鄉鎮行政執法改革的功能模式與配套機制

江國華姜夢婷

（1．2．武漢大學 法學院，湖北 武漢430072）

當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一關系全局的歷史性變化對黨和國家工作提出了新要求，使我國基層治理面臨一系列新問題、新挑戰。對此，2019 年10 月31 日，中共中央印發的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，要“構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”；2021 年4 月28 日，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》） 進一步指出，要“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”；2021 年4 月29 日，全國人民代表大會常務委員會印發的《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》） 以立法的形式確立并再次強調，要“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系”。據此，當前基層治理愈發重視對治理資源的統籌協調、綜合協同，以形成整體合力。然而，近年來鄉鎮行政執法改革因其戰略前導性，常被當作基層治理的突破口；又因其在很長一段時間里缺乏整體性治理的制度和政策環境，推進過程呈現出“單打獨斗”的特征。將鄉鎮行政執法改革單獨優先考量背離了基層治理的初衷，在一定程度上侵占了其他治理面向的資源，壓縮了其他治理面向發展的空間，并為其自身的長足發展留下隱憂。這也導致以往針對鄉鎮行政執法改革的研究大多停留在對執法問題本身的探討上，鮮有將其置于基層治理創新之中的研究。在基層治理體系和治理能力現代化建設的背景下，鄉鎮行政執法改革的核心價值是什么？ 現有哪些功能模式？ 存在什么問題？ 可以在哪些方面取得突破？ 本文將通過嘗試回答上述問題，對鄉鎮行政執法改革與基層治理的關系進行反思。

一、鄉鎮行政執法改革的核心價值

《意見》中關于鄉鎮行政執法改革的內容較少，僅提出要“根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮行政執法權，整合現有執法力量和資源。推行鄉鎮行政執法公示制度，實行‘雙隨機、一公開’監管模式”。《鄉村振興促進法》也僅在第四十八條提到要“加強基層執法隊伍建設”。盡管鄉鎮行政執法改革只是基層政權治理能力建設的一個基礎環節，但對于基層治理體系與治理能力現代化建設卻具有決定性意義，主要體現在以下幾個方面。

（一） 實現基層治理精細化

社會治理精細化的首要目標指向是推動社會治理重心向基層下移，而鄉鎮行政執法改革的重要舉措之一便是推進執法重心下移。從改革內容上看，鄉鎮行政執法改革將法律、法規、規章規定的縣級行政處罰權，除專業性和技術性較強、鄉鎮無法承接，或者工作量較小、由縣級集中行使成本更低的事項外，按照實際需要、宜放則放的原則，調整由鄉鎮以自身名義集中行使，并通過進一步挖掘和發揮村莊的組織優勢與治理潛能，推進執法工作向鄉村末梢網格延伸；從改革程序上看，鄉鎮行政執法改革由各地級以上市政府按照精益、精確、細致、嚴格的原則，組織梳理、確定調整由鄉鎮實施的行政執法事項目錄，以市政府公告形式公布；從配套制度上看，鄉鎮行政執法改革遵循標準化、科學化、規范化的思路，通過規范執法人員持省人民政府統一制發的行政執法證，嚴格按照法定程序履行職責，嚴格執行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核三項制度，實現基層治理活動的全方位覆蓋、全過程監管和高效能運作。這些改革措施體現了精細化的理念與原則，有助于實現基層治理精細化。

（二） 推進政府職能轉變和機構改革

鄉鎮行政執法改革的另一重要舉措是實行綜合行政執法，統籌配置行政執法職能和執法資源，組建統一的綜合行政執法機構，建立健全鄉鎮與縣直部門之間的行政執法案件移送及協調協作機制，切實解決多頭執法、多層執法、重復執法等問題。其本質是按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，科學規范部門職能，合理設置機構。“實行綜合行政執法，反映了代表公共利益的政府為順應社會變遷，對公共權力資源主動退讓的努力，并成為政府職能轉變和機構改革的突破口。”［1］不同于傳統上側重優化層面的機構改革，綜合行政執法改革的機構定位與設置在尋求優化之外，還格外注重權力運行過程的協同，強調跨領域、跨部門綜合執法時目標一致、分工明晰、程序流暢、效能達成。

（三） 完善共建共治共享社會治理新格局

習近平總書記在十九大報告中指出，要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理新格局。共建共治共享以共同參與為立足點，強調各類社會主體在制度層面的共同建設、行動層面的共同治理和成果層面的共同享有。一方面，鄉鎮政府作為基層治理的重要治理主體，是參與共建共治共享的中堅力量；行政執法作為基層治理的必要治理手段，是政府參與共建共治共享的主要方式。另一方面，隨著鄉鎮行政執法改革的深入，其自身也在順應共建共治共享的發展趨勢做出調整。鄉鎮開始探索“黨建引領、上下聯動、平行協作、群防群治”的執法新格局，逐步嘗試引入法律顧問和公職律師、建立公共法律服務工作室來擴充基層執法隊伍，并借助互聯網技術推進執法手段的數字化、智能化，從而不斷提升執法水平與執法效能，增強服務能力，推動社會進入多元主體共同參與、共建共治、協同推進的社會治理新時期。

