地方融資平臺公司風險管理探討

楊思思

（佛山市婦幼保健院，廣東 佛山 528300）

一、引言

地方融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）是我國地方政府融資的主要手段，其承擔著城市基礎設施建設、提供政府公共服務等重要社會責任，為解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”和大規模城鎮化建設發揮了重要作用。但是從其本質來看，平臺公司具有的優質資源和融資能力，幾乎來源于政府劃撥的土地和資產、授予的特殊經營權、政府擔保，與地方政府財政實力密不可分，由于身份特殊、功能單一、層級底下、監管缺失等原因，業已成為地方債務風險的集中爆發地。

隨著新《預算法》以及國發43號文等相關政策的發布，國家已逐步清晰劃分政府職能與平臺公司角色的邊界，平臺公司的債務風險面臨史無前例的嚴格監控，政府債務的控制已成為地方政府行政管理能力的重要考核指標，同時國家出臺的多項政策均體現對于平臺公司實施的“關后門、開前門”的重要舉措，“關后門”就是明令禁止政府借平臺公司的殼，隱形增加政府債務，“開前門”就是鼓勵通過政策鼓勵的方式開展項目建設，但這個前門在政策范圍內如何開，開多大，也是一個值得深入考究的問題。因此，對于地方政府和平臺公司，目前最大的難題在于該如何充分利用政府綜合優質資源和良好的信譽，在化解存量政府債務的同時，最大限度取得社會資金，充分發揮財務杠桿效應，盡量用最小的資源撬動更大的社會力量，從而使得平臺公司實現真正的市場化運作轉型。

二、平臺公司存在的風險

平臺公司也被稱為城投公司，它是指政府發起的通過注入股權、劃撥土地、國債等資產，快速包裝出一個資產與現金流等財務指標均能夠滿足投融資標準要求的公司，其融資資金一般多用于政府市政基礎設施的建設項目。平臺公司天生不是一個獨立生存的個體，注定會為它未來發展帶來一定的風險。

（一）財務與經營風險

為實現市場融資職責，盡量以最低的融資成本取得更大的資金量，滿足金融機構對企業凈資產的要求，平臺公司一般具有資產存量大的特點，凈資產遠遠超出“融資金額超過凈資產3倍”的基本要求。過往，經營性現金流不足的缺陷一般依靠政府擔保等方式解決，金融機構通過評價地方政府的區域經濟環境、綜合財政實力、地方政務債務等因素，從而綜合評判當地政府的還款能力，使得平臺公司獲得強而有力的擔保。但是單單從平臺公司自身來說，由于背負沉重的公益性市政建設任務，同時絕大部分項目由于依靠政府融資，必定取之于民，無償用之于民，即使能從項目中取得收入，但是相對于還本付息來說，該數額少之又少，難以獨立支撐企業的運作，因此，平臺公司一般存在利潤表均為管理成本虧損、經營性現金流難以發掘的特點。

同時，如果地方政府更多顧及眼前利益，短期內過度建設，過度融資，則會造成平臺公司在短期內迅速形成巨額債務，由于城建項目一般建設周期較長，尤其涉及征地拆遷問題的，因此，有可能會導致平臺公司每年的利息費用遠遠超出建設項目所產生的收入，為避免造成逾期，平臺公司通常會通過借新還舊的方式嘗試延續，但是，目前國家鼓勵實施的融資方式一般明確不能用于償還現有債務，以防止歷史問題不斷沉淀，這將會逼使政府不得不通過土地出讓收入等方式間接補貼，并未能從企業根本上解決財務經營問題。

（二）法律風險

地方融資平臺債務的發生，就其法律成因來說應當說是中央政府、地方政府和金融機構之間的委托與被委托、代理與被代理的關系。平臺公司，就在這三者之間應運而生，一方面承擔著政府的建設任務，另一方面借助政府的聲譽與金融機構達成合作，同時，為更好地實現政府的建設職能，保證政府的功能落到實處，平臺公司的決策層一般由政府成員擔任，使其代理的角色更為凸顯。

同時，在新《預算法》、國發43號文等后續規范文件出臺后，平臺公司為能繼續延續其建設職能，嘗試通過政策允許的PPP等模式進行項目運行，但是由于PPP模式涉及特許經營權的轉移，把原由政府或平臺公司實施的職能通過委托轉移到社會資本方，社會資本方為收回投資并獲得適當回報，必定會提出投資時間長、回報率高等要求，對于政府或平臺公司，為達到能控制項目實施質量的目的，會嘗試通過各種方式規避法律監控，在滿足社會資本方投資回報率的前提下，通過股權非實質控制但卻引入實質控制人的形式，有可能存在變相組建新的平臺公司的情況，又或者通過政府基金的相互擔保，從而違反擔保法的相關規定。

（三）存續風險

在目前國家的監管政策下，平臺公司由于基本失去了傳統的融資能力，意味著只能依靠政府財政取得資金來源，尤其對于城投類平臺公司，歷史的發展讓它基本已成為運作模式單一、無經營性現金流、市政資產體量大、歷史債務繁重的企業，同時，若以往曾因政府集中建設導致短期集中融資的情形，平臺公司將會面臨貸款集中到期，有可能面臨無法償還的金融風險。

