地方融資平臺公司風(fēng)險管理探討

楊思思

（佛山市婦幼保健院，廣東 佛山 528300）

一、引言

地方融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）是我國地方政府融資的主要手段，其承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供政府公共服務(wù)等重要社會責(zé)任，為解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”和大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是從其本質(zhì)來看，平臺公司具有的優(yōu)質(zhì)資源和融資能力，幾乎來源于政府劃撥的土地和資產(chǎn)、授予的特殊經(jīng)營權(quán)、政府擔(dān)保，與地方政府財政實力密不可分，由于身份特殊、功能單一、層級底下、監(jiān)管缺失等原因，業(yè)已成為地方債務(wù)風(fēng)險的集中爆發(fā)地。

隨著新《預(yù)算法》以及國發(fā)43號文等相關(guān)政策的發(fā)布，國家已逐步清晰劃分政府職能與平臺公司角色的邊界，平臺公司的債務(wù)風(fēng)險面臨史無前例的嚴格監(jiān)控，政府債務(wù)的控制已成為地方政府行政管理能力的重要考核指標，同時國家出臺的多項政策均體現(xiàn)對于平臺公司實施的“關(guān)后門、開前門”的重要舉措，“關(guān)后門”就是明令禁止政府借平臺公司的殼，隱形增加政府債務(wù)，“開前門”就是鼓勵通過政策鼓勵的方式開展項目建設(shè)，但這個前門在政策范圍內(nèi)如何開，開多大，也是一個值得深入考究的問題。因此，對于地方政府和平臺公司，目前最大的難題在于該如何充分利用政府綜合優(yōu)質(zhì)資源和良好的信譽，在化解存量政府債務(wù)的同時，最大限度取得社會資金，充分發(fā)揮財務(wù)杠桿效應(yīng)，盡量用最小的資源撬動更大的社會力量，從而使得平臺公司實現(xiàn)真正的市場化運作轉(zhuǎn)型。

二、平臺公司存在的風(fēng)險

平臺公司也被稱為城投公司，它是指政府發(fā)起的通過注入股權(quán)、劃撥土地、國債等資產(chǎn)，快速包裝出一個資產(chǎn)與現(xiàn)金流等財務(wù)指標均能夠滿足投融資標準要求的公司，其融資資金一般多用于政府市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目。平臺公司天生不是一個獨立生存的個體，注定會為它未來發(fā)展帶來一定的風(fēng)險。

（一）財務(wù)與經(jīng)營風(fēng)險

為實現(xiàn)市場融資職責(zé)，盡量以最低的融資成本取得更大的資金量，滿足金融機構(gòu)對企業(yè)凈資產(chǎn)的要求，平臺公司一般具有資產(chǎn)存量大的特點，凈資產(chǎn)遠遠超出“融資金額超過凈資產(chǎn)3倍”的基本要求。過往，經(jīng)營性現(xiàn)金流不足的缺陷一般依靠政府擔(dān)保等方式解決，金融機構(gòu)通過評價地方政府的區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境、綜合財政實力、地方政務(wù)債務(wù)等因素，從而綜合評判當?shù)卣倪€款能力，使得平臺公司獲得強而有力的擔(dān)保。但是單單從平臺公司自身來說，由于背負沉重的公益性市政建設(shè)任務(wù)，同時絕大部分項目由于依靠政府融資，必定取之于民，無償用之于民，即使能從項目中取得收入，但是相對于還本付息來說，該數(shù)額少之又少，難以獨立支撐企業(yè)的運作，因此，平臺公司一般存在利潤表均為管理成本虧損、經(jīng)營性現(xiàn)金流難以發(fā)掘的特點。

同時，如果地方政府更多顧及眼前利益，短期內(nèi)過度建設(shè)，過度融資，則會造成平臺公司在短期內(nèi)迅速形成巨額債務(wù)，由于城建項目一般建設(shè)周期較長，尤其涉及征地拆遷問題的，因此，有可能會導(dǎo)致平臺公司每年的利息費用遠遠超出建設(shè)項目所產(chǎn)生的收入，為避免造成逾期，平臺公司通常會通過借新還舊的方式嘗試延續(xù)，但是，目前國家鼓勵實施的融資方式一般明確不能用于償還現(xiàn)有債務(wù)，以防止歷史問題不斷沉淀，這將會逼使政府不得不通過土地出讓收入等方式間接補貼，并未能從企業(yè)根本上解決財務(wù)經(jīng)營問題。

