全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制初探

王秀衛(wèi), 李靜玉

2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，要明確中央和地方財政支出責(zé)任。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，我們應(yīng)進(jìn)一步理順中央與地方收入劃分和完善轉(zhuǎn)移支付制度改革。這一指導(dǎo)思想與2019年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，在海南等生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)探索開展委托代理機(jī)制試點(diǎn)的要求相互呼應(yīng)，互為補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，央地在自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)配置、財政劃分是其中的關(guān)鍵難點(diǎn)問題，對自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)、生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新意義重大，值得深入研究。

我國是社會主義國家，社會主義公有制是社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。《憲法》第九條對自然資源的國家所有和集體所有進(jìn)行了明確規(guī)定。重要的戰(zhàn)略性自然資源屬于國家所有，這是我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制的重要保障。國家所有即全民所有的自然資源如何實(shí)現(xiàn)高效、可持續(xù)利用，如何實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，一直都是自然資源法學(xué)的重大課題，由于自然資源具有較強(qiáng)的自然分布屬性，因此，地方政府依據(jù)行政轄區(qū)就近管理具有天然的優(yōu)勢，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制正是破解國家所有、地方管理中權(quán)責(zé)分配的重要制度探索，近些年我國也一直在不斷地進(jìn)行制度建設(shè)。從2016年《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出到2017年《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的實(shí)施意見》研究試行，分級代理行使所有權(quán)體制這一話題一直是政策改革的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。其中自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理之必要性、委托代理法律關(guān)系的屬性、委托代理的制度保障建設(shè)是目前階段亟需厘清的重要問題。

一、 自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理合理性分析

(一) 自然資源資產(chǎn)的法律內(nèi)涵

自然資源是一個寬泛的概念，對其界定眾說紛紜。按照聯(lián)合國規(guī)劃署(UNEP)的定義，自然資源是指“一定時間、地點(diǎn)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值以提高人類當(dāng)前和將來福利的自然環(huán)境因素和其他要素”(1)蔡守秋：《基于生態(tài)文明的法理學(xué)》，北京：中國法制出版社，2013年，第47頁。。對于資產(chǎn)，更多的是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，資產(chǎn)的本質(zhì)就是能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益，在法學(xué)語境下界定“資產(chǎn)”尚無立法層面的權(quán)威定義。蔡守秋認(rèn)為并不是一切對人類有價值的自然界中的東西都可以稱為財產(chǎn)，必須能夠?yàn)槿祟惻潘允褂茫挥袡?quán)利歸屬明確的自然資源才可以設(shè)立產(chǎn)權(quán)，必須具有稀缺性和消費(fèi)或使用的排他性(2)蔡守秋：《論公眾公用自然資源》，《法學(xué)雜志》2018年第4期。。谷樹忠認(rèn)為自然資源資產(chǎn)是國家、企業(yè)或個人所擁有的，具有市場價值或潛在交換價值的以自然資源的形式存在的有形資產(chǎn)(3)《中國資源科學(xué)百科全書》編輯委員會：《資源性資產(chǎn)》，北京：中國大百科全書出版社,2000年，第147頁 。。姜文來將其定義為具有明確的所有權(quán)，且在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下能夠給所有者帶來效益的稀缺自然資源(4)姜文來：《自然資源性資產(chǎn)折補(bǔ)研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2004年第5期。。有學(xué)者提出其需滿足“有經(jīng)濟(jì)價值的物品且能夠被人們所控制”的基本要素(5)程雪陽：《國有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機(jī)制的完善》，《法學(xué)研究》2018年第4期。。還有一些學(xué)者認(rèn)為自然資源資產(chǎn)是指產(chǎn)權(quán)明確、可貨幣計量、具有預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的自然資源(6)周志方、王玉、肖序：《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制框架構(gòu)建研究》，《會計之友》2015年第19期。。雖然各位學(xué)者給出的定義各有側(cè)重，但是可以看出，并不能籠統(tǒng)地認(rèn)為所有的自然資源都屬于自然資源資產(chǎn)，另外，權(quán)屬明確、稀缺性、有用性等應(yīng)成為自然資源資產(chǎn)的基本特征。

