現代大學治理體系下民辦高校黨組織作用的發揮

李帥衛

(鄭州科技學院，河南 鄭州 450064)

黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。高校治理體系和治理能力現代化作為國家治理體系和治理能力現代化的組成部分，對于提高高校管理水平，推動高等教育改革發展穩定，完善國家治理體系和提升治理能力具有重要意義。民辦高等教育是我國高等教育的重要組成部分，截至2019年底，全國民辦高校757所(含獨立學院257所，成人高校1所)，比上年增加7所。普通本專科招生219.69萬人，比上年增加35.75萬人，增長19.43%；在校生708.83萬人，比上年增加59.23萬人，增長9.12%；碩士研究生招生876人，在學1 865人(1)教育部：《2019年全國教育事業發展統計公報》，2020-05-20，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。。民辦高校數量占全國普通高校總數的28.16%，在校生占普通高校在校生總數的23.38%。隨著民辦高等教育規模的不斷擴大，構建現代民辦大學治理體系尤為必要。在構建過程中，黨組織作用的發揮是一個繞不開的話題。2016年12月，中共中央辦公廳印發《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》(以下簡稱《黨建工作意見》)，對加強民辦高校黨的建設提出了具體要求。2017年1月，國務院印發的《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》指出：“切實加強民辦學校黨的建設，發揮黨組織的政治核心作用。”2018年8月，司法部發布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》規定：“民辦學校應當堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性，落實立德樹人根本任務。”民辦學校中的中國共產黨基層組織貫徹黨的方針政策，發揮政治核心作用。2016年修訂的《民辦教育促進法》指出：“民辦學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規定開展黨的活動，加強黨的建設。”一系列文件的出臺和修訂，都對加強民辦高校黨的建設提出了要求。在此背景下，學界關于民辦高校黨建的研究增多，而關于民辦大學治理體系的研究才剛剛起步，尤其是民辦高校黨的建設融入學校治理體系方面的研究甚少，僅有的研究側重于民辦高校黨建工作中存在的一些具體問題，如黨組織參與學校重大問題決策的效果不明顯、黨組織的工作體制和運行機制不完善、黨建工作隊伍比較薄弱以及黨組織作用發揮有限等，缺乏對這些問題背后制度原因的分析。本文從推進國家治理體系和治理能力現代化角度出發，分析現有制度和政策，試圖提出有針對性的對策和措施。

一、現代大學治理體系下民辦高校黨組織作用發揮的重要性

治理是用規則和制度來約束、重塑利益相關者之間的關系，以達到決策科學化的目的。民辦高校建立現代大學治理體系的目標就是要理順民辦高校與舉辦方之間關系、激發民辦高校辦學活力、實現自主辦學的制度安排(2)②闕明坤：《民辦高校該由誰說了算》，《光明日報》2020年1月14日，第14版。。民辦高校建立現代大學治理體系，不僅有利于形成辦學利益相關者責任分擔、利益共享的和諧關系，還有利于促進利益相關者對決策、管理和監督的有效參與，保護利益相關者合法權益，構建高效公平的激勵機制，提高運行效率，激發人力資本效能。當前，由于出資人所有權與法人經營權不分，部分民辦高校在管理過程中出現了權力決策運行機制不規范、董(理)事會(以下簡稱“董事會”)成員結構單一和權力過于集中等現象，造成決策獨裁化、思維定式化和權力科層化。如果外部監管機制缺位、內部權力制衡機制失調，民辦高校容易淪為少數人的營利工具，難以保證辦學的公共性和公益性②。因此，加強黨組織建設對于保持民辦高校社會主義辦學方向和公益性具有重大意義。