（二）法律風(fēng)險

地方融資平臺債務(wù)的發(fā)生，就其法律成因來說應(yīng)當說是中央政府、地方政府和金融機構(gòu)之間的委托與被委托、代理與被代理的關(guān)系。平臺公司，就在這三者之間應(yīng)運而生，一方面承擔(dān)著政府的建設(shè)任務(wù)，另一方面借助政府的聲譽與金融機構(gòu)達成合作，同時，為更好地實現(xiàn)政府的建設(shè)職能，保證政府的功能落到實處，平臺公司的決策層一般由政府成員擔(dān)任，使其代理的角色更為凸顯。

同時，在新《預(yù)算法》、國發(fā)43號文等后續(xù)規(guī)范文件出臺后，平臺公司為能繼續(xù)延續(xù)其建設(shè)職能，嘗試通過政策允許的PPP等模式進行項目運行，但是由于PPP模式涉及特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，把原由政府或平臺公司實施的職能通過委托轉(zhuǎn)移到社會資本方，社會資本方為收回投資并獲得適當回報，必定會提出投資時間長、回報率高等要求，對于政府或平臺公司，為達到能控制項目實施質(zhì)量的目的，會嘗試通過各種方式規(guī)避法律監(jiān)控，在滿足社會資本方投資回報率的前提下，通過股權(quán)非實質(zhì)控制但卻引入實質(zhì)控制人的形式，有可能存在變相組建新的平臺公司的情況，又或者通過政府基金的相互擔(dān)保，從而違反擔(dān)保法的相關(guān)規(guī)定。

（三）存續(xù)風(fēng)險

在目前國家的監(jiān)管政策下，平臺公司由于基本失去了傳統(tǒng)的融資能力，意味著只能依靠政府財政取得資金來源，尤其對于城投類平臺公司，歷史的發(fā)展讓它基本已成為運作模式單一、無經(jīng)營性現(xiàn)金流、市政資產(chǎn)體量大、歷史債務(wù)繁重的企業(yè)，同時，若以往曾因政府集中建設(shè)導(dǎo)致短期集中融資的情形，平臺公司將會面臨貸款集中到期，有可能面臨無法償還的金融風(fēng)險。

在市場化轉(zhuǎn)型的過程中，平臺公司由于仍然承擔(dān)重大的政府建設(shè)任務(wù)，沒有了政府信用的擔(dān)保，加上歷史形成的項目收益少，企業(yè)整體運營利潤低，經(jīng)營性現(xiàn)金流低，難以取得良好的外部信用評級，同時肩負著長此以往建設(shè)的項目后期維護的任務(wù)，更是雪上加霜，進一步加大平臺公司的資金壓力。

三、平臺公司風(fēng)險管理的對策

平臺公司雖然具有一定的政府依賴性，但是由于其存在已有一段較長的時間，在資本市場中具備一定的實戰(zhàn)經(jīng)驗，一般已形成一定的公司底蘊和社會信譽，企業(yè)的經(jīng)營較為穩(wěn)定，同時累積了一定的優(yōu)質(zhì)人力資源，在對經(jīng)營風(fēng)險和政府宏觀政策的正確認識下，平臺公司仍具有一定的發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍槍ι鲜鲲L(fēng)險，關(guān)鍵在于如何發(fā)揮自身在專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢，借助多年創(chuàng)建的公司品牌以及政府的政策推動，有效撬動銀行信貸和社會資本，從而實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。