在市場化轉型的過程中，平臺公司由于仍然承擔重大的政府建設任務，沒有了政府信用的擔保，加上歷史形成的項目收益少，企業整體運營利潤低，經營性現金流低，難以取得良好的外部信用評級，同時肩負著長此以往建設的項目后期維護的任務，更是雪上加霜，進一步加大平臺公司的資金壓力。

三、平臺公司風險管理的對策

平臺公司雖然具有一定的政府依賴性，但是由于其存在已有一段較長的時間，在資本市場中具備一定的實戰經驗，一般已形成一定的公司底蘊和社會信譽，企業的經營較為穩定，同時累積了一定的優質人力資源，在對經營風險和政府宏觀政策的正確認識下，平臺公司仍具有一定的發展潛力。因此，針對上述風險，關鍵在于如何發揮自身在專業領域的優勢，借助多年創建的公司品牌以及政府的政策推動，有效撬動銀行信貸和社會資本，從而實現市場化轉型。

（一）盤活資產，優化報表，創造財務新活力

平臺公司的轉型，第一步在于政府的正確引導。政府可對國有系統內的企業針對國家政策及時進行分類調整，可分為經營性企業、城投類企業、投資類企業等，同時可把短期內難以解決的歷史遺留問題集中堆放，從而有針對性地打造不同的發展渠道。具有強大經營能力的企業，可考慮通過外部信用評級，從而發行企業債券、中期票據、IPO，在滿足自身長遠發展所需資金的同時，更可為系統內其他有發展潛質的企業提供擔保，甚至以其名義取得資金后資助其他企業的發展；投資類企業可通過股權投資、債權合作等方式，與社會資本方合作，以出資形式打造基金管理、小額貸款、融資租賃、產權交易等金融服務鏈，集聚優勢，為系統內其他企業提供強力金融支持；城投類企業通過政府注資、政府專項債券、融資租賃等方式取得資本金后，結合自身優勢，從財務報表上找到薄弱地方，缺現金流的應避免承接純公益類公建項目，多往配套經營類、房地產類項目發展，在發展初期先取得一定資金流沉淀，同時進行資產的轉化，通過優化改造、股權合作、融資租賃、資產證券化等方式，盤活資產，優化報表，充分借助國家發行政府債券的良好契機，結合一般債和專項債的特點，對項目進行分類、整合、包裝。

（二）與政府實現真正剝離

為解決平臺公司存在的法律問題，核心在于如何合理劃分平臺公司與政府的邊界，界定雙方的角色和需承擔的職責，讓政府真正回歸作為政策的引導者和監督者，讓企業真正回歸作為市場的參與者和競爭者。

1．轉變職能：嚴格落實政企分開的相關政策，政府人員不再擔任企業的決策者，政府部門通過出臺政策、績效考核、審計監督等方式，在大方向上實行政策引導、嚴格監控，在企業運作上實行運營放權的指導原則下，支持鼓勵平臺公司自行經營運作，接受市場的優勝劣汰。

2．轉變方式：傳統的政府背書擔保融資方式而產生隱性債務風險，根本上是由于并未從企業的自身經營出發，應鼓勵政府轉變方式，通過創立政府投資基金、發行政府專項債券等方式，為企業提供“第一桶金”，讓社會自行評判企業的真正實力，也鼓勵企業發揮自主能動性，多開拓，多學習，依靠自身謀求發展。

（三）注入新動力，實現自我造血功能

為鼓勵平臺公司自我發展，政府可嘗試將公益性和收益性的項目整體打包，讓平臺公司從項目開始便獨自策劃經營，形成自我造血的功能。例如，部分地區近年積極發展村級工業園升級改造，通過統籌區域內產業用地，將原有的分散廢舊廠房集中引導向集聚區匯集發展。該項任務則自始至終由平臺公司運營實施，通過把產業園區產生的物業租售收入、園區運營收入、土地出讓收入、補貼收入覆蓋項目產生的建設成本、園區運維成本、管理費用及相關稅費成本，政府在其只作為政策引導者，出臺整體村級工業園改造方案、招商引資方案、稅費等政策優惠，平臺公司在其作為項目建設者，充分發揮其多年累積下來的在建設方面的強大優勢，同時，平臺公司通過引入社會資本方，主要負責園區社會化運營，借助其具有豐富經驗的運營團隊，提供更加優質的管理服務。三方各司其職，在各自專業化領域充分發揮產業優勢，一方面并未增加隱性政府債務以及財政負擔，另一方面讓市場及早進入，及早評判其運作模式是否具有競爭力，從而及時調整發展戰略，讓平臺公司取得真正項目收益。

四、結束語

綜上所述，平臺公司需要在現行政策下繼續生存并得以發展，必須在深刻認識自身優勢和風險的前提下，揚長避短，充分利用多年經營積累的企業資源，有針對性地做出風險防范和市場應對策略，真正實現市場化轉型。