電子督促程序的管轄規則

龐 曉

2013年新《民事訴訟法》施行后，2013—2015年全國各級人民法院審結一審民商事案件分別為751.1萬件(1)參見2014年《最高人民法院工作報告》。、801萬件(2)參見2015年《最高人民法院工作報告》。、957.5萬件(3)參見2016年《最高人民法院工作報告》。。2015年最高人民法院施行《關于人民法院立案登記制改革的意見》(以下簡稱《立案登記制》)后，這個數據在2016年和2017年分別達到1076.4萬件(4)參見2017年《最高人民法院工作報告》。、1197.5萬件(5)參見2018年《最高人民法院工作報告》。。在《立案登記制》施行后，各級人民法院民商事案件急劇增加，使本不堪重負的法院進一步加劇了工作負荷。為了減輕地方人民法院的工作負荷，最高人民法院于2016年施行《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》(法發〔2016〕14號)、《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》(法發〔2016〕21號)以及2017年施行了《關于民商事案件繁簡分流和調解速裁操作規程(試行)》(法發〔2017〕14號)，這三個文件和《立案登記制》成為我國民事司法改革的重點。雖然這三個文件在《民事訴訟法》所規定的程序框架基礎上增加了多項簡便快捷的處理案件機制，確立了一審繁簡分流程序的基本格局，例如在審前設置了先行協商和解、調解、速裁等糾紛解決機制。在民事訴訟多元化糾紛解決機制改革和案件繁簡分流的背景下，作為民事訴訟法的重要內容，督促程序具有訴訟周期短、訴訟效率高、節約當事人訴訟成本等優點。但是，由于督促程序存在規范性問題，當前我國督促程序仍未能實現提高人民法院辦案效率和減輕當事人訴累的目的。

我國督促程序于1992年《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》(法發〔1992〕22號，以下簡稱《92年民訴意見》)首次制定后，歷經2007年、2012年、2017年三次非實質性修改，其重要作用仍未充分發揮出來。雖然2015年《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號，以下簡稱《民訴法司法解釋》)第427-443條對督促程序規范進行了詳細解釋，但是大多數解釋還是非實質性的修改，并沒有實質性完善督促程序的規范。例如人民法院對支付令實質審查、禁止保全申請、禁止重復起訴、管轄、時效中斷等內容的規范，仍需要進一步研究。2019年，最高人民法院印發《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019-2023)》(法發〔2019〕8號，以下簡稱“五五改革綱要”)，明確提出“探索構建適應互聯網時代需求的新型管轄規則”的司法體制改革目標。此后，地方法院積極試點試驗電子督促程序，積累了豐富的經驗。在此基礎上，本文將著重探討電子督促程序的管轄規則，即：能否在遵循一般管轄原則的基礎上適用集中管轄和協議管轄，進而評價《民訴法司法解釋》在督促程序管轄部分的得與失。

一、 問題的提出

電子督促程序作為民事訴訟法的重要內容，更好地順應了《立案登記制》、多元化糾紛解決機制以及案件繁簡分流的民事司法改革的目的和宗旨。當然重點在于如何鼓勵債權人自愿選擇電子督促程序，也就是如何彰顯電子督促程序比常規民事訴訟程序具有更多優點，更有利于平衡雙方當事人的利益。在此方面，民訴法及其司法解釋的相關規范存在不足，例如《民事訴訟法》第214條對債權人申請支付令的管轄法院的有關規定。

《民事訴訟法》第21條規定了“原告就被告”的一般地域管轄原則，即由被告住所地的人民法院管轄，這是一般地域管轄的通行規定。《民事訴訟法》第214條規定，債權人申請支付令適用《民事訴訟法》 “原告就被告”的規定(6)《民事訴訟法》第214條沿用了《92年民訴意見》第27條。第27條規定，債權人申請支付令的管轄法院為債務人住所地的基層人民法院，也就是對《民事訴訟法》規定的管轄法院作了限縮解釋。。由此可知，在我國，債權人申請支付令的管轄規則為一般地域管轄，即債務人住所地的基層人民法院有管轄權。這類似于大陸法系國家或者地區民事訴訟法所規定的督促程序的管轄為專屬管轄(7)《德國民事訴訟法》第689條第2款和我國臺灣地區“民事訴訟法”第510條。，即不允許債權人與債務人協議變更管轄法院。我國債權人申請支付令的管轄為一般地域管轄，當時立法者主要是基于支付令產生強制執行效力后方便人民法院執行。

