公私合作環境治理法律規制及其展開

肖 磊

一、 問題的提出

現代環境治理體系的構建，無疑將為推動生態環境根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力的制度保障。2020年3月3日，中共中央辦公廳與國務院辦公廳發布的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱《意見》)，不僅確立了現代環境治理體系的總體要求、基本原則和主要目標，而且強調健全環境治理企業責任體系和全民行動體系。其中，《意見》明確將企業和公民納入現代環境治理體系，開創了我國公私合作環境治理的新篇章，也為公私合作環境治理步入制度化、規范化的發展軌道提供了重要依據。顯然，公私合作環境治理作為現代環境法治的一種創新性的治理模型，可能對傳統環境法學構成巨大的挑戰。

盡管這種創新性的治理模型能夠較好地回應現代環境治理的轉型發展，但它不可能描述所有的國家環境治理活動。更為重要的是，公私合作現代環境治理模型的提出，一定意味著其他環境治理模式已經消亡，或者甚至取代法學領域其他環境治理或管制模式。毫無疑問，構成現代環境法治主要特征的“法治國家”或者“社會國家”等環境法治的基本理論和基本原則依然存在，因此，無論是理論還是實踐，公私合作環境治理作為一種新型現代治理模式，必然需要研究并理順其與傳統環境法治模式的關系。具體可從以下兩方面分析：

一是由奧托?邁耶(Otto Mayer)基于“國家不協商原則”所建構出來的傳統行政行為理論(1)奧托?邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，北京: 商務印書館, 2002年，第97頁。，可衍生出環境法學的行政規制體系，即強調以環境行政命令或單方環境管制為中心的環境行為法。但是，隨著風險社會、國家職能變遷和合作共治等理論逐步在環境法學領域得以廣泛應用，傳統的環境管制行為法模式及其法律體系顯然已無法滿足當今日益增多的公私合作環境治理的現實需求。現代環境法發展趨勢已經從管制國家轉變為合作國家。在合作國家理念的促使下，現代環境治理的行為主體與行為模式遭遇轉型變遷的沖擊。私人(或部門)主體已不再僅是公權力行使的對象，其作為環境治理任務的主體變得日益重要。

二是公私合作導致許多環境公法問題遁逃到私法領域，在某種程度上增添了環境合作治理法律關系在公、私法定性上的困難。依據傳統的國家與社會區分理論模型，“管制國家”與“自治社會”是理解國家與社會關系的基本維度。公私合作理論的提出，模糊了國家與社會的界限。對于建構在大陸法系公、私二元區分前提下的法律秩序而言，環境公私合作行為不僅法律屬性難以界分，而且對法律的正確適用形成了挑戰。基于此，已有許多學者呼吁盡快發展出一套“合作法”，以解決國家與私人之間因公私合作環境法律關系的形成與終止、責任分配、任務執行確保、利益沖突解決、公益維持，以及其他法律規制問題。

公私合作作為一個新興的法學問題，在西方國家很快得到了研究和運用，并成為一個重要的法學研究主題(2)章志遠：《邁向公私合作型行政法》，《法學研究》2019年第2期。。我國在20世紀90年代中期開始零星嘗試利用非政府投資發展市政公用事業。時至今日，我國一些城市在河道治理、公園建設、生活污水治理、垃圾分類處置等方面，逐步引入民間資本，使得我國公私合作環境治理得到了廣泛的運用(3)余暉：《公私合作制的中國試驗：中國城市公用事業綠皮書》，上海:上海人民出版社,2005年，第37頁。。2020年我國正式啟動國家綠色發展基金運營，鼓勵地方政府和社會資本設立區域性綠色發展基金，支持民營企業環境治理和生態環保產業發展。盡管如此，公私合作并未受到環境法學界應有的重視，仍是一個有待深入研究的課題。我國長期受大陸法系“規則中心主義”的影響，環境規制仍然停留在傳統的規范主義控權思維，無法適應現代環境法利益主體多元化、社會化發展的需要，無法體現公私合作環境治理中的私人主體與公權力主體之間的多元化利益及其相互之間利益關系。