二、鄉鎮行政執法改革的功能模式

鄉鎮因其人文、自然環境的特殊性和對傳統治理路徑的依賴，現階段難以推行適用與街道完全一樣的工作機制和改革舉措。如果說在執法權下放問題上，差異主要集中于執法職責范圍和執法權責分配，焦點仍在行政權力本身；那么，在綜合執法問題上，差異則體現在行政職能的目標分解與綜合，焦點從行政權力擴大到行政組織與行政行為的有機統一。通過實地調研(1)依托2017 年度湖北省政府法制辦法治政府研究重大課題“鄉鎮行政執法體制改革實證研究”（項目編號：HBZFFZYJ2017002） ，課題組在湖南湖北兩省選取了6 個在行政執法體制改革方面頗具代表性的鄉鎮政府開展實地調研，調研報告為《鄉村振興戰略的法治保障——鄉鎮行政執法體制改革實證研究報告》。，我們發現依據行政執法綜合程度的不同，實踐中鄉鎮行政執法改革的功能模式主要有“權責清單+聯合執法”模式、“專業執法+綜合執法”模式和全面“綜合執法”模式三種基本型態。

（一） “權責清單+聯合執法”模式

該模式以B 鎮為代表。B 鎮尚未采取綜合執法模式，而是推行權力清單和責任清單制度，事項涉及多部門時輔以聯合執法機制。“兩個清單”共編制鄉鎮權力事項109 項、責任事項140 項、主要權力運行流程圖81 張，查找出廉政風險高的事項37 項，制定配套制度7 項，有效規范了鎮內行政權力的運行。該套制度體系明確了鎮政府的執法權責邊界和運作流程，既是對執法人員行為的規范和監督，也是對執法人員的保護，還有利于方便群眾辦事，提升政府行政效能，實現科學決策。

該鎮領導干部指出，之所以尚未推行綜合行政執法，而采取“權責清單+聯合執法”的模式，是因為綜合執法只是提升執法效率、實現執法效能的方法之一，不應一刀切，也不應盲目跟從。對比流于形式的綜合執法，先落實好執法主體權責清單，在權責清單運行過程中有條件有需要地再建立綜合執法機構，未嘗不是一條有效的可持續發展路徑。該觀點乍看有故步自封、因循守舊之嫌，但實際上不無道理，也從側面反映出各地發展的不平衡。

（二） “專業執法+綜合執法”模式

該模式以L 鎮為代表。L 鎮在2010 年中央編辦牽頭的首批經濟發達鄉鎮行政體制改革試點工作中開始了綜合執法體制改革的探索，并于2012 年成立綜合執法大隊，屬鎮政府管理的副科級事業單位，由副鎮長分管，獲鄉鎮政府全額財政撥款。下設一個辦公室，一個法制室，三個中隊——規劃中隊、市容中隊、綜合中隊。現綜合執法大隊在原城建管理大隊的基礎上整合了鄉鎮市容市貌管理、規劃管控、環保執法等職能，并取得區相關部門在規劃建設處罰、房地產市場監督、環境污染治理、市場監管、人力資源與社會保障、文化新聞出版廣電、食品藥品安全監管、醫療衛生、動植物檢疫檢測、牲畜屠宰、酒電成品油、農業等12 大項委托執法。盡管部分委托執法如食藥、成品油監管等未得到實際執行而仍被保留在區級部門派駐的鄉鎮機構，但鄉鎮市容市貌管理、規劃管控、環保執法等職能的綜合試點實踐已積累了一定經驗。

采取“專業執法+綜合執法”模式的鄉鎮政府通常設立綜合執法大隊等綜合執法機構，將專業性強、暫時無力承接的執法事項保留在縣直部門派駐的鄉鎮機構，其他執法事項交由綜合執法機構負責，綜合執法機構的主要職能范圍為環境保護、公共安全、規劃管控等。此種模式普遍存在的問題有如下幾點：一是委托執法的部分執法權承接不暢，尤其是專業性較強或者需要特定執法設備的執法事項；二是執法人員流動頻繁，人手缺乏；三是與縣直部門缺乏有效溝通，使得實踐中綜合執法部門與業務主管部門之間產生業務指導關系不順、責任落實不到位等諸多矛盾。

（三） 全面“綜合執法”模式

該模式以Y 鎮為代表。Y 鎮于2015 年組建綜合執法中心，屬鎮政府管理的副科級公益一類事業單位，有獨立的辦公場所，經費納入財政預算。整合住建、國土、工商、食藥、農業、司法、民政、教育、文化等領域的行政執法職責。中心設置主任1 名，由鎮黨委委員、副鎮長兼任，設副主任2 名，共計執法人員11 人。按照職能相近原則，中心下設兩個中隊，一個中隊側重于城建、國土規劃、交通等領域，另一個中隊側重于食藥、衛生、教育等民生領域。中心人員依照法律規定行使行政執法職權，在鎮政府的統一指揮和管理下，進行日常全面監管，在鎮域內代表鎮政府行使行政執法權（主要指行政檢查、行政處罰、行政強制） ，涵蓋范圍包括公共安全監管、市場秩序監管和環境資源監管。除此之外，Y 鎮還積極探索建立綜合執法人員工作紀律、執法流程、考勤紀律等工作制度，制定來電來訪記錄簿、行政執法日志等格式化文本，有利于綜合執法的制度化和標準化。同時，鎮政府為綜合執法中心建立專項財政預算，建立司法保障、執法人員保障、資金保障、裝備保障等機制，全面強化了執法隊伍建設。巡查時統一標識、統一服裝、統一裝備、統一證件，執法時率先亮證、全程記錄，嚴格按規定程序調查取證，確保綜合執法有效開展，提升了鎮政府行政執法工作的權威性、規范性和專業性。