將自然資源納入財產(chǎn)范圍，從而提出自然資源資產(chǎn)的概念，此種理念在一些法律和政策中已經(jīng)有所體現(xiàn)(7)《中共中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提到：“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品……”。由于自然資源供給與經(jīng)濟(jì)社會需求之間存在緊張關(guān)系，自然資源可分為可更新資源和不可更新資源，不可更新資源總量有限，不可更新資源如果不加節(jié)制地利用或者破壞、浪費(fèi)，就會產(chǎn)生資源枯竭、生態(tài)破壞的后果。在這種情況下，自然資源資產(chǎn)化、高效化利用已成為必然趨勢，但由于我國對于自然資源資產(chǎn)的研究起步相對較晚，目前學(xué)界對此還存在不同的理解和認(rèn)識，仍然在不斷地探索研究當(dāng)中。

(二) 構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求

《意見》對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系的一系列規(guī)定，有助于提升政策合力，在生態(tài)文明建設(shè)中健全權(quán)、責(zé)、利相匹配的央地關(guān)系。《憲法》第九條第一款規(guī)定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有; 由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。該條款對 “國家所有”進(jìn)行了基本解釋，即 “國家所有，即全民所有”，也基于此形成了自然資源國家所有的公權(quán)力說、所有制說、雙階構(gòu)造說、三層結(jié)構(gòu)說等學(xué)說(8)焦艷鵬：《自然資源的多元價值與國家所有的法律實(shí)現(xiàn)——對憲法第 9條的體系性解讀》，《法制與社會發(fā)展》2017年第1期。。筆者認(rèn)為，《憲法》直接宣告自然資源屬于國家所有，是基于社會主義經(jīng)濟(jì)制度的根本需要，所有權(quán)權(quán)源來自公法，且不得讓渡(流轉(zhuǎn))，因此，其是一種公權(quán)力。但全民對于數(shù)量、種類復(fù)雜的自然資源如何才能高效管理，最大化實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價值，最終實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，則一直是我國生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新的重要課題。我國自然資源富集，但人均占有量少，因此要特別珍惜、合理利用開發(fā)自然資源。近年來，我國自然資源在利用、管理等方面都存在很多問題，很大程度上就是因?yàn)樗袡?quán)行使不到位、權(quán)益不落實(shí)。自然資源全民所有是中國特色社會主義制度的重要特征，要充分發(fā)揮該項(xiàng)制度的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)立足于我國基本國情，構(gòu)建真正具有中國特色，能夠解決中國問題的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制。

構(gòu)建和完善具有中國特色、符合中國實(shí)際的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，實(shí)際上是還原了自然資源資產(chǎn)全民所有制度的優(yōu)勢，回歸社會主義經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)，是堅(jiān)持和完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求，有利于發(fā)揮我國公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位的制度優(yōu)勢，亦是謀求我國經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展的必然要求。黨的十八大、十九大都對生態(tài)文明建設(shè)中的自然資源產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行了具體的闡述，2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了多項(xiàng)自然資源體制機(jī)制改革的制度建設(shè)目標(biāo)，并且正式提出建立分級代理行使所有權(quán)的概念。隨著自然資源部的成立、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的建立、《資源稅法》的頒布，以及《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》等一系列文件的出臺，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革日益成熟。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的全國推行，為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。完成各類自然資源的確權(quán)登記工作，是自然資源部統(tǒng)一行使所有者權(quán)益進(jìn)而將部分所有權(quán)能委托給地方政府代理行使的前提，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度也是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性制度，明確產(chǎn)權(quán)的一個重要目的就是為了保障所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。可以看出，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制已經(jīng)成為生態(tài)文明法治建設(shè)的必然需求。

(三) 構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的理論基礎(chǔ)

