冷戰初期美國對巴西錳礦的開采

陳少晶，黨凱莉

（忻州師范學院歷史系，山西忻州034000）

二戰后形成兩極世界格局，美蘇在世界范圍內展開競爭，美國在全力支持西歐國家戰后復興、亞洲地區權力架構重建及中東等地戰略擴張的同時，也關注到了被美國視為后院的拉美。在整個拉丁美洲，特別是在巴西，美國力圖保持和擴大其國家影響力，獲得巴西原材料及向巴西出口制成品，控制和影響巴西經濟發展，消除該地區的共產主義影響，保持美國在西半球的權力和影響，同時達到將共產主義拒之門外的目的。

學界常常將錳礦開采置于次要位置，經常把這種礦物與其他鐵合金（如鉻、鎳、鉬、鈷和鎢）混為一談，認為它們對美國的戰略價值大致相當，但是錳是非常重要的。其他鐵合金是有助于特種鋼的制造，但是所有鋼的生產都離不開錳，因此對于錳礦的獲取是十分重要的。從資源獲取的角度來說，研究冷戰初期美國對巴西錳礦的開采，有助于更全面地了解冷戰初期美國與巴西的關系。

一、美國開發巴西錳礦的背景

被稱為鋼鐵中的淀粉的錳，無疑是一個國家重要的戰略礦產，整個美國工業經濟的發展同樣需要安全穩定的錳礦開采和供給。雖然大多數國家都有錳礦床，但只有部分地區錳礦儲量豐富，巴西、印度和俄羅斯擁有世界上最大的高錳礦區，而這些地方都不在美國。因此，巴西錳礦的開采對美國發展具有重要意義。

（一）鋼鐵中的“淀粉”“記者約翰·岡瑟（John Gunther）曾經問鋼鐵專家什么是鋼鐵，他得到的回答是“美國！鋼軌統一了美國市場，鋼梁抬高了美國城市，而鋼板為美國制造業提供了必要的材料。”[1]（P615）在20 世紀40 年代，美國五分之四的工業制成品都由鋼鐵做成，40%的工薪階層都直接或間接地依賴鋼鐵行業，美國軍事力量更是建立在美國鋼鐵制造商的實力和產量上。

19 世紀50 年代末，美國初步引入了可以大規模生產高質量鋼鐵的新技術貝塞麥煉鋼法，但是直到60年代作為氧化劑的錳的引入，才使得利用貝塞麥煉鋼技術大規模生產鋼鐵真正成為現實。根據一位當時的冶金工程師的說法，“可以說，現代煉鋼的基礎在于錳合金作為滲碳劑或脫氧劑添加到鋼中，”[2]（P413-418）錳充當了鋼鐵中的“淀粉”，成為了鋼鐵生產中不可或缺的鐵合金，雖然制造一噸鋼鐵所需的錳比煤或鐵少，但是沒有它就不能造鋼，這種金屬的硬化劑使得鋼鐵工業得到了快速發展。到了19 世紀90 年代，先進的工業國家也開始在世界各地尋找錳，使之成為國際貿易中必不可少的礦產資源之一。

盡管美國有豐富的鐵礦石和煤炭資源，但對于鋼鐵制造中重要的錳卻很缺乏，國內錳礦床由于其品位低、性質不純，不容易被利用，到了20世紀初，鋼鐵制造商意識到，“不能生產錳，在我們的生產能力不足和需求量大的情況下，盡量節約使用。”[2]（P419）冷戰初期，美國國內的高品位礦石已經耗盡，煉鋼生產規模的擴大導致對國外錳礦資源的嚴重依賴，美國開始依賴從國外獲取原材料錳礦，沒有其他材料可以代替錳作為氧化劑或合金，美國發現，他們幾乎完全依賴三種來源的錳礦：巴西、俄羅斯高加索地區和英屬印度。

（二）戰后美國彌補錳礦不足 二戰后，嚴重的錳短缺迫使美國鋼鐵和錳鐵生產商重新開始尋找錳礦。1947 年，美國鋼鐵企業逐漸發展，鋼鐵年產量劇增。1948年1月，美國對錳礦石的進口關稅從每磅半美分（美國1936年確立的含錳率-美國與巴西的互惠貿易條約）降到每磅1/4 美分（在日內瓦國際貿易會議上商定的匯率）。然而，美國鋼鐵的復興仍然受到錳礦供應不足的阻礙。