較之“專業執法+綜合執法”模式，全面“綜合執法”模式在綜合程度上更為深入、在綜合范圍上更為廣泛。采取全面“綜合執法”模式的鄉鎮政府通過設立綜合執法中心（局） 等綜合執法機構，配備獨立辦公場所、專項財政預算、專門工作制度、統一執法裝備等基礎保障，抽調鄉鎮政府工作人員，與縣直部門派駐鄉鎮的專業執法人員進行重組，整合住建、國土、工商、食藥、農業、司法、民政、教育、文化等多領域行政執法職責，形成高效工作合力。一方面有利于緩解多頭多層多部門執法的亂象； 另一方面也克服了因執法力量分散造成“坐等上門”的尷尬局面，將以往“發現違法事實—進行處罰”的運作方式轉變為前置式執法，進而將行政處罰轉變為行政服務，實現了綜合執法與為民服務的融合。同時，實施綜合執法新模式后，執法權限較為集中，簡易程序案件直接交由中隊解決，一定程度上化解了執法流程繁瑣的問題，有利于降低執法成本，提高執法效率。

上述三種功能模式體現了我國鄉鎮行政執法環境的特殊性、復雜性與差異化，也反映出當前鄉鎮行政執法改革中存在的諸多問題。主要體現在以下幾個方面：

其一，鄉鎮行政執法改革理念滯后。目前針對鄉鎮行政執法改革的理論研究與實踐探索均集中在執法問題本身，主要圍繞執法職責范圍、執法機構設置、執法權責分配、執法內部管理、執法流程設計、執法監督問責、執法考核辦法等展開。但新時期基層治理現代化建設更強調鄉鎮政府的統籌協調、綜合協同能力，繼續從鄉鎮行政執法改革自身出發僅就執法談執法，已經難以取得實質性進展，我們需要從基層治理的全局出發，尋求鄉鎮行政執法改革的突破。一方面，執法作為法治的主要面向有其客觀局限性：首先，法律是社會的底線，將執法做到極致也無法實現治理效果的常態化和長效性；其次，村級治理中公私界限劃分不明顯，執法在調整個人私領域事項和個性化問題上作用有限；再次，鄉鎮的熟人社會形態制約了執法效能的發揮；最后，受限于執法成本，單一的執法手段在面對治理空間擴大和空間距離變遠時，其執法效果會逐漸弱化［2］。另一方面，為應對新時期基層治理的問題與挑戰，《意見》和《鄉村振興促進法》均指出要建立自治、法治、德治相結合的治理體系，其所蘊含之辯證統一的“三治融合”理念“使得政府和群眾不再是簡單的管理與被管理者，而是變成了共建共治共享的共同體，相互之間的信任度、合作度大大提升”［3］。鄉鎮行政執法作為基層治理的重要手段，其改革理念亦有必要隨之轉型升級。

其二，鄉鎮行政執法權責劃分不清。實踐中通常將監督檢查、行政處罰和采取行政強制措施作為行政執法的主要內容，這也與目前鄉鎮行政執法改革的重點相契合，即將市、區有關部門承擔的部分行政處罰權、行政強制權下放至鄉鎮人民政府，并由鄉鎮人民政府依法行使與之相關的行政檢查權，實行綜合執法。我們將這種實踐場域下以行政檢查、行政處罰和行政強制為主要內容的行政執法稱為最狹義的“行政執法”(2)在學理上，有學者針對三種場合下的“行政執法”分別賦予其內涵： 一是在為說明現代行政的性質和功能而使用的場合，意同“行政”，我們稱之為最廣義的“行政執法”；二是在為區別行政的不同內容而使用的場合，意為與行政立法、行政司法并列的行政行為，我們稱之為廣義的“行政執法”；三是在作為行政行為的一種特定方式而使用的場合，意為行政主體采取檢查、巡查、查驗、勘驗、給予行政處罰、即時強制、查封、扣押等特定方式實施的行政行為，我們稱之為狹義的“行政執法”。（參見姜明安：《論行政執法》，《行政法學研究》2003 年第4 期，第8 頁。）在法律條文中，行政執法主要有兩種定義方式：一是指行政執法機關和行政執法人員在實施行政管理活動中執行法律、法規、規章的行為，類似于第二種場合下的定義，作廣義之解；二是指行政執法主體針對特定公民、法人和其他組織依法履行行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收征用、行政確認、行政給付、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責的行為，類似于第三種場合下的定義，作狹義之解。（例如：《遼寧省行政執法條例》第二條第一款：“本條例所稱行政執法，是指行政執法機關和行政執法人員在行政管理活動中執行法律、法規、規章的行為。”該規定于2020 年3 月30 日發布，2020 年3 月30 日起施行。《福建省行政執法條例》第三條第一款：“本條例所稱行政執法，是指行政執法機關針對特定公民、法人和其他組織作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收征用、行政檢查等行為。”該規定于2019 年7 月26 日發布，2019 年10 月1 日起施行。《廣東省行政執法監督條例》第二條第二款：“本條例所稱行政執法，是指行政執法主體依法履行行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政征用、行政給付、行政確認、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責的行為。”該規定于2016 年3 月31 日發布，2016 年7 月1 日起施行。《河南省行政執法條例》第三條第一款：“本條例所稱行政執法，是指行政執法機關在對公民、法人和其他組織實施行政管理活動中，執行法律、法規、規章的行為。”該規定于2016 年3月29 日發布，2016 年6 月1 日起施行。）。據此，可將鄉鎮行政執法權責劃分問題的落點放在最狹義“行政執法”的范圍內。隨著《行政處罰法》的修訂和《鄉村振興促進法》的出臺，許多與之相關的法律法規也面臨著修改。此外，鄉鎮綜合執法機構的設立依據是什么？ 應當綜合到什么程度？ 應當集中行使哪些行政處罰權？ 哪些事項應當由縣直執法部門處理？ 這些問題尚無定論，全國各試點鄉鎮的具體做法也存在差異。如何科學合理地界定綜合執法的范圍，防止執法范圍的擴大化，避免新的執法“空白區”的出現，還有待進一步探索。