《意見》要求，環(huán)境治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場導(dǎo)向，完善經(jīng)濟(jì)政策，健全市場機(jī)制。強(qiáng)調(diào)包括政府在內(nèi)多元治理主體的合作，充分利用國家和政府的制度資源，吸收市場和社會的創(chuàng)新體制機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的適應(yīng)性、可持續(xù)性和靈活性。應(yīng)該認(rèn)識到，堅(jiān)持多方共治是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的一個鮮明特點(diǎn)。委托代理機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)就是利用受托人專業(yè)、便利等優(yōu)勢達(dá)到最佳的管理效果。委托代理關(guān)系在一定程度上就是以信息不對稱理論為基礎(chǔ)的，信息不對稱理論最初形成于市場交易中，它主要是指交易雙方信息存在不對等的情況。但在現(xiàn)實(shí)中，很少有對稱信息，從而導(dǎo)致了市場失靈、政府失靈等諸多后果。之所以要委托正是因?yàn)橐环皆谀骋环矫婢哂刑烊粌?yōu)勢，另一方為了更好地達(dá)到預(yù)期的目的，選擇委托的方式讓有優(yōu)勢的一方代理自己去完成某些工作。采用委托代理的方式正是因?yàn)槲腥伺c代理人存在信息的不對稱。可以看出，委托代理理論、信息不對稱理論是探索研究全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的重要理論基礎(chǔ)。

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制是將民事委托代理制度的制度優(yōu)勢移植到自然資源資產(chǎn)管理當(dāng)中，以期能夠?qū)崿F(xiàn)自然資源資產(chǎn)的高效利用和管理。委托代理關(guān)系在民商事法律關(guān)系當(dāng)中，是為了實(shí)現(xiàn)委托人的利益，基于契約條款按照一定規(guī)則授權(quán)代理人在一定的權(quán)限、范圍、時間、空間內(nèi)以代理人的名義從事契約規(guī)定的相關(guān)活動，并在此過程中形成一種基于契約條款的權(quán)利、責(zé)任和利益關(guān)系(9)李代明：《地方政府生態(tài)治理績效考評機(jī)制創(chuàng)新研究》，湖南：湘潭大學(xué)，博士學(xué)位論文,2018年。。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的形成需要兩個步驟：一是代表，二是委托。首先明確自然資源主管部門代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)，在此前提下通過一定的途徑和形式,把全民所有自然資源資產(chǎn)的部分所有權(quán)能委托給地方政府代理行使，形成分級代理行使權(quán)利的模式。

二、 全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制建設(shè)面臨的主要問題

目前，我國正通過開展委托代理機(jī)制試點(diǎn)，對全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制進(jìn)行探索和研究工作。目前我國自然資源管理體制中仍存在一些制度性問題，這些問題在很多方面制約了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的發(fā)展。

(一) 公法上的委托代理機(jī)制法律屬性待定

自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是一種由《憲法》直接賦予的公權(quán)力，由中央政府代表全民行使，該項(xiàng)權(quán)力經(jīng)委托由省級人民政府行使的機(jī)制，與現(xiàn)行的行政權(quán)取得方式有何不同，與民事委托代理機(jī)制有何區(qū)別？是最終明確全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制法律屬性的必然要求。