1948 年初，美國實行鋼鐵出口限制，以遏制通貨膨脹，防止國內鋼鐵短缺破壞國家經濟穩定。但是美國對鋼鐵產品的出口限制加劇了美國和蘇聯之間的冷戰緊張關系，這種關系在1949 年達到白熱化。為了報復美國對機床、鋼鐵和國防用品的出口限制，蘇聯警告說要禁止向美國出口錳、鉻鐵礦和其他原材料，并于1949年實施了這一做法，蘇聯的行為危及了杜魯門政府推行的鋼鐵產能擴張政策，畢竟每年美國鋼鐵工業進口的130萬噸錳礦中，印度和蘇聯總共提供60多萬噸。盡管美國駐蘇專家喬治·凱南說“從蘇聯進口既不重要也不需要”，[3]（P154）但蘇聯的禁運迫使美國政府對世界錳供應體系進行了瘋狂的重新評估。

1949 年初，一場礦產危機席卷了美國，這在很大程度上是由蘇聯的錳禁運造成的。美國鋼鐵總產量在不斷增加，同時美國每年進口的高檔錳礦仍在130萬噸左右。開采新的供應來源的必要性，不僅是為了滿足美國日益增長的鋼鐵產量，而且是為了補充以前蘇聯每年提供的30萬噸錳礦。為了改善這種局面，美國國家安全資源委員會和其他政府機構協商，于1949 年3 月成立了一個由礦務局局長詹姆斯·博伊德（James Boyd）擔任主席的錳協調委員會，為滿足在國內總需求和所有來源的供應之間達到令人滿意的平衡，該委員會計劃對南非聯盟、黃金海岸和印度已經開始的項目采取后續行動，增加這些地區的運輸量，并協助開發巴西的大型礦藏。

（三）美國戰后礦產政策 在1945年至1949年期間，美國面臨的關鍵問題之一是鋼鐵行業產能擴張。美國鋼鐵的出口量對履行美國的對外援助承諾、維持美國在世界各地的軍事存在（軍艦、飛機和外國基地）以及幫助重建歐洲和日本遭受戰爭破壞的經濟也至關重要。因此從第二次世界大戰開始，一直延續到戰后，美國礦產政策的主要內容是為大規模擴大工業生產提供原材料。之后的美蘇對抗使美國的對外礦產政策更加緊迫，但這種競爭并沒有改變美國原材料戰略的方向或特點。冷戰只是加速了美國越來越多地參與外國礦物的勘探和開采。1946 年，按照《戰略和關鍵材料儲存法》內容，把儲備的權力放在行政部門，以此來促進國外的發展，這也意味著需要企業和政府協調以便取得對全球礦產資源。

二戰剛結束時，美國的外交政策重點在歐洲，但由于工業擴張而不斷增長的對外國原材料的需求，要求美國對原材料生產地區提供更高水平的經濟援助和政府貸款，這為解決拉丁美洲的資本短缺問題帶來了新的機遇。1947年6月，美國國家咨詢委員會宣布，進出口銀行將為一些項目提供貸款，這些項目“將向美國增加進口必需品的供應，或需要美國提供該國希望出口的設備和服務”。[4]由于美國意識到如果繼續忽視經濟問題，西半球的團結和穩定將受到威脅。在1948 年第九屆美洲會議上，杜魯門通過進出口銀行提供了5 億美元的信貸用于拉丁美洲的發展，盡管這筆資金不足以解決整個西半球的困境，但議會認為需要這筆資金“幫助開發那些附近的重要原材料，這些原材料在我們的領土范圍內正變得越來越少。”[5]進出口銀行特別提到了美國對錫、錳、鉻、木材、鈹、云母、汞和鎳等礦產的需求不斷增加，為了滿足這一需求，將需要大量的資本投資來開發礦山、運輸和電力設施、加工廠和其他設施。杜魯門總統連任后，再次呼吁增加進出口銀行對“欠發達地區”的貸款和發展援助，但其真正目的是確保獲得戰略原料。

二、美國對巴西錳礦的開采

（一）錳礦開采前期遇到的困難 20 世紀40 年代末是美國尋求錳礦歷史上的一個重大轉折點，巴西的錳礦開采作為美國大規模國防建設和工業發展以及全球計劃的一部分，世界上最大的兩家鋼鐵公司美國鋼鐵公司和伯利恒鋼鐵公司，準備在巴西進行新的大型錳礦投資。