其三，鄉鎮行政執法人才隊伍薄弱。一方面，鄉鎮行政執法人員數量不夠。執法人員應當取得統一的行政執法資質認定也就是行政執法證，行政執法證是執法人員從事行政執法活動的合法性來源。但實踐中持有行政執法證的執法人員數量仍存在較大缺口，且這些具備行政執法資格的執法人員流動性大，使得鄉鎮行政執法隊伍建設受阻。同時，一些綜合執法改革不徹底的鄉鎮雖然在形式上完成了綜合執法機構的設置，但實質上是本就不足的原有執法人員的強行拼湊，缺乏人、財、物的統一管理，以及職權綜合化等實質性的整合，甚至產生了執法人員需同時承擔原執法機構與新綜合執法機構兩份工作的問題，綜合執法改革呈現出“兩張皮”的現象。另一方面，鄉鎮行政執法人員質量不足。執法隊伍整體法律素養不高，復合型、專業化的行政執法人才較少，在處理一些復雜的行政執法案件時經常會感到力不從心。對此，大多數鄉鎮都有積極為執法人員組織相應的培訓課程，但基本局限于鄉鎮政府內部的課程學習和交流，與外界的溝通較少，且這種培養機制多具有短時性、運動性特征，尚未形成完整穩定的人員培養機制； 還有部分鄉鎮并未組織相關的學習培訓活動，執法人員培養多依靠直接領導“傳、幫、帶”與個人自學，這兩種形式對于執法人員執法能力和綜合素質的提升均作用有限。

其四，鄉鎮行政執法區域協同不足。目前鄉鎮層面的綜合行政執法改革仍在探索階段，職能如何優化、權力如何協同、資源如何整合都亟待解決，此種狀態下的綜合執法與聯合執法并無二致。事實上，如果單就執法目的的實現而言，在鄉鎮范圍內綜合執法并不一定有超出聯合執法的優勢，既然如此，為什么要以綜合執法取代聯合執法呢？ 有學者指出，聯合執法的“運動式”特征難以應對日常的輕微違法，且該模式帶來的“搖擺不定”的執法效果可能影響執法威懾力，而綜合執法通過整合各部門執法資源，將多部門協調轉變為單一部門內部命令，有助于常規執法效能的提升［4］。我們認為，除前述緣由之外，綜合執法所承載的政府職能轉變和機構改革的重要使命才是推動其發展的根本動力。“綜合執法，是以相對集中行使處罰權為制度基礎，以清理整頓行政執法隊伍為手段，涉及政府職能轉變、機構調整、人員精簡等方面的行政執法體制改革和創新”［5］； 是對行政執法工作源頭性和系統性的改革，以效能為導向，旨在破除以往部門分割、條塊矛盾的治理亂象，回歸管理和服務職能本位，擺脫“運動式治理”的桎梏，實現“合力式治理”常態化。在鄉鎮綜合行政執法改革的推進過程中，普遍更為關注直接反應綜合執法內涵的跨領域跨部門協同執法，而忽略了跨區域協同執法的制度建設。隨著鄉鎮行政執法改革的深入，組建綜合執法機構的鄉鎮越來越多，經濟社會發展聯系日益緊密的鄉鎮不再局限于跨領域跨部門協同，而是對跨區域協同執法提出了更加迫切的需求。

三、鄉鎮行政執法改革的配套機制

盡管隨著治理理念的更新、中央政策的傾斜和《行政處罰法》的修訂，鄉鎮行政執法改革進入了一個新階段，但受限于經濟水平與文化背景等方面的差異，能順利統籌跟進并獲得治理紅利的鄉鎮仍然是少數，更多鄉鎮在落實應接不暇的改革舉措時缺乏治理意識和治理能力，使得各項改革流于形式、一盤散沙，無法形成整體合力，嚴重的可能導致鄉鎮治理失序。為順利推進鄉鎮行政執法改革，充分發揮其核心價值，推進治理目標的實現，有必要借助新時期基層治理現代化建設的契機，盡快建立起全面有效的配套機制。具體而言，可以從建立鄉鎮行政執法改革理念轉型機制、完善鄉鎮行政執法法制保障機制、健全鄉鎮行政執法社會參與機制、構建鄉鎮區域協同執法機制等方面著手。