對于公私合作環境治理法律規制問題，進一步考察發現，西方國家法學的焦點已逐漸從“規則之治”轉向了“原則之治”，從“規范主義”轉向了“功能主義”(4)周佑勇：《行政裁量的治理》，《法學研究》2007年第2期。。因此，從順應全球環境法治的潮流看，應當倡導一種以“原則”為取向的功能主義建構模式，即在法定、正當和輔助性環境法治原則的統制之下，通過環境法律規則的確定，適當限定公私合作的范圍；推進均衡性的環境利益衡量，合理建構公私合作的實體內容；保障實質性的利益溝通，強化公私合作信息公開過程；借重司法審查技術的相應跟進，建構最為適當的公私合作救濟體系。

二、 環境法規則限定公私合作范圍

(一) 憲法和環境法律原則統制

依據傳統的憲法與行政法學理論，存在著所謂的國家獨占理論，即明確將一些核心領域的國家給付義務，專門歸屬由國家承擔，明確規定這種絕對的國家任務必須受到“國家保留”的支配，立法者不得將其私人化，例如外交、國防、立法權、司法權、貨幣發行以及度量衡等事項。然而，這種所謂的“國家獨占”經濟社會的事項的觀點，隨著現代社會價值觀點的轉變以及在政治實務中發展而逐漸受到挑戰(5)臺灣地區政治大學法學院公法中心：《全球化下之管制行政法》，臺北：元照出版公司,2011年，第164-197頁。。有鑒于此，如國家環境保護義務、公共福利給付等傳統的國家任務，甚至一些地方立法活動，也逐漸采取委托專家立法等方式，逐步走向社會，不再由國家采取獨占方式予以推進實施。

值得注意的是，隨著國家逐漸將原有的國家獨占的法定權限，通過法定的授權、委托和交辦等形式，轉移其環境治理方面的公共職能，由此打破了原有的憲法和法律藩籬，走向環境治理公共事務的“私人化”形態，也即所謂的環境治理的“組織的私人化”或是“任務的私人化”問題(6)翁岳生教授祝壽論文編輯委員會：《當代公法新論(中)——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，臺北：元照出版公司,2002年，第575頁。。但如前所論述，這種環境治理職能的轉移，并不意味著環境治理公共事務已經逃避了國家憲法和法律的監督，更不能說明政府可以超脫其對環境公共事務法定的監督職責。因此，現代國家仍然應當嚴格遵循“依法治國”理論，特別需要強調的是：國家應該依法實行統治，政府的一切活動必須要有憲法和法律依據，所謂“法治之下，權自法授”(7)石佑啟、楊治坤：《中國政府治理的法治路徑》，《中國社會科學》2018年第1期。。

公私合作環境治理固然是從傳統的國家環境保護義務逐漸向社會、公眾轉移其法定職權的一種新契機。此次《意見》在強化政府主導作用為關鍵的同時，提出以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動，使得國家今后在實施環境保護義務時不再面臨只能采取“全有全無”的解決模式之困境，公私合作為環境治理行為提供了多種可能的形式。然而，國家與社會組織或企業若要享受公私合作所帶來的環境治理的“雙贏”成效，在環境法學法定性和正當性原則的考量之下，仍然必須具備憲法的容許性。也就是說，國家通過私人主體，采取民營化、行政權力委托、行政助手的方式實施環境治理行為，最終必須受到憲法和法律的驗證和統制。

(二) 通過環境法規則具體限定

公私合作作為一種新型的環境治理方式，能夠有效拓展環境治理的制度空間，也能適度保持環境行政的能動性，最大限度地實現環境治理的個案正義，但是當公私合作的范圍太寬或過度時，環境公益可能在民營化或公私合作后遭到損害。當然，我們肯定不能因為環境公益遭受侵害而簡單否定民營化或者公私合作。我們需要的是，應當更加審慎地在環境治理中運用法律的規則，合理限定公私合作的范圍，剔除不必要的“公法遁入私法”或者“公私合謀”侵害環境公益等違法和不當環境行為。盡管試圖通過立法的手段窮盡一切公私合作的法律細節來詳細規范雙方主體的權限范圍，但是，這種理想狀態已被實踐證明往往難以達成所愿。哪怕是從憲法層面，分析指出公私合作必須具備憲法上的容許性，仍然是無濟于現實問題的解決。因此，從現實的角度出發，必須從更加寬廣的行政規則的制定出發，找尋具體可行且更具應用性的公私合作環境治理的法律原則。