眾所周知，行政權(quán)力的取得，一是《憲法》《組織法》等法律規(guī)范規(guī)定的行政主體的固有職權(quán)，如各級人民政府的職權(quán)是自其產(chǎn)生就固有的；二是《憲法》之外的法律、法規(guī)對行政主體進(jìn)行的授權(quán)，政府職能部門的很多權(quán)力都是由法律、法規(guī)對其后天賦予的。因此，有學(xué)者認(rèn)為，政府職能部門的行政權(quán)屬于行政授權(quán)的范疇(10)沈開舉：《也談行政授權(quán)——兼談與行政委托的區(qū)別》，《行政法學(xué)研究》1995年第3期。。行政委托則是指行政機(jī)關(guān)將其行政權(quán)力的一部分交由行政機(jī)關(guān)之外的組織或者個人，并以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政職能，如我國目前較普遍的綜合行政執(zhí)法部門行使各職能部門的執(zhí)法權(quán)均屬于行政委托范疇。行政授權(quán)與行政委托的主要區(qū)別在于，一是行政權(quán)獲取的方式不同，行政授權(quán)多為法律、法規(guī)明確授權(quán)，而行政委托則一般以規(guī)范性文件實(shí)施。二是行政權(quán)行使的名義不同，行政授權(quán)的行政機(jī)關(guān)以自身名義行使權(quán)力，而接受委托的主體則必須以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政權(quán)。如我國《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以行使現(xiàn)場檢查等行政執(zhí)法權(quán)，但其做出的法律文書則必須以委托單位即環(huán)境保護(hù)主管部門名義。自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理行使目前無法律、法規(guī)明確規(guī)定，屬于試點(diǎn)階段，且大多委托代理均有一定期限性，并非永久性的權(quán)力移轉(zhuǎn)，因此，應(yīng)不屬于行政授權(quán)。省級人民政府在接受中央政府委托后，也不會以中央政府名義行使職權(quán)，而是以自身名義直接行使或另外成立機(jī)構(gòu)并通過一些地方法規(guī)進(jìn)行行政授權(quán)(如我國已出臺的《三江源國家公園條例》)以便于該項(xiàng)權(quán)力的順利實(shí)施，因此，也與行政委托有較大不同。

委托代理是民事法律關(guān)系的重要類型，《民法典》第一百六十二條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為,對被代理人發(fā)生效力。代理人超越代理權(quán)限實(shí)施的行為無法律效力，代理人可以轉(zhuǎn)委托等制度安排，都充分發(fā)揮了委托代理制度中代理人能力、時間、空間方面的比較優(yōu)勢，為實(shí)現(xiàn)委托人利益提供較大的助益。

對于中央與省級政府之間關(guān)于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理，其首先不屬于民事法律關(guān)系，其次其代理權(quán)限產(chǎn)生的形式、內(nèi)容及終止的條件也與民事委托代理相去甚遠(yuǎn)。因此，二者均借助了委托代理制度的精髓，但在具體制度設(shè)計上應(yīng)該具有較大的差距。

(二) 自然資源資產(chǎn)委托代理收益分配有待明確

1994年的分稅制改革奠定了我國財稅體制的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)狀，沒有對各級政府之間的責(zé)權(quán)劃分做出明確界定，各級政府間關(guān)系不明、模糊重疊、事權(quán)交叉，出現(xiàn)了央地財權(quán)事權(quán)不對等現(xiàn)象。目前我國央地財政分開的體制，使得在開發(fā)利用自然資源時，央地政府易存在管理權(quán)限、稅收分配、財政收入等爭議。實(shí)踐中，由中央政府負(fù)責(zé)或者需要由央地政府一起負(fù)擔(dān)的公共事務(wù)和責(zé)任經(jīng)常轉(zhuǎn)嫁給地方，省以下的各級政府之間的財政收支劃分也不夠清楚。造成越往地方可控財力越少，財事權(quán)越不對等的情況出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2019 年在全國一般公共預(yù)算總收入中，央地占比分別為 46.9% 和 53.1% ，而同期財政支出占比分別為14.7%和 85.3%(11)《2019年財政收支情況》,http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm，2020年6月18日訪問。。從這些數(shù)據(jù)可以看出，央地政府的財政收入比例相近，但是承擔(dān)的財政支出比例懸殊，這與《意見》所要求的中央與地方財政支出責(zé)任明確、優(yōu)化的要求并不相稱，這一模式運(yùn)用到自然資源資產(chǎn)委托代理中也會產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。對于承受自然資源資產(chǎn)委托代理權(quán)限的地方政府而言，其保護(hù)、建設(shè)投入資金及人力、物力成本較大，但自然資源資產(chǎn)的收益則可能惠及全民，如國家公園的生態(tài)安全可能不僅僅是地方政府受益，其正面效應(yīng)是國家層面的，社會公眾均可以享受到國家公園的環(huán)境教育、休閑游憩功能。地方政府能夠行使何種程度上的資源開發(fā)利用決策權(quán)，能否通過行使代理自然資源資產(chǎn)管理權(quán)獲得、獲得多大比例的收益則并不明確。資源利用及收益分配上存在沖突，不易提高地方政府積極保護(hù)、管理自然資源資產(chǎn)的積極性。