（一） 建立鄉鎮行政執法改革理念轉型機制

鄉鎮行政執法改革核心價值的實現有賴于改革理念的轉變，需要借助“三治融合”打開思路。具體而言，我們可從以下兩方面來建立鄉鎮行政執法改革理念轉型機制：

其一，構建“自治”融入機制。為彌補鄉鎮行政執法在私人領域的缺憾，回應鄉鎮治理空間和空間距離對執法效果的影響，促進鄉鎮治理效果的常態化和長效性，有必要建立起“自治”融入機制，推進“法治”與“自治”的深度融合。（1） 制定鄉規民約。鄉規民約作為農村自治的重要規范形式［6］，亦是最能體現“三治融合”的治理舉措，其內含法治精神，外顯法治形態； 以自治為出發點，提供自治的治理依據與規則保障；融合德治內涵，構建道德約束機制。同時，鄉規民約具有法律規范所不具備的優勢，即因地制宜的特殊性和內生性。各地可根據自身發展水平、文化背景與風俗習慣度身定制其鄉規民約，而發展著的鄉規民約也反過來起著改變陳舊風俗習慣、推進移風易俗，弘揚傳統美德、預防失德行為的積極作用，并對發生于鄉鎮行政執法作用有限的私人領域和作用滯后的大空間遠距離區域之事項起著約束和規制作用。（2） 建立鄉鎮行政執法社會評價機制［7］。通過引入多元的社會評價主體、確立明晰的社會評價指標體系、搭建穩定的數字化社會評價平臺、設立靈活的社會評價渠道、制定高效的社會評價反饋問題整改方案，來加強鄉鎮行政執法社會評價機制和能力建設，從而調動和培養社會公眾、相關利益群體對行政執法及其效果進行評估的積極性，促進執法機關對社會評價結果的轉化和吸收，助力鄉鎮行政執法改革的革新與突破。

其二，構建“德治”融入機制。為打破鄉鎮熟人社會形態對執法能力的制約，有必要建立起“德治”融入機制，推進“法治”與“德治”的深度融合。（1） 建立鄉鎮道德型權威發展引導機制。“在中國社會，如果權威者建立不起來他的卡里斯瑪，即使他有法理權威做依托，其權威的危機都只是個時間問題。”［8］鄉鎮個體化權威的建立主要分為兩種模式。一是“人情網絡”。在這種模式下，鄉鎮干部、村干部大多是當地人或者與當地人有親緣關系，家長里短、紅白喜事等人情往來總免不了，甚至很多村干部是基于與鄉鎮干部的私人關系才同意擔任該職位，領導者的個人權威也在來來往往的人情網絡中得以建立。二是“以德服人”。在這種模式下，不管鄉鎮干部、村干部是否為當地人或者與當地人是否有親緣關系，工作的順利開展均依賴于領導者顯性的品德與才能，以及在此基礎上生成的隱性的強勢與權威。基于“人情網絡”建立起來的權威非道德權威，短期來看有利于治理政策的及時落地和治理措施的高效落實，但長期來看不僅有損于官民關系的可持續性發展，而且違背了我國基層治理的初衷。只有基于“以德服人”建立的權威才稱得上道德型權威，其在鄉鎮治理尤其是鄉鎮執法過程中發揮著無可替代的關鍵性作用，也在鄉鎮范圍內發揮著道德示范的積極作用。“然而由于高度個體化道德權威的產生和維系具有偶然性，因此未來的德治除了依賴道德型權威外，還應當通過建立具有廣泛共識的村莊道德規則，培育農民的公共性來實現，這也是未來鄉村社會治理的目標。”［9］（2） 完善鄉鎮執法人員道德考核機制。“道德是自決的，但個體對道德生活的選擇往往是被一定的制度和社會生活‘預先設計’的。所謂‘道德建設’根本上是制度建設，是道德的制度性環境建設。”［10］實踐中鄉鎮執法人員的道德考核存在內涵模糊、標準不一、占比較小等問題，不利于“德治”的落實。對此，我們可參照《關于加強對干部品德的考核意見》完善鄉鎮執法人員道德考核機制，將社會公德、職業道德、個人品德、家庭美德納入考核內容，明確道德考核的硬性指標，細化道德指標的具體要求，提高道德指標在考核體系中的占比，通過道德的制度性建設將道德內化為鄉鎮干部日常行為與工作的準則，從而促進鄉鎮執法人員道德水平的提升和綜合素質的提高。

（二） 完善鄉鎮行政執法法制保障機制

當前實踐中鄉鎮行政執法改革的重點在于以行政檢查、行政處罰和行政強制為主要內容的最狹義“行政執法”。為便于對鄉鎮行政執法改革具體舉措與實踐難題的探討，當務之急，有必要從執法機構設置依據和執法主體資格兩個基本方面，解決最狹義層面行政執法困境，為鄉鎮行政執法改革提供法制保障。