在限定公私合作環境治理范圍方面，通過公私雙方主體的協商溝通，明確環境合作治理事項的基本規則和標準體系無疑是一種非常有效的辦法。它不僅可以彌補基于模糊的法律授權而導致公權力的恣意行為，限縮環境行政主體的公權空間，而且可以作為一種柔性的法律規制手段，明確公私雙方主體的利益訴求，比照傳統硬性的法律強制干預手段，更切合公私合作環境治理的實際需要。當然，需要強調的是，公私雙方主體協商確定環境合作治理范圍，必須嚴格遵循法律保留和法律優先兩項行政法定原則。凡屬法律保留范圍的事項，非經法律授權或者委托，環境行政主體不得任意拓展；凡屬法律明確規定的事項，公私雙方主體可以通過協商制定環境規則和環境標準將法律規定予以細化，但不得與之抵觸。

三、 均衡公私合作環境實體性利益

(一) 均衡公私合作實體性利益的必要性

從形式上看，公私合作環境治理是企業、社會組織和個人通過環境公共事務的民營化和公共合作等方式，參與到具體的環境公共項目和環境公共服務等活動。這些環境項目和環境服務通常具有一個比較共同的特點，也就是“環境公益”的特質。以公私合作成立合資公司為例，其實施對象必須是由公部門指導、監督或者出資的環境公共事務，以公私合作的形態組成公司或者合伙組織，公部門對環境公共項目或者服務有一定的參與，以避免私部門完全可能以是否獲利作為取舍投資或者服務的考慮。所以，設立公私合作形態參與環境治理的最大意義在于：即便該環境公共項目或者公共服務的獲利性較低，因為政府出資的緣故，增強了環境公共服務供給的穩定性，保障了公眾的合法權益。

從本質上講，環境公私合作是“對受行政政策影響的各種私人利益之間相互沖突的主張進行調節的過程”(8)理查德?B.斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，北京:中國政法大學出版社,2002年，第6頁。，因此，強調環境公私合作中的利益衡量，也是適應現代環境法利益主體多元化、社會化發展的需要。從實踐的角度看，當前我國公私合作環境治理既涉及對城市垃圾、廢棄物的清理處置等環境設施的民營化問題，也包括社會公眾與企業參與生態修復、植樹造林和國家公園建設等自然資源的保護問題。因此，公私合作環境治理行為的實施，必然體現多元化的利益及利益關系。正如我國臺灣地區學者董保城教授指出：“行政法律關系轉趨多樣化、多元化，如大型工廠、垃圾掩埋場等設立除涉及設立申請人與主管行政機關之外，還包括相鄰之居民、其他利害關系人、環保團體與其他相關主管機關，行政機關所面臨的不再是單一的私人，而是復雜多元的當事人與利害關系人。”(9)楊解君：《走向法治的缺失言說——法理、行政法的思考》，北京:法律出版社,2001年第321頁。

我國地方政府在審批許可一些大型煉油化工廠、污水處理廠、危險廢棄物處置廠、垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、核電廠，以及其他環境鄰避設施的環保建設選址和排放標準問題，由于環境信息公開機制仍然存在一定的滯后性、重大環境行政決策機制不夠透明化、環境公眾參與機制不暢通等方面問題，致使現代環境治理問題或者突發性環境污染事件的矛盾糾紛關系，愈益呈現多元化和復雜化的利益關系。有學者早就指出，涉及極具高科技背景、決策風險、高度利益沖突的環境問題，顯然不適合以絕對式的權利分配方式謀求解決，單純強調“環境權”而排斥利益衡量(10)葉俊榮：《憲法位階的環境權:從擁有環境到參與環境政策》，《臺大法學論叢》2000年第19期。，或者試圖采取傳統的國家模式化、標準化的管制方式加以調節和處理顯然已不合時宜。因此，對公私合作環境治理過程中發生的法律糾紛的處理，必然成為一個逐案權衡各種利益關系的過程(11)周佑勇：《行政裁量治理研究:一種功能主義的立場》，北京:法律出版社,2008年，第45頁。。