然而，根據《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉執行程序若干問題的解釋》(法釋〔2008〕13號，以下簡稱《執行程序解釋》)第1條規定，申請執行人可以向被執行的財產所在地人民法院申請執行，而且《民事訴訟法》第224條第1款規定，發生法律效力的民事裁判由第一審人民法院或者與其同級的被執行財產所在地人民法院執行。據此可知，支付令發生法律效力時可以作為強制執行依據，但是發出支付令的人民法院的重要性有所下降。因為債權人不僅可以向原審人民法院申請強制執行，也可以向同級的被執行財產所在地人民法院申請執行，所以，最高人民法院在制定《民事訴訟法》第214條時，便于異地執行的考量因素已經消除。那么，為了更加突出電子督促程序的多維功能，電子督促程序是否仍有必要堅持一般地域管轄原則，尚有待進一步研究。

二、 關于電子督促程序的爭論及評析

目前，我國尚未以立法方式構建電子訴訟制度，關于電子督促程序的性質判斷，只能參考傳統督促程序進行分析。學界對現行的督促程序的性質存在略式訴訟程序說、非訟程序說以及混合性程序說三種爭論。“督促程序的性質引發的爭論，已然影響到督促程序的整體設計。”(8)周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，《當代法學》2016年第6期。有必要對督促程序的性質進行科學定性，在定性的基礎上才能準確分析民訴法及其司法解釋對債權人申請支付令管轄規定的不足，繼而影響到電子督促程序的管轄。

(一) 督促程序性質的爭論

1. 略式訴訟程序說

略式訴訟程序說認為，“債權人的申請可視為起訴行為，給付請求可視為訴訟標的，法院對申請進行審查和發出支付令可視為審理和裁判行為”(9)李浩：《民事訴訟法學》，北京：法律出版社，2010年，第444頁。。根據民訴法及其司法解釋的規定，督促程序可分為三個階段：第一階段，債權人以債務人為被申請人，向有管轄權的基層人民法院申請支付令，法院僅依據債權人單方面提出的申請書、事實、證據進行簡單的書面審查。第二階段，法院在督促程序處理糾紛的過程中，在審判組織上只能采用獨任制，由審判員一人審判，當事人不直接發生對抗，也不經過開庭審理、雙方當事人辯論、傳喚債務人、調解等程序。對案件的事實和權利義務進行評判，法院決定受理的，即向債務人發出支付令并催促其履行義務。第三階段，人民法院向債務人發出支付令，債務人可依法提出異議，原則上人民法院應當裁定終結督促程序，案件實行一審終審制，債權人不得上訴和申請再審。

不論是從督促程序的起訴與受理、當事人、證據、調解、審判組織、審判程序、法庭辯論、終結訴訟等方面，還是該程序終結時債權人不得提出上訴和申請再審的再救濟方面，與常規訴訟程序相比，督促程序不采用辯論方式，不進行實質性審理。甚至，與簡易程序相比較，督促程序更為簡略，是審判程序中最簡易、快捷的程序種類。所以，早期大部分學者認為督促程序屬于一種略式訴訟程序(10)略式訴訟程序說的代表性成果有張衛平：《論督促程序》，《中國法學》1991年第5期；陳桂明：《督促程序理論之探討》，《政法論壇》1992年第2期；張雪梅：《我國督促程序若干問題新探》，《當代法學》1994年第2期。，其實質是認可債權人向人民法院申請支付令時雙方當事人確實存在爭議。這主要是因為《92年民訴意見》首次規定督促程序，當時主要是針對一部分債權債務關系的內容簡單清楚，雙方當事人之間還未產生爭議或者有無爭議尚不明確。如果支付令失效，債權人另行起訴，就是雙方當事人的債權債務關系明確存在爭議。