（一）盤活資產(chǎn)，優(yōu)化報表，創(chuàng)造財務(wù)新活力

平臺公司的轉(zhuǎn)型，第一步在于政府的正確引導(dǎo)。政府可對國有系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)針對國家政策及時進行分類調(diào)整，可分為經(jīng)營性企業(yè)、城投類企業(yè)、投資類企業(yè)等，同時可把短期內(nèi)難以解決的歷史遺留問題集中堆放，從而有針對性地打造不同的發(fā)展渠道。具有強大經(jīng)營能力的企業(yè)，可考慮通過外部信用評級，從而發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、IPO，在滿足自身長遠發(fā)展所需資金的同時，更可為系統(tǒng)內(nèi)其他有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的企業(yè)提供擔(dān)保，甚至以其名義取得資金后資助其他企業(yè)的發(fā)展；投資類企業(yè)可通過股權(quán)投資、債權(quán)合作等方式，與社會資本方合作，以出資形式打造基金管理、小額貸款、融資租賃、產(chǎn)權(quán)交易等金融服務(wù)鏈，集聚優(yōu)勢，為系統(tǒng)內(nèi)其他企業(yè)提供強力金融支持；城投類企業(yè)通過政府注資、政府專項債券、融資租賃等方式取得資本金后，結(jié)合自身優(yōu)勢，從財務(wù)報表上找到薄弱地方，缺現(xiàn)金流的應(yīng)避免承接純公益類公建項目，多往配套經(jīng)營類、房地產(chǎn)類項目發(fā)展，在發(fā)展初期先取得一定資金流沉淀，同時進行資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，通過優(yōu)化改造、股權(quán)合作、融資租賃、資產(chǎn)證券化等方式，盤活資產(chǎn)，優(yōu)化報表，充分借助國家發(fā)行政府債券的良好契機，結(jié)合一般債和專項債的特點，對項目進行分類、整合、包裝。

（二）與政府實現(xiàn)真正剝離

為解決平臺公司存在的法律問題，核心在于如何合理劃分平臺公司與政府的邊界，界定雙方的角色和需承擔(dān)的職責(zé)，讓政府真正回歸作為政策的引導(dǎo)者和監(jiān)督者，讓企業(yè)真正回歸作為市場的參與者和競爭者。

1．轉(zhuǎn)變職能：嚴格落實政企分開的相關(guān)政策，政府人員不再擔(dān)任企業(yè)的決策者，政府部門通過出臺政策、績效考核、審計監(jiān)督等方式，在大方向上實行政策引導(dǎo)、嚴格監(jiān)控，在企業(yè)運作上實行運營放權(quán)的指導(dǎo)原則下，支持鼓勵平臺公司自行經(jīng)營運作，接受市場的優(yōu)勝劣汰。

2．轉(zhuǎn)變方式：傳統(tǒng)的政府背書擔(dān)保融資方式而產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險，根本上是由于并未從企業(yè)的自身經(jīng)營出發(fā)，應(yīng)鼓勵政府轉(zhuǎn)變方式，通過創(chuàng)立政府投資基金、發(fā)行政府專項債券等方式，為企業(yè)提供“第一桶金”，讓社會自行評判企業(yè)的真正實力，也鼓勵企業(yè)發(fā)揮自主能動性，多開拓，多學(xué)習(xí)，依靠自身謀求發(fā)展。

（三）注入新動力，實現(xiàn)自我造血功能

為鼓勵平臺公司自我發(fā)展，政府可嘗試將公益性和收益性的項目整體打包，讓平臺公司從項目開始便獨自策劃經(jīng)營，形成自我造血的功能。例如，部分地區(qū)近年積極發(fā)展村級工業(yè)園升級改造，通過統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地，將原有的分散廢舊廠房集中引導(dǎo)向集聚區(qū)匯集發(fā)展。該項任務(wù)則自始至終由平臺公司運營實施，通過把產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)生的物業(yè)租售收入、園區(qū)運營收入、土地出讓收入、補貼收入覆蓋項目產(chǎn)生的建設(shè)成本、園區(qū)運維成本、管理費用及相關(guān)稅費成本，政府在其只作為政策引導(dǎo)者，出臺整體村級工業(yè)園改造方案、招商引資方案、稅費等政策優(yōu)惠，平臺公司在其作為項目建設(shè)者，充分發(fā)揮其多年累積下來的在建設(shè)方面的強大優(yōu)勢，同時，平臺公司通過引入社會資本方，主要負責(zé)園區(qū)社會化運營，借助其具有豐富經(jīng)驗的運營團隊，提供更加優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)。三方各司其職，在各自專業(yè)化領(lǐng)域充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，一方面并未增加隱性政府債務(wù)以及財政負擔(dān)，另一方面讓市場及早進入，及早評判其運作模式是否具有競爭力，從而及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，讓平臺公司取得真正項目收益。

四、結(jié)束語

綜上所述，平臺公司需要在現(xiàn)行政策下繼續(xù)生存并得以發(fā)展，必須在深刻認識自身優(yōu)勢和風(fēng)險的前提下，揚長避短，充分利用多年經(jīng)營積累的企業(yè)資源，有針對性地做出風(fēng)險防范和市場應(yīng)對策略，真正實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。