其一，明確鄉鎮綜合執法機構的設立依據、職能定位與權力來源。《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》是目前僅有的對鄉鎮綜合執法機構做出了較為具體構想的中央文件，但由于其性質上作為規范性文件效力有限，在內容上又主要是宏觀構設，對于鄉鎮綜合執法機構在設立與運行過程中產生的具體問題無法給出進一步解答，故而其有限性和滯后性愈發凸顯。囿于當時鄉鎮政府不具備執法主體資格，且鄉鎮綜合執法處在改革初期，缺乏頂層制度設計，各地在設立鄉鎮綜合執法機構時經常面對無法可依的窘境，在職能劃分和工作協調機制等方面全憑基層執法工作人員因地制宜發揮主觀能動性。這個摸索的過程給鄉鎮行政執法改革積累經驗的同時，也埋下了隱患。對此，新修訂的《行政處罰法》賦予了鄉鎮政府一定程度上的行政處罰權。同時，《鄉村振興促進法》規定“地方各級人民政府應當加強基層執法隊伍建設”(3)《中華人民共和國鄉村振興促進法》第四十八條：“地方各級人民政府應當加強基層執法隊伍建設，鼓勵鄉鎮人民政府根據需要設立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調解工作，健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制，推進法治鄉村建設。”該規定于2021 年4 月29 日發布，2021 年6 月1 日起施行。，從側面肯認了鄉鎮政府的執法主體資格，也可作為鄉鎮政府的執法依據之一。在此背景之下，我們有必要也有條件梳理現有的理論研究與實踐經驗，促進立法修法，彌補“立法缺位”，以法治鞏固改革成果，化解發展隱患。一方面，要根據新《行政處罰法》和《鄉村振興促進法》的相關規定修訂現有法律、行政法規及規范性文件，例如，已制定行政執法專門條例的省市可根據賦予鄉鎮政府一定程度行政處罰權和強調基層執法隊伍建設等變化修訂原有內容； 另一方面，尚未制定行政執法專門條例的省市可結合實際情況，制定行政執法條例或基層綜合行政執法條例，明確鄉鎮綜合執法機構的設立依據、職能定位、權力來源、執法范圍，以及主要的工作協調機制、執法隊伍建設等內容。

其二，確立鄉鎮政府執法主體資格。根據修訂后的《行政處罰法》第二十三條(4)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條：“行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的，從其規定。”該規定于2021 年1 月22 日發布，2021 年7 月15 日起施行。和第二十四條第一款(5)《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條第一款：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”該規定于2021年1 月22 日發布，2021 年7 月15 日起施行。的規定，一般情況下，行政處罰權由縣級以上人民政府相關部門行使，鄉鎮政府無行政處罰權；特殊情況下，鄉鎮政府可獲得部分行政處罰權，包括省、自治區、直轄市交由鄉鎮政府行使和法律、行政法規規定鄉鎮政府行使兩種情形。事實上，只有極少數法律、行政法規另有規定，如《城鄉規劃法》第六十五條(6)《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條：“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”該規定于2019 年4 月23 日發布，2019年4 月23 日起施行。規定了鄉鎮政府對違建項目的行政處罰權和行政強制權；《農業法》第九十五條(7)《中華人民共和國農業法》第九十五條：“違反本法第七十三條第二款規定，強迫農民以資代勞的，由鄉（鎮） 人民政府責令改正，并退還違法收取的資金。”該規定于2012 年12 月28 日發布，2013 年1 月1 日起施行。規定了鄉鎮政府對強迫農民以資代勞行為的行政處罰權；《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三十六條(8)《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三十六條：“在村莊、集鎮規劃區內，未按規劃審批程序批準而取得建設用地批準文件，占用土地的，批準文件無效，占用的土地由鄉級以上人民政府責令退回。”該規定于1993 年6 月29 日發布，1993 年11 月1 日起施行。規定了鄉級以上人民政府對未按規劃審批程序批準而取得建設用地的行政處罰權，第四十條(9)《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第四十條：“擅自在村莊、集鎮規劃區內的街道、廣場、市場和車站等場所修建臨時建筑物、構筑物和其他設施的，由鄉級人民政府責令限期拆除，并可處以罰款。”該規定于1993 年6 月29 日發布，1993 年11 月1 日起施行。規定了鄉級人民政府對違建物的行政處罰權。而水法、環保法、森林法、人口與計劃生育法等法律法規都將權力授予縣級以上地方人民政府主管部門，鄉鎮政府沒有行政處罰權，致使鄉鎮政府執法人員在日常工作中發現相關違法行為時只能勸阻違法人員，對不聽勸阻的嚴重違法行為需聯系有行政處罰權的單位處理，輕微違法行為只能不了了之，這不僅不能及時遏制違法現象，還導致執法成本增加、執法效率降低，同時也損害了鄉鎮政府的權威與公信力。因此，隨著新《行政處罰法》的修訂和《鄉村振興促進法》的出臺，水法、環保法、森林法、人口與計劃生育法等與鄉鎮治理息息相關的法律法規也應根據實際情況做出相應的調整，以確立鄉鎮政府的執法主體資格。

（三） 健全鄉鎮行政執法社會參與機制

《意見》和《鄉村振興促進法》均強調了社會協同和公眾參與在基層治理中的重要作用，鄉鎮行政執法作為基層治理的重要環節，亦有必要建立起相應的社會參與機制，以豐富執法信息來源、緩解執法人員壓力、填補執法效力空缺，從而促進鄉鎮行政執法隊伍的建設與完善。具體可從以下三個方面展開。