(三) 自然資源資產(chǎn)委托代理監(jiān)督管理體制不健全

《意見》對于我國環(huán)境治理現(xiàn)代化提出了總體要求，旨在提升我國生態(tài)文明體制機(jī)制改革相互銜接程度，形成政策合力。良好的制度設(shè)計理念需要精細(xì)的監(jiān)管機(jī)制加以保障。自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制是我國國有自然資源產(chǎn)權(quán)改革的全新事物，應(yīng)該認(rèn)識到，其配套監(jiān)管機(jī)制還有待完善。正如《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)中所指出的，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。對于中央政府和省級政府對所有權(quán)的劃分，該《方案》規(guī)定，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使,其他的委托省級政府代理行使。2019年12月5日，國家林業(yè)和草原局局長張建龍?jiān)谌珖鴩夜珗@體制試點(diǎn)工作會議上的講話中指出，三江源和海南熱帶雨林國家公園實(shí)行中央委托省級政府管理的模式(12)《國家公園體制試點(diǎn)工作會議在北京召開》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/06/content_5459023.htm，2020年6月23日訪問。。在這一表述中，哪些部分由中央政府直接行使，哪些又是“其他”，則未詳細(xì)展開。另外，《方案》還明確最終中央委托地方政府行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)具有時效性，即條件成熟時,逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，“成熟”的標(biāo)準(zhǔn)以及收回委托代理的機(jī)制等均不明確。

筆者認(rèn)為，需要明確全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央委托省級政府代理行使的運(yùn)行機(jī)制，一是受托主體應(yīng)當(dāng)明確，委托主體應(yīng)為自然資源部，而是否由所有權(quán)主體直接委托還是由法定主管部門如國家林業(yè)和草原局委托？受托主體為省級人民政府，但真正行使管理權(quán)的應(yīng)該是省級自然資源部門或其他部門，甚至?xí)闪ｉT機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如海南省為行使國家公園管理權(quán)，專門成立了海南國家公園管理局。二是委托的形式，委托代理關(guān)系的產(chǎn)生、運(yùn)行、終止均應(yīng)有明確的依據(jù)，筆者認(rèn)為，應(yīng)制定專門的法規(guī)對此進(jìn)行規(guī)定。三是委托的權(quán)力內(nèi)容，委托代理是將代理人本來不享有的權(quán)利通過委托形式加以轉(zhuǎn)移，首先其不可能超過委托人(此處為自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人)的權(quán)利，因此，省級政府也不可能得到超過中央政府的權(quán)限，問題是代理權(quán)限的具體內(nèi)容如何確定,另外，委托代理的權(quán)責(zé)劃分等也是亟需研究的重大問題。

三、 全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的完善路徑

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，目前尚未形成完善的配套制度以及法律法規(guī)加以規(guī)范，權(quán)責(zé)邊界、監(jiān)管體制、利益分配始終是繞不開的問題，需要進(jìn)行系統(tǒng)化完善。