2. 非訟程序說

非訟程序說認為，債權人申請支付令并非起訴，人民法院對支付令的審查不同于對其他案件的審理，申請被駁回或者支付令失效后債權人可另行起訴。所以，督促程序是起訴前的非訟程序。21世紀初以來，大部分學者贊同該學說或者認為督促程序具有“非訟化”的特征(11)非訟程序說的代表性成果有蔡虹：《非訟程序的理論思考與立法完善》，《華中科技大學學報》2004年第3期；陳桂明、趙蕾：《比較與分析：我國非訟程序構架過程中的基本問題》，《河北法學》2010年第7期；李浩：《民事訴訟法學》，北京：法律出版社，2010年，第445頁。此外，有些學者認為督促程序具有“非訟化”特征，參見湯維建：《我國非訟程序的立法問題及解決建議》，《廣東行政學院學報》2008年第2期；常怡：《民事訴訟法學》，北京：中國政法大學出版社，2016年，第344頁。。在2012年《民事訴訟法》修訂之前，該學說存在一定的合理性，但是2012年修訂的《民事訴訟法》增加了督促程序與常規訴訟程序可以相互轉換的規定，即第217條第2款規定“支付令失效的，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外”。督促程序與常規訴訟程序相互轉換的規定，改變了之前《民事訴訟法》有關支付令失效債權人應在督促程序終結之后重新提起訴訟的規定，這一改變的主要目的在于防止實務中債務人濫用異議權導致債權人付出不必要的訴訟成本。所以，為了減輕債權人的這種負擔，把督促程序與常規訴訟程序有機銜接，是對早期學者對此問題的回應(12)早期學者認為督促程序和常規訴訟程序應當銜接觀點的代表性成果有，白綠鉉：《督促程序比較研究——我國督促程序立法的法理評析》，《中國法學》1995年第4期；湯維建：《我國非訟程序的立法問題及解決建議》，《廣東行政學院學報》2008年第1期。。這種把督促程序轉換為常規訴訟程序的規定，對應著債權人債務人之間不存在爭議或者爭議不明確的情形，轉變為雙方當事人之間確實存在爭議。

3. 混合性程序說

混合性程序說認為，督促程序是以假定債權人債務人之間不存在債權債務爭議為前提，人民法院僅依據債權人的請求，無需開庭即可向債務人發出支付令，支付令生效后可依法執行。如果督促程序中債務人依法提出異議，則前述的假定不存在，督促程序即告終結或者轉入訴訟程序。所以“督促程序是用非訟方法解決訴訟案件的混合性程序”(13)江偉：《民事訴訟法學》，北京：北京大學出版社，2015年，第342頁。。混合性程序說認為督促程序既有訴訟程序的因素，又有非訟程序的因素(14)參見王強義：《民事訴訟特別程序研究》，北京：中國政法大學出版社，1993年，第218頁；史長青：《督促程序的設計理念：訴訟還是非訟》，《政法論叢》2015年第5期；田平安：《民事訴訟法原理》，廈門：廈門大學出版社，2015年，第343頁。。學者持該學說的主要原因在于：第一，債權的性質。督促程序保護的是沒有爭議的債權，債權人向人民法院申請支付令，僅僅是催促債務人履行義務，而非解決雙方當事人之間的債權債務紛爭。第二，有明確的雙方當事人，而且符合訴訟的基本要件。第三，有明確的法律關系。債權人依據其與債務人之間存在債權債務關系，向人民法院申請支付令催促債務人履行義務的司法保護，屬于訴的范疇。第四，支付令具有債務人給付債權人的內容，而非確認債權債務關系是否存在或者某一事實是否存在。所以，從這四個方面來看，督促程序兼有訴訟程序與非訟程序兩種因素。