美國將目光轉向巴西邊境偏遠地區的兩個未開采錳礦：位于亞馬遜河口附近阿馬帕北領地的塞拉杜納維烏，和距馬卡帕西北240公里的馬托格羅索州的烏魯庫姆。聯邦政府在1943 年和1946 年頒布法令，讓馬托格羅索州和阿馬帕州的州長作出讓步，允許外國資本租賃以勘探和批準開采這些礦藏。1947年，美國鋼鐵公司、伯利恒鋼鐵公司、聯合碳化物公司和克利夫蘭的M.A.漢納礦業公司爭取開采權。考慮到這兩個地區地處偏遠、與世隔絕的地理位置，以及將鐵礦石推向市場所需的巨額投資，它們的開采前景似乎都很渺茫。然而，地質學家認為，這些礦山擁有足夠大的儲量，據初步估計，塞拉杜納維烏有1，000-2，000萬噸高品位礦石，烏魯庫姆有近3，000萬噸低品位礦石，可以為美國鋼鐵業提供未來許多年的供應。

美國鋼鐵公司和伯利恒鋼鐵公司分別在馬托格羅索州、阿馬帕地區開展了錳開采項目。然而開采這些礦藏涉及技術、經濟和政治方面的挑戰，由于地理位置偏僻，交通不便，這些錳礦需要大量投資，且礦石儲量、質量、運輸需求以及未來的鐵礦石市場都很難確定，鋼鐵公司無法或不愿單獨應對這些挑戰，在沒有融資或市場擔保的情況下，鋼鐵公司不愿在這些項目上投入大量資金，尤其是在礦山大規模生產所需的高固定成本運輸上。

（二）成立美巴共同經濟發展委員會推進錳礦開采 巴西官員表示愿意與美國合作開采錳礦，但同時要求美國提供更全面的經濟援助，以實現巴西的國家工業目標，還希望將米納斯吉拉斯州的錳生產留給巴西鋼鐵行業，但美國強烈反對。杜魯門政府的官員們先后試圖通過一個技術委員會和一個新的巴美聯合委員會與巴西人談判，但未能取得成果。于是在1951 年，國際復興開發銀行和進出口銀行暫時支持成立了經濟發展委員會（JBUSEDC[6]），旨在解決巴西在電力、交通、礦業和農業等領域的經濟缺陷，但是要求巴西委員會中的工業提案服從于美國官員的決定，即利用進出口銀行來執行有關交通運輸的發展，而這種選擇有利于錳礦項目。

1951 年4 月初，在美國國務卿艾奇遜（Acheson）和巴西國務卿豐圖拉（Fontoura）的領導下，美國和巴西進行了雙邊討論，在一個更大的外交協議中敲定了JBUSEDC 的總體條款。談判基本上是從1950 年9月開始的，將美國對經濟援助的承諾與戰略物資和軍事援助協議聯系了起來。達成的協議包括，瓦加斯政府承諾消除烏魯庫姆項目的法律障礙，加快米納斯吉拉斯州和阿馬帕州錳礦的出口，以及同意提供獨居石砂（其中含有釷，一種可以用來生產鈾的放射性稀土礦物）。作為回報，國際復興開發銀行同意為該項目提供至多3億美元的外匯需求。

1951 年，在杜魯門政府的斡旋下，進出口銀行和國際復興開發銀行達成了協議，由進出口銀行負責巴西的錳礦開采項目，這些項目在美巴共同經濟發展委員會議程的所有項目中享有更高的優先權。1952 年，進出口銀行向美巴聯合公司提供6，750 萬美元的信貸，為阿馬帕錳礦開采提供資金。將第三世界的戰略礦物開采與美國龐大的工業和國防擴張相結合的必要性，壓倒了JBUSEDC 或美國總體發展援助可能具有的所有其他目的。事實上，在世界原材料生產區進行昂貴的基礎設施建設所需的資金匱乏，是促使美國在冷戰期間大規模軍事化的一個主要因素。朝鮮戰爭的沖突為杜魯門政府從國會榨取更多的錢來處理美元缺口、全球工業復蘇、國家安全以及第三世界采掘業發展這些相互關聯的問題提供了一個政治上可以接受的理由。國會批準增加庫存撥款，授予進出口銀行貸款權限，并設立新的國防動員辦公室，以協調與進出口銀行的貸款。通過提供高于市場需求的有保證采購，幫助進出口銀行的戰略性礦產項目，比如巴西的錳礦。

杜魯門政府擴大了權力，推動了巴西邊境錳礦項目的開展，保持了米納斯吉拉斯州的礦石供應，甚至在朝鮮戰爭期間刺激了世界各地的錳礦開發，為美國鋼鐵工業提供礦石，國際復興開發銀行加大了對世界其他地區與錳相關的交通發展的貸款。到戰爭結束時，美國錳的供應地位在未來許多年里都相當穩固。與此同時，巴西希望利用美國通過JBUSEDC提供的經濟援助來促進工業發展和經濟多樣化。