(一) 明確全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的法律屬性

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府委托省級政府代理行使具有以下特征：一是委托主體與受托主體均為較高層級的人民政府，均有權(quán)行使對特定全民所有自然資源的所有權(quán)。因此，從國有自然資源公權(quán)力論出發(fā)，對戰(zhàn)略性、全局性本應(yīng)由中央政府直接管理的自然資源資產(chǎn)，考慮到地方政府的便利性和專業(yè)性，委托其代為管理，本質(zhì)上屬于政府內(nèi)部的權(quán)力劃分，且其不具有永久性效力，而是在地方政府行使一段期間后(往往為試點(diǎn)期間)，則轉(zhuǎn)歸中央政府直接行使。二是采取委托代理機(jī)制即意味著，省級政府代理管理自然資源資產(chǎn)的法律后果由委托主體即中央政府承受，這也是委托代理機(jī)制的根本價值。

根據(jù)前文分析，筆者認(rèn)為，目前正在積極探索的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制不屬于行政授權(quán)或行政委托，甚至不是一種具體的行政行為，而是更深層次的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排，是自然資源全民所有的另一種實(shí)現(xiàn)方式。為了充分實(shí)現(xiàn)“全民”即國家作為自然資源所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)在自然資源開發(fā)利用的同時對于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，我國作為社會主義大國，應(yīng)尋求多元化、靈活性，但最終以最大限度保護(hù)自然資源、實(shí)現(xiàn)自然資源價值并使其回歸所有者的制度安排。需要明晰中央政府將所有權(quán)委托代理行使后，移轉(zhuǎn)了什么權(quán)力，保留了什么權(quán)力，為了促使省級政府積極履行職責(zé)，中央政府應(yīng)采用何種方式提供條件、加以激勵。筆者認(rèn)為，中央政府應(yīng)承擔(dān)對自然資源資產(chǎn)保護(hù)和管理的主要支出(如委托的是國家公園的管理權(quán)，則省級政府支出往往多于收入)，并對自然資源開發(fā)利用規(guī)劃享有最終的審批權(quán)，同時為體現(xiàn)公平原則，中央政府也應(yīng)獲得自然資源開發(fā)利用的主要收益。而地方政府則應(yīng)通過地方立法、組建專門機(jī)構(gòu)等各種方式履行代理職責(zé)。

(二) 建立全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理約束與激勵機(jī)制

要保證全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制有效運(yùn)行，就必須進(jìn)行合理的規(guī)范和約束。委托代理一般容易產(chǎn)生代理人優(yōu)勢、不完全契約、自由裁量權(quán)、內(nèi)部契約、監(jiān)管困難、多重委托等問題(13)王雍君：《公共預(yù)算與財務(wù)管理》，北京：科學(xué)出版社，2019年，44-46頁。。這是該制度本身的特點(diǎn)所決定的，那么，在構(gòu)建委托代理機(jī)制時也應(yīng)當(dāng)考慮這些弊端，避免代理雙方產(chǎn)生目標(biāo)不一致，代理成本高等問題。因此，建立約束與激勵機(jī)制是十分必要的。

第一，設(shè)立專門的自然資源資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與管理機(jī)構(gòu)相獨(dú)立相區(qū)分，做到既簡政放權(quán)，同時又不會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生消極影響，保證自然資源資產(chǎn)的增值以及收益合理分配。考慮到國家利益和社會公共利益，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門可進(jìn)行必要的行政干預(yù)。主要包括：審批環(huán)境影響評價文書、維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、排污許可、國土空間用途管制、環(huán)境污染應(yīng)急等。

第二，建立人大與社會監(jiān)督機(jī)制。我國對政府，尤其是地方政府的外部監(jiān)督制約缺乏。在委托代理形成的公共權(quán)力契約關(guān)系中，建構(gòu)一套完善有效的外部監(jiān)督制約機(jī)制，對受托人承擔(dān)的公共責(zé)任和代行的公共職權(quán)進(jìn)行必要的外部監(jiān)督，是防止地方政府在行政活動中出現(xiàn)道德風(fēng)險，維護(hù)公共利益的重要舉措(14)蔡立輝、趙永清：《嵌入性控制：政府績效管理控制取向?qū)崿F(xiàn)路徑的一種解釋——基于T局的個案研究》，《學(xué)術(shù)研究》2016年第4期。。首先，要強(qiáng)化人大對政府生態(tài)治理績效的監(jiān)督。可以嘗試適當(dāng)擴(kuò)大人大專項(xiàng)監(jiān)督范圍，例如增加生態(tài)治理績效考核評比，對于政府開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)研。充分發(fā)揮人大代表的作用，動員人民群眾積極實(shí)行社會監(jiān)督。