(二) 對督促程序性質爭議之評析

1. 我國民事訴訟法律體系并未使用“非訟程序”字樣

從《92年民訴意見》、2007年《民事訴訟法》到2017年《民事訴訟法》，除增加了新內容導致我國民事訴訟法律體系的章節增多外，《民事訴訟法》歷經三次修改都未修訂第二編章節體系，即第二編審判程序。第十二章至第十八章共七章，依次包括：第一審普通程序、簡易程序、第二審程序、特別程序、審判監督程序、督促程序、公示催告程序。從法律體系來看：第一，我國民事訴訟法規范并未使用“非訟程序”的字樣；第二，督促程序并未列入第十五章特別程序，而是單獨作為一章，這兩個方面說明督促程序不同于特別程序和常規訴訟程序。反觀我國大部分學者在《民事訴訟法》著作中使用“非訟程序”的字樣，并且把特別程序、督促程序、公示催告程序都包含在非訟程序一編中(15)張衛平編著的《民事訴訟法》第四版第九單元非訟程序即包括了特別程序、督促程序、公示催告程序。參見張衛平：《民事訴訟法》，北京：法律出版社，2016年；李浩編著的《民事訴訟法學》第五編非訟程序亦包含特別程序、督促程序、公示催告程序，參見李浩：《民事訴訟法學》，北京：法律出版社，2016年；董少謀主編的《民事訴訟法學》第四編非訟程序包含特別程序、督促程序、公示催告程序、執行程序總論，參見董少謀：《民事訴訟法學》，北京：法律出版社，2017年；王亞新、陳杭平、劉君博編著的《中國民事訴訟法重點講義》第十八章非訟程序包含特別程序、督促程序、公示催告程序，參見王亞新、陳杭平、劉君博：《中國民事訴訟法重點講義》，北京：高等教育出版社，2017年。，很少有學者依據我國現行的民事訴訟法律體系編排《民事訴訟法》著作(16)常怡主編的《民事訴訟法學》第八編訴訟程序包含督促程序并將其單獨列為第二十七章，參見常怡：《民事訴訟法學》，北京：中國政法大學出版社，2016年。。

對非訟程序有一種理解，即：“如果將非訟程序理解為是不直接涉及民事爭議案件的程序，則在這個意義上可以將督促程序、公示催告程序、人民調解協議效力的確認等納入非訟程序”(17)張衛平：《民事訴訟法》，北京：法律出版社，2016年，第442頁。。雖然我國大部分學者基于這種理解認為督促程序屬于非訟程序，但是大陸法系國家和地區有相當成熟的非訟程序理論。從立法例來看，不論是已制定獨立的非訟程序法典的德國、日本以及我國臺灣地區(18)德國在2009年修訂的《德國家事事件與非訟事件程序法典》，日本在2011年修訂的《日本非訟事件程序法》和《日本家事事件程序法》，我國臺灣地區在2011年制定的“家事事件法”。，還是沒有制定獨立的非訴程序法典但在《民事訴訟法》中規定了非訟程序的法國(19)從立法例上看，法國非訟程序的主要規則被作為特有規則，其包括兩個層面：第一，法典序則中并列于訴訟指導原則規定的非訟程序總則，即法典總則第一卷適用一切法院的通則中第一編序則中的第二章非訟案件之特有規則(第25-29條)；第二，在程序具體要素中規定符合非訟事件審理的相關規則，即第一卷第四編第一章第二節非訟案件的起訴(第60-62條)、第二卷第一編第一副編第二章非訟案件程序(第797-800條)、第二卷第六編第一副編第二章非訟案件程序(第950-953頁)。參見《法國新民事訴訟法典》，羅潔珍譯，北京：中國法制出版社，1999年，第8頁、第16頁、第160頁、第161頁、第212頁。，均認為督促程序屬于一種略式訴訟程序，即督促程序作為訴訟程序的一部分，而非非訟程序。除此之外，督促程序與給付訴訟程序一樣，通過請求人民法院發出支付令獲得執行依據。