(一)堅持社會主義辦學方向的內在要求

民辦高校的辦學方式、組織結構、運行模式可以不同，但在堅持正確政治方向、正確育人導向上沒有例外(3)袁玉芝：《加強黨的全面領導 民辦教育怎么做》，《光明日報》2020年8月4日，第14版。。民辦高等教育在推動高等教育大眾化進程、提高公民受教育水平、促進就業和社會和諧穩定方面，發揮了十分重要的作用。由于投資主體不同，民辦高校在市場要素影響下產生了不同于公辦高校的組織管理行為，但它與公辦高校一樣承擔著培養社會主義合格建設者和接班人的重任。《民辦教育促進法》規定：“民辦學校應當遵守法律、法規，貫徹國家的教育方針，保證教育質量，致力于培養社會主義建設事業的各類人才。”這一規定從法律層面明確了我國民辦高校的社會主義辦學性質。因此，民辦高校必須在黨的領導下開展工作，只是由于體制的差別，民辦高校黨組織主要發揮政治核心作用，而發揮政治核心作用的有效途徑就是黨組織參與民辦高校決策管理。

(二)構建現代民辦大學治理體系的需要

現代民辦大學治理的核心要義就是用規則和制度來約束和重塑利益相關者之間的關系，謀求權力配置的平衡性，形成相互配合、有效制衡的決策與管理機制(4)⑤姚遙：《加強民辦高校黨組織參與決策 完善中國特色民辦大學治理》，《中國高等教育》2019年第Z1期，第64-65頁。。有效治理是對不同利益進行協調，使各個群體之間能夠盡可能地實現利益共享。因此，能夠涵蓋普遍利益的主導群體就顯得尤為關鍵。由于體制的特殊性，民辦高校相關利益群體的關系相較公辦高校更為復雜。如果這些利益關系處理不好，可能影響到民辦高校的可持續發展，還有可能影響整個社會的和諧穩定⑤。而協調不同群體的利益訴求，必須要有一個強有力的組織介入，這個組織能夠協調處理好各群體的關系且有一定的權威性，那么黨組織最適合。黨組織參與決策，既可以保證民辦高校的育人導向、維護好各方利益，也可以保證民辦高校的健康發展。

(三)推進中國特色民辦大學依法治校的需要

中國特色現代大學的本質特征體現在黨對高校的領導上。推進現代大學治理體系必須通過制度的形式把黨組織參與民辦高校決策管理的方式明確下來：黨組織在大學治理中應該具備什么功能，能夠履行哪些職責，以何種身份參與大學治理，應發揮什么樣的作用，從而實現黨的領導具體化。近年來，《國家教育事業發展“十三五”規劃》《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》《黨建工作意見》等文件，均明確提出建立健全民辦高校黨組織參與決策機制的任務要求，明確了黨組織在民辦高校治理中的法定地位。因此，民辦高校治理體系現代化進程必須發揮黨組織的作用、實現黨的領導制度化。

(四)民辦高等教育改革發展的重要保障

民辦高校辦學資金主要來自民間資本，捐資的不多。由于歷史和現實原因，很多民辦高校舉辦者還無法完全放棄經濟利益訴求。尤其是2016年修訂的《民辦教育促進法》實施后，民辦高等教育正式進入營利性和非營利性學校分類管理階段，資本市場對民辦高等教育發展的顯性和隱性影響逐漸凸顯(5)姚遙：《加強民辦高校黨組織參與決策 完善中國特色民辦大學治理》，《中國高等教育》2019年第Z1期，第64-65頁。。在這種情況下，黨組織進入民辦高校決策層有利于保障社會主義辦學方向。黨組織參與決策，可以使黨的路線、方針政策和決策部署在民辦高校得到貫徹落實，使教職工合法權益得到維護，并有助于化解家族式管理過程中可能產生的各種矛盾和危機，鞏固和擴大各方利益團體的利益，促進民辦高校決策的規范化、科學化。