(二) 均衡公私合作實體性利益的可行性

如前所述，公私合作環境治理行為的實施，體現了現代社會多元化的利益及利益關系。這種多元化的利益關系同樣是在一定的環境治理秩序目標的指引下，雙方主體依據各自的權利與義務規范體系，有效運用各自的法律資源和其他社會資源，積極追求各自實體內容的“均衡合理”，最終體現出一種追求個案實質主義的法律利益關系。因此，為了在環境公私合作治理過程中，實現公私主體之間所謂的利益均衡合理關系，必須建構有效利益衡量機制。如何針對性地實施利益衡平機制，德國著名法哲學家卡爾?拉倫茨認為，在個案之中進行利益衡量，首要原則應當取決于法的基本價值秩序(12)卡爾?拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，北京:商務印書館,2003年，第285-286頁。。毋庸置疑的是，公私合作環境治理的基本價值秩序，應該是“利益衡量的結果應當促使各種利益盡可能最大化”(13)Paund，"A Survey of Social Interests"，Harvard Law Review, vol.57, 1943,p.14.。

因此，在公私合作環境治理過程中，需要積極引入行政法上這一法律均衡原則，使之成為全面涵蓋著均衡各種環境治理主體利益關系的基本準則，具體包括平等對待、禁止過度和信賴保護等原則(14)周佑勇：《行政裁量的均衡原則》，《法學研究》2004年第4期。，即在均衡公私合作環境治理的公部門利益和私部門利益之間關系方面，應當遵循平等對待原則；在均衡公部門所代表的公共利益與私部門代表的個人利益之間，應當遵循禁止過度和信賴保護原則。總之，嚴格遵循這些法律均衡原則的要求，探求公私合作環境治理問題中“事情的本質”，利用治理慣例、立法目的、管制政策、事實情節等各種影響到環境機關進行利益均衡和結果選擇的事實和法律因素，都應當予以全面考慮，并使其相互有機地聯系在一起，從而達到最佳的效果和最適當的建構。

四、 強化公私合作主體的信息公開

(一) 公私合作環境治理中之信息公開

公私合作環境治理的主體利益均衡需要通過利益溝通的過程來實現，利益溝通的基本形式應該是資訊的溝通和交流互通機制。運用好這一信息流通機制，能夠有效促使公私雙方主體坦誠公布各自的實施環境治理的基本目標。通常而言，盡管公私雙方主體各自的治理行為與實施手段不同，但并不妨礙雙方基于合作的事實與各自的法律認知，通過持續地交流對話、有效地協商談判，建構公私雙方主體相互間的信任關系，從而增進公私雙方主體合作治理的基本利益，并最終通過信息流通機制實現環境治理的基本目標。因此，公私合作環境治理建立環境正當法律程序的理想能否真正實現，公私雙方特別是私人主體的合法程序權益能夠得到保障，公私合作環境治理的主體之間的信息公開和流通機制成為重要的關鍵性環節。“公開是專橫獨斷的天敵，也是反抗不公正的自然盟友”(15)K. C.Davis，"Discretionary Justice"， University of Illinois Press, 1971，pp.97-99.，因此，將參與環境公共建設項目的依據、標準、條件、決策過程和選擇結果予以公開，成為各國實施公私合作制度較有普遍性的做法。事實上，要求環境信息的公開已經成為現代環境法中最明確的成就(16)凱斯?R.孫斯坦：《風險與理性——安全、法律及環境》，師帥譯，北京:中國政法大學出版社,2005年，第325頁。。

公私合作環境治理能夠讓公部門與私部門對等地投入雙方心力，努力通過持續地合作治理方式，創造環境治理的有效法律價值和效果，增進雙方的共同的利益。私部門以其自身力量投身環境公共建設和公共服務，最終達成環境治理的目標，私部門盡管有一定的利益追求，但絕不能否定其合作治理行為的積極價值與意義，堪稱“上善若水”。對此，就環境公私部門而言，環境治理以這種公私合作的方式取得更多、更好的治理成果，“何樂而不為”？！

為此，可以期待環境治理的雙方主體都會認真地看待公私合作推行的每一個過程，并將充分考量雙方所收集的環境信息進行充分的溝通交流。行政管理方面的法律規定，或是民事經濟法律方面的相關規定，都經過雙方的協商約定，體現于公私合作的決策之中。從而使得公私雙方在環境治理的項目合作中，各方的程序性權益通過信息的公開和交流得到充分的保障。同時，通過適度地將合作項目的信息甚至可能存在的環境風險向社會或者周邊居民進行公開，以達到公眾參與的法律效果。例如，通過公私合作方式建設城市垃圾填埋場、生活污水處理廠、固體廢棄物處置點等環境鄰避設施、場所的建設，公私雙方主體對相關環境信息公開，具有十分重要的法律意義。