第三，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。我國政府實(shí)行“首長負(fù)責(zé)制”原則，領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)著非常重要的角色。應(yīng)當(dāng)制定完備的指標(biāo)方法，對于作出導(dǎo)致生態(tài)破壞情況嚴(yán)重、自然資源資產(chǎn)消耗嚴(yán)重等后果的重大決策的領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)問責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害終身責(zé)任制。如果對于自然資源資產(chǎn)保護(hù)良好，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的，要及時主動激勵，獎勵工作效果好的人員，督促領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。

第四，建立內(nèi)部考核評價制度。讓政府(代理人)對自然資源資產(chǎn)的管理承擔(dān)績效責(zé)任，能夠發(fā)現(xiàn)并且可持續(xù)利用其價值。可以嘗試政府生態(tài)保護(hù)績效考核評價信息系統(tǒng)。利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)，建立績效信息系統(tǒng)，及時收集并進(jìn)行公示。制定月度、季度績效通報，采用多樣、靈活的監(jiān)督方式對具體工作情況進(jìn)行考核評價。

(三) 匹配中央與地方的財權(quán)事權(quán)

正如前文所述，《意見》高度重視中央和地方財權(quán)事權(quán)匹配的重要性，這也側(cè)面反映了目前在環(huán)境治理中確實(shí)存在不完全匹配的情況。為了理順中央與地方收入劃分和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)委托代理的合理性和可持續(xù)性，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。在開發(fā)自然資源過程中，央地政府間的利益傾向和視野均存在差異，在自然資源的配置上，容易引發(fā)利益之爭。因此，匹配中央與地方的財權(quán)事權(quán)，保證利益合理分配，解決利益沖突成為完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的應(yīng)有之義。以編制自然資源資產(chǎn)清單為基礎(chǔ)，合理劃分央地財權(quán)事權(quán)，明確代理人行使所有權(quán)的具體權(quán)能和需要承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，平衡界定共同利益與各自利益。對于自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、保護(hù)、修復(fù)等事權(quán)財權(quán)，該由中央政府承擔(dān)的事權(quán)應(yīng)上收，并承擔(dān)相應(yīng)的財政支出；屬于地方政府的事權(quán)應(yīng)當(dāng)下放，并承擔(dān)相應(yīng)的財政支出(15)馬永歡：《推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)分級行使所有權(quán)改革》，《學(xué)習(xí)時報》2019年第6期。。根據(jù)具體的情況進(jìn)行相應(yīng)的匹配，保證合理性。應(yīng)由央地共同承擔(dān)的，根據(jù)受益范圍和影響程度等因素來劃分支出責(zé)任和支出比重。當(dāng)然，財權(quán)事權(quán)相匹配是依據(jù)各級政府對事權(quán)的保障能力，并不是要每一級政府都完全相同。作為利益博弈的各方，基于自然資源資產(chǎn)收益的利益使然，必然會導(dǎo)致相互之間發(fā)生矛盾，因此要兼顧各方利益。可以根據(jù)情況相應(yīng)提高省級、市級地方政府的財政分配比例，以充足的財權(quán)作為政府承擔(dān)一定事權(quán)的保障。要完善委托代理機(jī)制，只有合理劃分央地財權(quán)事權(quán)，保證委托人與代理人利益的合理分配，才能充分調(diào)動地方政府履行職能的積極性。