二、現代大學治理體系下民辦高校黨組織作用發揮面臨的問題

辦好我國高等教育，必須堅持黨的領導，牢牢掌握黨對高校工作的領導權，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地(6)程光旭：《堅持黨的領導 辦好中國特色社會主義高等教育》，《光明日報》2018年7月30日，第5版。。相較公辦學校實行的黨委領導下的校長負責制，多數民辦高校實行的是董事會領導下的校長負責制。民辦高校推進治理體系和治理能力現代化的一個重要方面就是發揮好黨組織的作用，落實黨的決策和部署。當前，民辦高校黨組織政治核心作用的發揮主要體現在作為集體代表的黨組織政治核心作用的發揮、作為黨組織代表的組織書記作用的發揮以及黨務工作隊伍作用的發揮上，而黨組織政治核心作用弱化、選派書記的作用不能充分發揮和黨務工作隊伍作用發揮受限，是現代大學治理體系下民辦高校黨組織作用發揮面臨的三個突出問題。

(一)黨組織政治核心作用弱化

民辦高校黨組織主要發揮政治核心作用。《黨建工作意見》第五條明確指出：“民辦學校黨組織書記應通過法定程序進入學校董(理)事會，辦學規模大、黨員人數多的學校，符合條件的專職副書記也可進入董(理)事會。黨組織班子成員應按照學校章程進入行政管理層，黨員校長、副校長等行政領導班子成員，可按照黨內有關規定進入黨組織班子……涉及民辦學校發展規劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨組織都要參與討論研究，董(理)事會在作出決定前，要征得黨組織同意；涉及黨的建設、思想政治工作和德育工作的事項，要由黨組織研究決定。”實際上，黨組織班子成員進入董事會和行政管理層以后，如何發揮作用和實際能起多大作用是一個需要探討的問題：董事中黨組織班子成員如果人數較少，或者人數不少，但一部分成員既是董事會成員又是黨組織班子成員，在作重大事項表決時，出于辦學成本或者辦學利益考慮，黨組織作用發揮會受到限制。行政班子也存在這個問題：因受制于董事會，其更多的是執行董事會決策，從而限制了黨組織成員作用的發揮。如此一來，黨的領導更多體現在“把方向”上，主要是把好辦學方向和育人導向。另外，民辦高校思想政治工作隊伍普遍存在人數不足、經費保障不到位的問題，弱化了黨的政治核心作用的發揮。民辦高校掌舵人的終極目標大多是追求經濟利益，對于黨建等不會產生直接經濟效益的工作很難做到思想上真正重視、工作中全力支持、決策時充分尊重、用人時注意協商，因此民辦高校的黨建工作總體處于“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的狀態中，黨組織政治領導弱化現象比較突出(7)霍毅斌：《當好新時代黨支部書記》，《前進》2019年第3期，第33-35頁。。