(二) 公私合作環境治理通過信息公開發現問題

沒有信息，行政機關便不能從事管理工業、保護環境等活動(17)歐內斯特?蓋爾霍恩,羅納德?M.利文：《行政法與行政程序概要》，黃列譯，北京:中國社會科學出版社，1996年，第76頁。。在環境風險的背景下，通過環境信息的公開，可以“相對”清楚地掌握環境公共事務的基本發展面貌，也可以較為清楚地發現公私雙方的爭議焦點，從而通過預定的協商機制有效解決問題。關于風險交流的研究強制指出，信息通過人們特定的背景假設、知識和價值體系而與人們產生關聯(18)凱斯?R.孫斯坦：《風險與理性——安全、法律及環境》，師帥譯，北京:中國政法大學出版社,2005年，第333頁。，以此發現公私合作環境治理的問題所在。事實上，對環境公共事務面貌的掌握也就是發現問題的過程。在實際面對環境治理的個案時，無論是公私雙方爭議點的發現，還是環境公共事務的解決，都需要公私合作雙方充分利用所掌握的專業能力，進行有效交流，才有可能對問題有更精準的解讀與更正確的處理方法。

企業或是營利性組織固然可以根據其多年的市場經驗和生產技術積累，聚集相當多的專家和專業技術。但是，畢竟企業或者營利性組織所要追求的是經濟利益，當所掌握的專業技能發覺出來問題對經濟利益沒有助益，他們是有可能掩蓋一些問題。但另一方面，專業技術也并不總是壟斷在企業和營利性組織手里，在全球化和市場化的經濟社會中，公部門十分容易取得其他專家或專業技術的支持。例如，大量存在的環保NGO組織當中，有不少專業的技術人員具備相關專業能力及知識。因此，可以將公私合作環境治理過程中存在的爭議問題，按照法定的程序向社會公布，或者通過環保NGO組織披露相關風險。從而對在環境公共項目實施之前，或在實施過程中存在的環境風險進行有效預防。

五、 司法審查技術的跟進與完善

對公私合作環境治理中存在的法律糾紛進行司法審查是一個全新的法律問題，也是一個值得探討的重要問題。通過查閱文獻資料可知，中外學者存有不同的看法。如日本名古屋大學法學博士米丸恒治教授對私人參與公共事務引起救濟問題發表看法，他認為，“關于私人行使行政權限的情形，首先應利用現行法上以行政處分或公權力行使為前提的行政救濟制度，依情形，仍可考慮創新的救濟制度”(19)米丸恒治：《公私協力與私人行使權力》，劉宗德譯，《月旦法學雜志》2009年第10期。(20)米丸恒治：《私人行政——法的統制的比較研究》，洪英、王丹紅、凌維慈譯，北京:中國人民大學出版社,2010年，第96頁。。章志遠教授則認為，“就救濟論而言，合作行政的興起動搖了司法審查的中心地位，使得救濟論面臨著三項具體的重述任務”(21)章志遠：《邁向公私合作型行政法》，《法學研究》,2019年第2期。。在這里，本文結合上述兩位學者關于私人行政和公私合作的行政救濟觀點，闡述司法審查技術問題。

(一) 司法審查技術如何進行跟進

針對公私合作環境治理中的爭議，采取怎樣的司法審查技術進行跟進？筆者較為贊同日本學者米丸恒治教授的觀點，他主張，應當在充分利用現有的行政訴訟制度、環境公益訴訟制度、國家賠償訴訟制度，及其他相關司法審查制度的基礎上，根據公私合作環境治理中的具體個案，適當創新現有的救濟制度。特別是從環境公益訴訟制度等方面進行創新，拓展司法審查權利的范圍，明確司法審查的原告制度，從而有效填補或者是彌補我國現行的環境訴訟制度的不足。具體從以下幾個方面展開：