另外，在匹配央地財權(quán)事權(quán)的基礎(chǔ)上，基于財政職能的收益再分配應(yīng)當(dāng)保障自然資源資產(chǎn)收益由全民共享。要深刻領(lǐng)會全民所有自然資源資產(chǎn)的全民性及意義，保證資產(chǎn)收益的回歸和上繳。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)履行好“代表國家行使所有權(quán)”的職責(zé)，地方政府應(yīng)根據(jù)分級代理的要求，履行好代理行使國家所有權(quán)的“代理人”職責(zé)(16)葉榅平、郭軍武：《自然資源國家所有權(quán)收益共享的基本路徑與制度保障》，《管理世界》2018年第2期。。明確權(quán)責(zé)，避免越權(quán)、濫權(quán)等現(xiàn)象發(fā)生。

(四) 完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

《意見》要求，在環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要始終堅(jiān)持依法治理，健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)管，加快補(bǔ)齊環(huán)境治理體制機(jī)制短板。第十七條也詳細(xì)列舉了強(qiáng)化監(jiān)測能力建設(shè)的重要內(nèi)容,包括加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面提高監(jiān)測自動化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平，推進(jìn)信息化建設(shè)等內(nèi)容，為確保全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制順利進(jìn)行，必須制定完善的監(jiān)管制度。第一，根據(jù)國有自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀和優(yōu)勢特點(diǎn)，結(jié)合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度和國土空間規(guī)劃，編制委托地方政府行使所有權(quán)的自然資源清單，厘清各類自然資源資產(chǎn)權(quán)能類型，明確保護(hù)、管理的綜合考核目標(biāo)，如自然資源存量、利用率、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等，提出各級代理主體與其行使的權(quán)利邊界。第二，明確地方政府行使代理權(quán)的層級要求。考慮到省級政府的財政能力以及政策執(zhí)行力度，以保護(hù)為主要目標(biāo)的自然資源資產(chǎn)如國家公園等，重要的戰(zhàn)略性自然資源資產(chǎn)、跨區(qū)域的自然資源資產(chǎn)應(yīng)盡量集中在省級政府管理，而基于基層政府對當(dāng)?shù)厥袌鲋黧w情況掌握更為準(zhǔn)確、敏銳，以開發(fā)利用經(jīng)營性為主要目標(biāo)的自然資源資產(chǎn)則可適當(dāng)下沉。第三，收益分配要與財稅體制、生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付一并統(tǒng)籌考慮，做到中央政府、地方政府與社會公眾的共贏。建立激勵機(jī)制，開發(fā)性、營利性收益可對公益性、生態(tài)保護(hù)效益好的地方政府給予收益分配傾斜。第四，在管理機(jī)制方面，委托省級政府行使所有權(quán)的，由省政府授權(quán)省自然資源主管部門或相關(guān)部門具體代理統(tǒng)一行使，省級政府可視需要委托地市級政府代理行使部分職責(zé)。第五，建立并完善包括第三方評估在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)委托代理評估機(jī)制，開展自然資源資產(chǎn)保護(hù)、管理的動態(tài)監(jiān)測，由國務(wù)院自然資源主管部門組織開展績效考核，通過財政轉(zhuǎn)移支付、追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源審計責(zé)任落實(shí)獎懲機(jī)制。

四、 結(jié) 語

完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，立足于中國的基本國情，是以保障真正落實(shí)自然資源所有者權(quán)益為核心，以資源保護(hù)和開發(fā)過程中的突出問題為導(dǎo)向的制度。是完善自然資源資產(chǎn)管理體制的重要一環(huán)，對全民利益的保障發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，該制度的完善對于突出全民主體地位、自然資源資產(chǎn)管理改革、自然資源資產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)都具有非常重要的意義。明確委托代理的法律屬性，劃清權(quán)利行使的權(quán)責(zé)邊界，增加約束與激勵機(jī)制，完善收益分配制度以及相關(guān)法律法規(guī)，對全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制進(jìn)行完善，應(yīng)成為真正落實(shí)所有者權(quán)益的路徑朝向。我國目前已經(jīng)建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，但仍處于探索階段，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的方方面面，不可能一蹴而就，還需在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)。