其一，完善社會反映機制。目前鄉鎮的執法信息來源主要依賴于定期巡檢和專職網格員，完善社會反映機制能為執法信息來源向來薄弱的社會反映渠道注入活力，具體可從三個方面著手：（1） 搭建社會反映平臺。除了網站、微信、專用App 等信息化平臺和熱線服務平臺，網格員“一人一站點”模式的建立也可為村民提供更為便捷的反映途徑。（2） 建立反映人信息安全保障機制。較之于城市社區，鄉村的熟人社會形態更不利于對反映人的保護，進而影響村民反映的積極性。因此，一方面要提供安全的個人反映渠道，包括“個人—鄉鎮政府”“個人—網格員—鄉鎮政府”“個人—村民委員會/農村社會組織—鄉鎮政府”等模式，保護反映人信息；另一方面要開辟“村民委員會/農村社會組織—鄉鎮政府”的常態化反映渠道，完善村民委員會、農村社會組織初步處理與鄉鎮政府行政執法的銜接機制。（3） 完善鄉鎮政府調查核實處理答復機制。首先，從收到反映信息時起到處理答復完畢時止，每一個步驟均需及時且完備地登記在冊，做好“痕跡化”管理。其次，登記完畢即啟動調查程序，經核查反映屬實的，根據具體情況選擇“責令改正、補救、辦理或答復”“支持反映人訴求”“啟動問責程序”等處理意見； 經核查反映不屬實或不成立的，負責人應向反映人做好解釋和說明。最后，處理結束要及時答復反映人，并對處理意見的履行情況進行跟蹤。此外，有需要的鄉鎮政府還可設立法律顧問和公職律師，為鄉鎮政府調查核實處理答復全過程提供專業的意見和建議，并監督、約束、規范公權力的行使。

其二，建立村民委員會預處理機制。當前鄉鎮行政執法普遍面臨執法人員嚴重不足的問題，部分執法部門的工作人員身兼數職，有些執法部門甚至沒有具備執法資格可以參與執法的工作人員，執法部門也因此虛置。對于部分執法人員較為齊整的鄉鎮和執法部門，也因編制緊張，人員構成參差不齊，人員的基本構成包括行政編制執法人員、參公事業編制執法人員、以錢養事執法人員、聘用輔助執法人員等。即便目前鄉鎮政府在探索實行綜合執法改革，人員和編制也仍然是短期內無法徹底解決的問題。倒不如“兩手抓”，一方面逐步落實人員編制下沉工作，另一方面借此機會建立村民委員會的預處理機制，調動群眾的積極性，建立起村民委員會作為基層群眾性自治組織的形象與威望，引導、支持和幫助基層群眾通過自治手段實現對可能出現或可能惡化之問題的預防、日常維護和初步化解。此外，有條件的鄉鎮還可在村民委員會建立公共法律服務工作室，積極開展法治宣傳教育，切實做好人民調解工作，并逐步健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制。

其三，構設農村社會組織建設引導機制。宗族在鄉村治理中仍發揮著不可替代的重要作用，主要體現在兩個方面：（1） 當鄉鎮干部“講道理”“做思想工作”失效時，只有靠鄉賢或族老出面進行規勸或施壓，基于宗族情境下的輿論壓力，事情才得以解決。（2） 目前許多村莊的村干部由宗族族長擔任，在獨姓村莊里整個村莊的村級組織成員均為宗親也是常見現象。這類村莊的治理因宗族勢力的斡旋和牽制呈現出高效、穩定的效果，因此被鄉鎮政府所倚重；但弊端也很明顯，話事人掌握著絕對的話語權，對內有“人治”之嫌，對外可以挾制上級。據此，我們發現，“作為權力運作方式的‘軟硬兼施’在很大程度上是由于正式權力資源匱乏而對本土性資源的一種無奈的借助”［11］，這種“軟”治理從“講道理”“做思想工作”轉變為“講人情”“依靠宗族勢力”。對此，我們建議構設農村社會組織建設引導機制，將以傳統宗族為代表的地方勢力改制為依法建立、規范運作的農村社會組織，大力培育其服務性、公益性、互助性，積極發展農村社會工作和志愿服務，將權力的正式規則無力照拂或作用有限的、處在尷尬地帶的非正式化場域交由農村社會組織來處理。

（四） 構建鄉鎮區域協同執法機制

鄉鎮區域協同執法，是在完善鄉鎮綜合執法機構建設的基礎上，各鄉鎮綜合執法機構在行政執法工作上的協同合作及其常態化。鄉鎮區域協同執法相較于過去常見的多部門聯合執法，主要有如下幾點區別：（1） 執法理念不同。多部門聯合執法傾向于管理式執法，違法事件發生后進行處理，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”；而區域協同執法傾向于服務型執法，統籌區域執法資源，兼顧日常巡查預防與事后協作查處。（2） 牽頭主體不同。多部門聯合執法主要由鄉鎮政府牽頭，難以突破傳統行政管理的體制機制障礙；而區域協同執法由鄉鎮綜合執法機構牽頭，更具專業性和針對性，在協同機制暢通的情況下工作效率更高。（3） 協作范圍不同。在鄉鎮層面，多部門聯合執法側重于同一區域不同部門之間的聯動；而區域協同執法側重于不同區域同一部門之間的合作，有利于充分調動各鄉鎮綜合執法機構的優勢資源，互通有無，相輔相成。（4） 運作模式不同。多部門聯合執法具有治理形態的運動式和治理效果的暫時性等特征；而區域協同執法更強調運作機制的常態化和治理效果的長效性。為順利推進鄉鎮區域協同執法，促進共商共建共享綜合行政執法區域一體化發展，我們可以從以下三個方面構建協同執法機制。