1. 司法審查的權利保護范圍拓展

我國對于公私合作案件糾紛，沒有專門的司法制度予以對應。2019年11月12日，最高人民法院正式發布審理行政協議案件的司法解釋，系統地規范行政協議案件的司法審查問題，再次引發了我國司法實務界和法學理論界的關注和討論。在現有的行政訴訟受案范圍中拓展對合作行政的司法審查的做法，學者普遍表示高度肯定，但是對于這類案件的司法實踐表示“制度的安排并取得預期成效”。我國最高人民法院的法官也認為，目前行政協議類案件的受理與審理還存在諸方面的問題，甚至一些地方行政法官對如何審理尚存“本領恐慌”(22)耿寶建、殷勤：《行政協議的判定與協議類行政案件的審理理念》，《法律適用》2018年第17期。。對此，筆者認為，一方面，將現有關于行政協議類案件中，專門針對公私合作類型案件增設條款予以明確，在立法和司法政策上，考慮將具有公共目的，涉及行政公權力、公共資產、公共服務等因素的公私合作形態的協議法律糾紛，納入行政司法審查范圍(23)于立深：《行政協議司法判斷的核心標準：公權力的作用》，《行政法學研究》2017年第2期。。以此進一步完善我國現有的行政協議類案件的司法審查制度。另一方面，在此基礎上，將公私合作環境治理中涉及公私法律糾紛及其他相關糾紛，直接納入行政訴訟的受案范圍，強化對環境行政公權力的司法審查。

2. 司法審查的原告資格確定(24)陳無風：《司法審查圖景中行政協議主體的適格》，《中國法學》2018年第2期。

既然在環境治理公私合作的過程構建中，正當程序保障的利益范圍得到進一步擴展，相應地就應當降低行政起訴的“門檻”，讓更多參與公私合作過程的利害關系人取得起訴的資格。具體而言，就是要將我國現行行政訴訟法在起訴資格上所確立的“法定保護利益”標準擴展到“事實上利益保護”的標準。也就是說，只要特定的相對人因事實上所享受的利益受到行政行為的侵害即屬于法律上的利害關系，具有作為行政第三人起訴的資格。這也是現代公權理論發展的必然趨勢。2018年2月，我國出臺《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，該解釋關于“原告資格的規定”(25)參見2018年2月6日《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第15—21條。，明顯已經將行政協議類案件的原告資格條件予以拓展和增加。例如明確了“事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人”原告資格問題，此外，最高人民法院司法解釋第20條規定，針對實踐中行政機關利用公私合作的形式，可能逃避司法審查的現象，專門明確了“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為……應當以組建該機構的行政機關為被告”。據此，可以認為，我國較好地完善了公私合作行政爭議的原告和被告資格問題。

(二) 司法干預的邊界及相關制度銜接

1. 公私合作環境治理司法干預的邊界

公權與私權的合作使得二者界限更加模糊(26)唐清利：《公權與私權共治的法律機制》，《中國社會科學》2016年第11期。。公私合作環境治理的實踐形態多樣，難以對之進行精準的司法審查，明確公私合作案件司法審查制度的法定邊界十分重要。對此，2015年我國修訂實施的《行政訴訟法》第5條規定，很好地把法院對行政爭議進行司法審查的邊際限定在“合法性審查”之內，較為恰當地反映了分權結構下的法院與行政機關之間的基本關系。

公私合作環境治理法律糾紛案件可能既涉及環境行政爭議問題，也可能涉及民事訴訟問題，那么，在行政訴訟和民事訴訟兩者之間選擇何種司法審查方式成為學界爭議的話題(27)劉飛：《行政協議訴訟的制度構建》，《法學研究》2019年第3期。。事實上，不限于此，公私合作環境治理案件還存在這樣兩類司法審查制度的邊界問題：第一，在德國“雙階理論”下，公私合作環境治理關系的前后階段行為的關聯性及互相影響(28)程明修：《公私協力法律關系之雙階爭訟困境》，《行政法學研究》2015年第1期。。這里需要法院進行司法審查時進行甄別。第二，公私合作環境治理本身存在一些公權力委托和環境專責人員制度。因為環境行政委托導致的違法侵權，同樣形成了國家賠償問題(29)詹鎮榮：《公私協力與行政合作法》，臺北：新學林出版股份有限公司,2016年，第508頁。，因此，對于公私合作環境行為，需要從行政訴訟和國家賠償的關系區分二者的邊界。

