系。財務清算結果即清算過程的原始記錄、會計處理檔案、合同協(xié)議、清算報告等，應按有關文件要求統(tǒng)一格式，并經(jīng)相關部門審查批準或認證。建立財務清算結果規(guī)范化保管制度，對清算結果進行檔案化管理，實行會計檔案和文書檔案雙重管理制度，對未清算完畢的有關資料、印鑒、證照等進行暫時托管。

(四)強化變更行為監(jiān)督

在任何社會，高等教育都是一種專門性、高代價的活動(18)西奧多·W.舒爾茨著，吳珠華等譯：《論人力資本投資》，北京經(jīng)濟學院出版社1990年版，第142頁。。政府監(jiān)管是民辦高校舉辦者變更逐步向法治化、制度化和規(guī)范化邁進的重要一環(huán)。強化變更行為監(jiān)督管理的核心不僅僅是科層視角下機構的分合，更應站在契約視角下提升舉辦者變更行為監(jiān)管的協(xié)調性。要強化對變更行為的監(jiān)管，形成民辦高校內部治理權力內外制衡的合力，需暢通外部力量介入、強化外部制約的效力。一是強化政府對變更行為的監(jiān)管。政府相關部門應當對民辦高校舉辦者變更過程中存在的不規(guī)范乃至違法違規(guī)行為(如舉辦者抽逃個人出資、挪用辦學經(jīng)費、隱匿學校資產(chǎn)、侵害法人財產(chǎn)等)加強監(jiān)督與管理；對舉辦者騙取國家專項補貼、助學款項，吸收公眾存款等涉嫌犯罪的行為，追究相應的法律責任。建立有效的督查問責機制，加大處罰力度，切實防范和規(guī)避舉辦者變更行為無序化發(fā)展，優(yōu)化民辦教育法治化環(huán)境。將作為民辦高校舉辦者的教育類法人組織的股東變更作為政府監(jiān)管的重點。二是建立多部門聯(lián)動工作機制。對涉及民辦高校資產(chǎn)變更的公司股東(股權)的重大變動事項，市場監(jiān)督管理部門應與教育行政部門、社團法人登記機關建立聯(lián)動工作機制。三是加強社會監(jiān)督。民辦高校內部治理權力制衡程序中應吸納更多社會組織和社會力量的參與，鼓勵社會組織和社會力量以評估審計或媒體報道等多種形式，加強對民辦高校內部治理權力運行的監(jiān)督。發(fā)揮教育協(xié)會(聯(lián)盟)的監(jiān)督管理作用，可由教育協(xié)會(聯(lián)盟)對民辦高校舉辦者進行相關培訓。發(fā)揮專家的專業(yè)監(jiān)督作用，當舉辦者面臨重大決策時可由專家對舉辦者進行指導，盡可能減少民辦高校舉辦者變更中存在的問題。