其一，簽署合作框架協議。在目前缺乏國家層面區域協同執法相關立法的背景下，想要將諸多獨立的執法機構擰成一股繩，可以通過簽署合作框架協議的形式，將各鄉鎮綜合執法機構共同認可的實施規則和執法標準、協同執法的合作模式及工作機制、共享執法信息的方式及范圍等予以確定。協議既是區域協同執法得以順利進行的重要前提，也是規制背約行為的有效途徑。當有簽署了合作框架協議的鄉鎮綜合執法機構不遵守或不積極實施時，協議內容可以向其施加責任，或者通過法律救濟途徑迫使其遵守協議內容［12］。

其二，建立日常巡查協同合作機制。對于地緣相近、社會經濟發展融合度高的鄉鎮，毗鄰地區受行政區劃壁壘影響，存在跨區域執法協作難、執法預警難等問題。例如，廢水排放導致的異地河流污染問題、秸稈露天焚燒導致的異地大氣污染問題、跨地區非法運輸和處置建筑垃圾、生活垃圾問題等。對此，應建立日常巡查協同合作機制，框架協議調整下的各鄉鎮綜合執法機構在加強互動交流研討的基礎上，實行執法信息共享，開展執法預警通報，完善協同執法巡查和行政執法應急處置辦法，健全跨區域行政投訴案件的受理和移送制度，做好協同執法的指導和監督工作。

其三，建立重大事項聯防聯控機制。在新冠肺炎疫情期間，鄉鎮層面由執法機構承擔著一線疫情防控和監督檢查的主要職責，而新冠病毒極強的傳染性和人口物資的高流動性決定了“單打獨斗”的治理模式難以為繼，憑借多部門聯合執法進行聯防聯控發展態勢才得以逐漸緩和。然而，臨時性的聯合執法有諸多短板，在新冠肺炎疫情等重大事件面前，這些短板所帶來的反應遲滯與處置失誤都意味著有更多人失去生命與健康。由此，以合作框架協議為基礎，還應建立針對重大事項的常態化聯防聯控機制，包括重大行政行為事前通報、工作會商、執法信息互通、執法資源共享、執法結果互認等。同時，考慮到重大事項可能涉及危害公共安全等犯罪行為，還要建立各鄉鎮綜合執法機構與公安機關、檢察機關、審判機關之間的案情通報、案件移送等制度，實現行政處罰與刑事處罰有效對接。

四、結語

盡管鄉鎮行政執法改革只是基層政權治理能力建設的一個基礎環節，但對于基層治理體系與治理能力現代化建設卻具有決定性意義，其核心價值主要體現在實現基層治理精細化、推進政府職能轉變和機構改革、完善共建共治共享社會治理新格局三個方面。實踐中依據行政執法綜合程度的不同，鄉鎮行政執法改革的功能模式主要有“權責清單+聯合執法”模式、“專業執法+綜合執法”模式、全面“綜合執法”模式三種基本型態。這三種模式各有利弊，體現了我國鄉鎮行政執法環境的特殊性、復雜性與差異化，也反映出鄉鎮行政執法改革理念滯后、鄉鎮行政執法權責劃分不清、鄉鎮行政執法人才隊伍薄弱、鄉鎮行政執法區域協同不足等諸多問題。為順利推進鄉鎮行政執法改革，充分發揮其核心價值，推進治理目標的實現，有必要借助新時期基層治理現代化建設的契機，從基層治理的全局出發，盡快建立起全面有效的配套機制。具體而言，首先應建立鄉鎮行政執法改革理念轉型機制，一方面通過制定鄉規民約、建立鄉鎮行政執法社會評價機制來構建“自治”融入機制，以彌補鄉鎮行政執法在私人領域的缺憾，回應鄉鎮治理空間和空間距離對執法效果的影響，促進鄉鎮治理效果的常態化和長效性；另一方面通過建立鄉鎮道德型權威發展引導機制、完善鄉鎮執法人員道德考核機制來構建“德治”融入機制，以打破鄉鎮熟人社會形態對執法能力的制約。其次，應完善鄉鎮行政執法法制保障機制，從執法機構設置依據和執法主體資格兩個基本方面進行立法修法，彌補立法缺位，解決最狹義層面行政執法困境。再次，應健全鄉鎮行政執法社會參與機制，通過完善社會反映機制、建立村民委員會預處理機制、構設農村社會組織建設引導機制，來豐富執法信息來源、緩解執法人員壓力、填補執法效力空缺，從而促進鄉鎮行政執法隊伍的建設與完善。最后，應構建鄉鎮區域協同執法機制，通過簽署合作框架協議、建立日常巡查協同合作機制、建立重大事項聯防聯控機制來推進鄉鎮區域協同執法，促進共商共建共享綜合行政執法區域一體化發展。