(二)選派書記的作用不能充分發揮

《黨建工作意見》指出：“推行向民辦高校選派黨組織書記。根據實際情況，按照黨組織隸屬關系，分別由歸口管理的黨委組織、教育工作部門或教育行政部門黨組織具體負責。可從教育行政部門和公辦學校在職或退休的黨員干部中選派，也可從其他機關和企事業單位熟悉教育工作的黨員干部中選派，按黨內有關規定任職，一般兼任政府督導專員。派駐黨組織書記，全職在民辦高校工作，其行政關系不變，報酬待遇由原單位或選派單位負責，除必要工作經費外，不得在學校獲取薪酬和其他額外利益。”這一規定從政策層面明確了選派書記的條件和要求。但執行過程出現了一系列問題：一是書記選派問題。選派的黨組織書記是否政治素質過硬、熟悉黨建工作，懂教育善管理、有奉獻精神？僅僅選派一個書記，而不是選派黨組織班子，書記一人之力是否足以撐起相關黨建責任？二是書記權責界定問題。派駐書記主要是幫助民辦高校解決黨建工作中存在的問題，但由于與學校利益不存在直接關系，派駐書記容易失權失位。由于民辦高校用人權限在董事會手中，書記沒有實權，很多工作想落實但苦于沒有人、財、物的支持，大多還是停留在口頭上。另外，一些省份還沒有落實派駐書記的政府督導專員身份，而已落實的省份也陷入困境：黨組織書記身兼黨員和政府督導專員雙重身份，受黨政雙重的監督與管理，若督導過程中發現問題，應向哪個部門反映，反映后由誰來管理？三是書記考核約束和激勵問題。民辦高校黨組織書記的薪酬待遇由原單位負責，除必要的工作經費外，不得在民辦高校中獲取薪酬和其他額外利益。這一規定使黨組織書記的基本待遇得以保障，也最大限度地減少了派駐黨組織書記與民辦高校之間潛在的利益輸送，在一定程度上保證黨組織書記工作的獨立性，有助于其督導職能的發揮(8)尤網：《治理背景下民辦高校黨組織書記的選派》，《浙江樹人大學學報》2018年第6期，第18-22頁。。但考核制度的不合理，限制了黨組織書記工作的獨立性和督導職能的發揮。現行的對民辦高校黨組織書記的考核大多沿用干部考核標準，一般按照省管、市管干部標準進行考核，只考核書記一人，不考核黨組織班子整體，并且是在書記工作單位進行考核。出于對考核結果的思量，派駐書記干起工作來既要處理好與學校董事會、行政的關系，以尋求他們的支持，又要想方設法地落實上級安排的工作，導致工作起來有所顧慮，不敢放開手腳。《黨建工作意見》僅規定了派駐書記的報酬待遇，對于其他激勵性措施的規定較為模糊。派駐書記全職在民辦高校工作，其行政關系不變，容易導致“原行政關系單位不管，派駐單位管不了”的尷尬局面。

(三)黨務工作隊伍作用發揮受限

出于辦學經費考慮，民辦高校更愿意把人、物、財投入到基礎建設、學科建設、人才培養上，對黨建工作隊伍保障和支持力度不夠，通常合署辦公、一人多職、一人多崗。這就導致民辦高校黨建工作隊伍業務能力不精通、不專業，影響工作效率和質量。另外，黨建工作隊伍尷尬的處境也間接影響到黨組織作用的發揮。民辦高校黨組織除了派駐書記以外，其他班子成員和黨建工作隊伍主要還是本校相關部門的人員，這部分人員與派駐書記不同，派駐書記屬于“體制內”的公務人員或事業單位人員，待遇由原行政單位解決，而民辦高校黨務工作者大多是體制外的合同工人，更服從學校董事會的領導，致使工作隊伍作用發揮有限。鑒于民辦高校分類管理還未完全落實，在未選擇之前，政府不便直接向民辦高校提供人員、經費等方面的相關支持，目前大多數省份仍停留在政策引導層面，要求民辦高校重視黨建工作、健全相關保障，但缺乏強制性措施。

三、健全現代大學治理體系下民辦高校黨組織作用發揮長效機制

民辦高校建立現代大學治理體系的核心是領導體制和決策機制。在董事會作為校內最高權力機構的情況下，政府、民辦高校及黨組織都應各盡其責。

(一)政府應完善相關政策，保障黨組織作用發揮

要完善向民辦高校派駐黨組織書記制度，已經派駐書記的落實派駐書記兼任政府督導專員的規定，明確其工作職責，使其充分擔負起本單位黨的政治建設工作的主體責任，履行第一責任人職責。同時，選派程序要透明化，引導相關利益主體參與，明確治理角色，依法進入治理結構。盡快出臺黨組織參與決策制度的具體辦法，尤其是黨委與董事會之間行之有效的議事規則，確保黨的方針政策得到貫徹落實，還要健全民辦高校黨組織書記的考核激勵與約束機制。在明確黨組織書記權力與責任邊界的前提下，建立起上級問責、同級監督與個人自律相結合的綜合機制。出臺關于加強民辦高校黨的建設的底線規定，加強民辦高校黨務工作和思想政治工作的人員配備及相關保障措施，使其符合上級文件的要求。對于拒不執行上級規定、踩踏底線的民辦高校，必要時通過縮減招生計劃、限制招生等措施，促使其提高政治意識。通過建章立制，形成系統完備、有效管用的政治規范體系，做到黨的建設有章可循、有據可依(9)《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，2019-02-27，http://www.12371.cn/2019/02/27/ARTI1551263472427508.shtml。。應盡快出臺《黨建工作意見》的配套文件，尤其是關于黨的建設的人員和經費配置的具體文件，明確工作標準，既提出政治自覺的高線，發揮好正向激勵作用，又劃出政治規矩的底線，防止逾矩失范。堅持執規必嚴、違規必究，督促民辦高校增強政治自覺，把黨建工作印在心上、落實在行動上。