（三）美國對巴西錳礦的開采 伯利恒鋼鐵公司對位于阿馬帕的錳礦項目感興趣，并于1949 年同擁有該項目勘探和開發的“轉租”權的安圖內斯合作，安圖內斯將ICOMI（安圖內斯建立的一家礦業公司）重組為一家股份公司，安圖內斯在米納斯吉拉爾銀行的支持下持有多數股份（51%），伯利恒鋼鐵公司擁有剩余49%的股份。它在20 世紀50 年代末和60 年代成為世界上最大的錳礦。ICOMI計劃投資1，600萬美元開發這些礦山，并投資2，700 萬美元修建通往馬卡帕的鐵路和位于桑塔納的定制深水港。部分貸款由國防物資采購局（DMPA）提供。鐵路建設始于1954 年1 月，三年后于1957 年1 月竣工，當時ICOMI首次運送了一批礦石。美國駐巴西大使布里格斯稱贊這項工程“令人印象深刻地展示了美國技術對未開發和原始地區的影響”。[7]ICOMI的煤礦效率極高，利潤豐厚，在1957-1962 年期間，ICOMI 總共出口了670 萬噸礦石，價值2.57 億美元，使巴西再次成為美國最大的錳供應商。

另一方面，美國鋼鐵公司參與烏魯庫姆的錳礦項目被證明是一個漫長而徒勞的過程。1943 年，巴西聯邦政府授予馬托格羅索州一個礦石特許權，而馬托格羅索州又把礦山租給了一家由敘利亞裔巴西人豪爾赫·昌馬（Jorge Chamma）和他的兄弟們擁有的名為SOBRAMIL（Sociedade Brasileira de Mineragao Ltda）的公司。1948 年12 月，美國鋼鐵公司通過其子公司Meridional與SOBRAMIL公司達成了一項協議。這筆交易讓美國鋼鐵公司有機會在未來20 年從SOBRA?MIL 購買200 萬噸錳礦，但美國鋼鐵公司與SOBRA?MIL 鋼鐵公司的合作受到了商業上的無能、政治上的陰謀以及無法克服的礦石運輸問題的影響。1956年，美國鋼鐵公司提議投資約1，300 萬美元開發烏魯庫姆，租賃了一個由11 艘拖船組成的船隊來運輸烏魯庫姆礦石，并在烏拉圭建造了一個中轉站。但是在烏魯庫姆仍然存在大規模開發，礦石的海上運輸能力仍然受到這2，700英里的河流所造成的成本和物理風險的限制。再加上阿根廷限制從其領土通過的船只數量，美國鋼鐵公司減少了從巴西進口錳的依賴。

同時，杜魯門政府也通過美國秘密情報機構參與了錳的采購。1948 年8 月，國家安全委員會（NSC）指示新成立的中央情報局（CIA）對海外戰略礦產設施和行動進行監視，9 月，美國國務院從其國際和職能情報辦公室派了一名代表前往巴西，調查米納斯吉拉斯州、阿馬帕州和烏魯科姆錳礦區的運輸情況。JBUSTC 也成立了一個小組委員會，用來研究增加礦物生產的途徑，特別注意錳和鐵，并在JBUSTC中央委員會第十二次會議專門討論了礦物出口問題。1952年6月27日，國際復興開發銀行向中央銀行提供了1，250萬美元的貸款，用于“資助急需的設備”，這在政治上和后勤上促進了錳產量的快速增長，還向巴西政府提供了300萬美元貸款，用于在里約熱內盧州修建新的高速公路，以緩解巴西中部的交通壓力。巴西的錳出口量（幾乎全部來自莫羅達米娜）幾乎翻了一番，從1951年的97，624噸增加到1952年的174，241噸。

（四）供應危機和JBUSEDC 的結束 瓦加斯政府對JBUSEDC 寄予厚望，希望通過建立基礎產業來發展巴西經濟。在該委員會起草的41 個項目中，大多數是為了基礎設施和電力開發。然而美國對JBUSEDC 的承諾只取決于美國對戰略礦產的需求。杜魯門政府不僅出于加強美國戰略物資供應的考慮，促成該委員會的成立，而且還對委員會的項目進行了排名。1953 年12 月31 日委員會解散時，41 個項目中只有14 個獲得了資助，總計1.81 億美元。進出口銀行承諾直接向錳礦項目提供相當于總金額一半的資金（向阿馬帕提供6，750 萬美元，向烏魯庫姆提供3，000 萬美元）。杜魯門政府實現了其在巴西的主要目標后，瓦加斯政府就交給了國際復興銀行，由其為JBUSEDC 的其余部分提供資金。一場嚴重的國際收支危機，加上瓦加斯試圖通過“民族主義”立法和政策來緩沖危機的影響——這些立法和政策得到了社會上許多群體的支持，從軍方到共產黨再到中產階級——使得保守的國際復興開發銀行進一步削減了資金。[8]1953 年，艾森豪威爾領導的新一屆美國總統政府單方面終止了美國對JBUSEDC的參與，JBUSEDC 于1953年12月31日正式結束。