2. 司法審查與行政程序法、行政復議法等銜接

日益增多的公私合作環境治理及其引發的法律爭議，涉及公私之間多元、復雜利益關系，僅僅依靠法院司法審查難以取得最佳效果。一方面，公私合作環境治理行為不同于傳統的環境行政行為和環境合同(協議)行為。它既非單純的環境行政行為，也非單純的環境民事行為，具有明顯的公法規范與私法規范交集的特點。另一方面，就公私合作環境治理的救濟體系建構而言，尤其需要針對環境風險的現實特點，強調公私合作環境治理案件的事前預防機制，建立環境風險管控的法律糾紛處置機制。同時，在環境治理的過程中，運用正當程序機制對公私合作治理行為加以程序控制。

正如我國學者所言，司法理念是對司法的功能、性質和應然模式的系統思考(30)王申：《理念、法的理念——論司法理念的普遍性》，《法學評論》2005第4期。。行政審判在審理協議類行政案件時，應當揚棄對傳統行政行為單向度的審查習慣和思路，在堅持合法性審查、維護公共利益的同時(31)耿寶建、殷勤：《行政協議的判定與協議類行政案件的審理理念》，《法律適用》2018年第17期。，應該堅持秉承系統地司法審查理念，以認清環境利益的公私合作環境治理行為與單純的環境行政行為的關系定位，借助環境“行政爭議”而非環境“行政行為”界定司法審查的范圍(32)劉飛：《行政協議訴訟的制度構建》，《法學研究》2019年第3期。。同時，充分發揮行政復議的主渠道功能、行政調解的分流作用和協商談判的補充作用，回應公私合作環境治理行為中不同層面爭議解決的現實需求(33)章志遠：《邁向公私合作型行政法》，《法學研究》2019年第2期。，從而強化公私合作環境治理行為司法審查與行政程序法、行政復議法等銜接。

3. 公私合作環境治理案例指導制度

在英美法系國家，對于公私合作案件的審理，法院主要是通過大量的司法判例確立了一系列多元化的審查標準，這些司法審查的標準具有很大靈活性，不僅可以彌補相關成文法的不足，還可以較好發揮對公私合作環境治理案件的能動性司法控制功能。近年來，我國已經逐漸開始重視實踐案例對司法的能動指導作用，司法實踐中已有一些案例編纂制度，并在逐步推行“案例指導制度”。這些對公私合作環境治理行為審判工作具有重要的指導、參考作用。值得注意的是，我國的案例指導制度顯然迥異于英美法系典型的判例制度。在人們的觀念中，法仍然僅僅局限于憲法、法律、法規、規章等由國家機關制定的、形之于紙上的制定法條文。對公私合作環境治理案例審理大多還是借用現有的“法定依據”。顯然，我國既有公私合作乃至行政協議的司法審查相關法律依據，以及體系化的制度明確缺失，因此，適時建立公私合作環境治理的案例指導制度當屬必然。

六、 結 語

在當今社會共治改革潮流的推動下，公私合作環境治理成為“合作國家與參與國家之典范”(34)李建良：《2012行政管制與行政爭訴》，臺北:臺灣新學林出版股份有限公司,2016年，第126頁。。政府、企業、公眾合作共治成為一種新型環境治理模式，實踐表明，該模式優勢明顯：國家借助私人人力、專業知識、技術，以及資金等民間資源，緩解了日益加重的環境行政負擔。當然，私人通過合作治理，亦可獲得經濟上的利益或國家政策上的優惠。因而，公私合作環境治理堪稱現代環境治理體系的“共贏”機制，極具理論研究和實踐推廣價值。

中共中央辦公廳與國務院辦公廳發布的《意見》，是在民主原則與人民基本權利獲得保障的前提下，以公私合作方式執行環境任務新型環境治理模式，具有憲法的容許性和合法性基礎。從法治國的理論分析，雖然公私合作模糊化了傳統意義上的國家與社會間的角色分工。但是，通過憲法法律的統制及其相關保障機制，國家與社會的功能領域并未遭到本質混同。此外，伴隨著世界經濟社會的迅猛發展，國家獨占承擔環境、健康、食品安全等公共事務的理論已經過時，公權與私權交融發展，為公私合作環境治理提供了更多可能的空間。