(二)民辦高校應理順領導體制，協調好黨組織與董事會、行政部門的關系

在民辦高校法人治理結構中，董事會處在最核心的地位，既是責任主體，又是治理核心，還是決策中樞。2002年的《民辦教育促進法》就已規定“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制”，并對董事會的組成人數、產生辦法、任職資格和權力范圍等作了詳細規定。民辦高校要充分發揮黨組織的政治核心作用，必須進一步明確黨組織班子成員在董事會中的比例，且董事會成員是黨組織班子成員的不能超過一定比例，從而保證黨組織參與決策的科學化。同時需要健全董事會和黨組織議事規則，讓黨組織參與學校重大事項討論和決策，發揮好監督作用。另外，要理順董事會和行政的責權關系，實現“所有權和經營權，決策權和執行權”分離。在董事會授權范圍內，校長依法、獨立、全面行使教育教學管理權和行政管理權，既要落實董事會決策部署，又不能損害相關利益群體合法權益(10)闕明坤：《民辦高校該由誰說了算》，《光明日報》2020年1月14日，第14版。。這就要求行政主要負責人須具有一定的黨性修養和高超的管理技巧，在黨組織和董事會之間扮演調解員的角色。行政部門和黨組織之間要明晰職責，通過黨政聯席會議等途徑協商溝通，規范學校重大問題議事程序，促進學校議事決策的民主化、科學化、規范化。

(三)民辦高校黨組織應做好權力制衡，健全決策機制

1.做好權力制衡，保障教職工合法權益。民辦高校黨組織要貫徹和執行黨的教育方針，保護好師生的合法權益，做好權力制衡，扭轉目前黨組織弱化的局面。一方面，需要上級部門出臺文件、提供政策支持。另一方面，民辦高校黨組織也要發揮黨支部戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，引導師生員工堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。要發揚斗爭精神，對于損害師生利益的行為要敢于亮劍、主動出擊，聽取師生意見，發揮好橋梁紐帶的作用。要督促進一步落實信息公開制度，對于涉及學校改革發展的重大決策和涉及教職工切身利益的重大問題，要維護師生員工的知情權、參與權和監督權。

2.健全決策機制，發揮好監督作用。《黨建工作意見》規定：“明確黨組織在學校法人治理結構中的地位，保證黨組織在重大事項決策、監督、執行各環節有效發揮作用。”民辦高校黨組織要發揮好監督作用，必須健全相關制度，完善參與監督機制。對于董事會、行政的決策必須參與其中，對于監督過程中發現的問題必須建立反饋和解決機制，從而保證決策民主。這就要求民辦高校黨組織要做好事前的宣傳引導、事中的參與決策以及事后的支持與督促(11)吳廷偉：《新時代做好民辦高校黨建工作的思考》，《河南日報》2018年1月19日，第5版。。事前宣傳引導要求把上級文件及時送達董事會、行政部門，提高其政治覺悟；事中參與要求政策制定過程中黨組織必須參與進去，提出意見和建議；事后針對貫徹執行情況提出有針對性的改進意見，發揮好監督保障作用，保障學校的社會主義辦學方向。