對美國鋼鐵公司來說，世界供應情況有了很大的改善。美國的發展援助、海外勘探以及高昂的國際價格都促使一波錳礦進口到美國，從1951年的180萬噸增加到1953 年的300 萬噸。1949 年，印度從國際復興開發銀行獲得3200 萬美元，用于購買從美國和加拿大進口的440 臺機車，另外還獲得1850 萬美元，用于達馬多爾河谷的電力項目。由于迫切需要美元來為其六年經濟發展計劃提供資金，印度在1950-1953年間平均每年向美國運送81.3 萬噸錳礦。1951 年至1952 年，國際復興開發銀行向南非提供了2000 萬美元貸款，用于鐵路改造，該項目的部分目的是將錳和鉻的年產量提高到100 萬噸。國際復興開發銀行向印度和南非提供的貸款和運輸援助使這些國家成為50年代初美國的主要供應國。

最終，在這一時期，美國與巴西的關系使巴西的國家發展服從于美國的目標，即在美國全球霸權的宏偉計劃下，最大限度地開采和出口原材料。巴西人和美國人都認為有必要改善巴西的交通基礎設施，但他們的目標不同。美國認為交通限制了錳和戰略礦產向沿海港口的運輸，巴西政府卻希望加強其運輸系統，使其成為巴西新興工業基地的一部分。巴西接受了它能從美國獲得的任何經濟援助，但最終這種援助對促進工業發展作用甚微，而且使巴西在美國和資本主義世界經濟中處于被榨取和從屬的地位。

三、影響

（一）對美國的影響 錳對美國的戰略價值在于，它是煉鋼所不可缺少的原料，在鋼鐵冶金中起著特殊而重要的作用。隨著工業的增長，美國對進口錳的依賴加深。從19世紀90年代到20世紀50年代，美國進口了超過5，000萬噸的高品位錳礦，其中超過1，100萬噸來自巴西。所以說，二戰后美國獲取錳礦石的潛在趨勢，也是美巴關系的縮影。對美國來說，美國通過各種方式保證了對巴西錳礦的開采，從而穩固了美國的鋼鐵產量。美國鋼鐵的出口量對履行美國的對外援助承諾、維持美國在世界各地的軍事存在及幫助重建歐洲和日本遭受戰爭破壞的經濟也至關重要。錳作為一種重要的戰略資源，穩定的資源輸入可以大大提高美國的國際競爭力，穩固了美國在冷戰初期對于蘇聯的戰略優勢地位。

（二）對巴西的影響 為了將巴西錳礦運到美國，美國通過JBUSEDC計劃投資巴西基礎設施，修建了公路和鐵路，促進了巴西交通運輸的發展。美國私人公司在巴西當地雇傭巴西工人開采錳礦，促進巴西工業的發展。二戰后，巴西政府致力于巴西的工業化，大力發展進口替代型工業化，但由于國內資本匱乏，工業發展受到很大限制，巴西政治領導人接受了美國給予的經濟援助，即使是有條件的援助，在一定程度上促進了巴西工業發展，提升了其在世界體系中的地位。

（三）對美巴關系的影響 美國的進出口銀行和國際復興開發銀行為巴西提供了很有限的資金，為巴西修建了公路、鐵路。美國私人企業投資開采巴西的錳礦，促進巴西工業和交通運輸的發展，但這都是美國為了獲得巴西的錳礦資源。在冷戰初期，持續獲取巴西錳礦石不僅對美國的鋼鐵生產至關重要，成為奠定美國工業的重要基石，而且為美國在冷戰中戰勝蘇聯起到重要作用。但巴西之所以為美國提供重要的錳資源是為了以原材料出口換取美國的資金和技術援助，實現巴西的工業化。但美國標榜著民主、自由、發展的旗號對巴西錳礦開采實施援助政策，但實際上都以國家利益獲取為根本，只從自身利益角度出發，給巴西提供非常有限的幫助，加劇了巴西對美國主義的怨恨，促使兩國間的政治關系惡化，這為美巴關系未來的走向埋下了隱患。