2. 我國督促程序與大陸法系國家非訟程序的目的不同

德國通說認為，“非訟程序的目的通常在于創設權利，而爭訟程序的目的在于保護權利，而且非訟程序還服務于預防或者照管”(20)周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，《當代法學》2016年第6期。。從我國債權人申請支付令的條件來看，《民事訴訟法》第214條第1款規定了債權人申請人民法院簽發支付令的三個條件：第一，支付令僅適用于請求給付金錢、有價證券的案件；第二，債權人與債務人沒有其他債務糾紛；第三，支付令能夠送達債務人。從前兩個條件可知，金錢和有價證券這類給付之訴相對于其他訴訟請求更容易得到清償，更容易彌補債權人的損失，而且債務人不附任何條件對債權人負有單向給付義務。“當請求權得不到實現時，往往需要訴諸國家公權力的保護，即以訴訟的方式獲得救濟。”(21)朱慶育：《民法總論》，北京：北京大學出版社，2016年，第561頁。換而言之，“督促程序的目的是解決無爭議的請求權”(22)羅森貝克、施瓦布、戈特瓦爾德：《德國民事訴訟法》，李大雪譯，北京：中國法制出版社，2007年，第1242頁。，而我國督促程序的目的在于保護債權人的實體權利，而非創設權利。此外，我國《民事訴訟法》第十五章特別程序規定的六種案件，其中選民資格案件、宣告死亡或者失蹤案件、認定公民無民事行為能力或者限制民事行為能力案件、認定財產無主案件，這四種特殊案件基本服務于照管或者預防目的，而確認調解協議案件和實現擔保物權案件，無需權利人通過訴訟來實現權利，而是直接申請人民法院執行。所以，確認調解協議案件和實現擔保物權案件，既非爭訟案件也非非訟案件，應當屬于《民事訴訟法》第三編執行程序的內容。

從我國民事訴訟法律體系分析，立法者將督促程序區別于特殊程序和常規訴訟程序，并未明確將其確定為非訟程序。借鑒德國的非訟程序理論進行分析，我國《民事訴訟法》對督促程序的規定其實質并非涉及預防、照管或者創設權利，而是依據《民事訴訟法》第214條第1款的規定，以債權人與債務人存在明確或者不明確的爭議向人民法院申請支付令，催促債務人履行義務以實現債權人的實體權利。因此，“我國督促程序并不屬于非訟程序，應屬于特殊的訴訟程序，且是審判程序的例外”(23)王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，《當代法學》2014年第3期。。總而言之，我國督促程序僅僅以其簡易、快捷、成本低等特點，區別于常規訴訟程序處理債權債務。也就是說，督促程序屬于常規訴訟程序中最為簡化的一種訴訟程序。所以，就性質而言，電子督促程序是一種略式訴訟程序。

三、 電子督促程序適用一般地域管轄的反思

“案件及訴訟程序的關系應當是根據案件的性質來決定程序的適用，而不是由訴訟程序來決定案件的性質。”(24)王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，《當代法學》2014年第3期。通過上文明確了電子督促程序屬于略式訴訟程序的性質，那么電子督促程序是否仍然可以適用督促程序的一般地域管轄原則?

(一) 電子督促程序的地域管轄不限于“原告就被告”

“電子督促程序節省司法資源和提高訴訟效率的優點，首先體現在管轄規定上。”(25)周翠：《電子督促程序：功能承擔與程序設計》，《互聯網金融法律評論》2015年第3期。《民事訴訟法》第214條第1款和《民訴法司法解釋》第23條、第427條均沿用了《92年民訴意見》第27條規定的債權人申請支付令的管轄為一般地域管轄，即“原告就被告”原則。立法規定債權人申請支付令適用“原告就被告”原則，一方面在于防止原告濫用訴權，使被告免受原告不當訴訟的侵擾，另一方面也有利于人民法院傳喚被告參加訴訟，方便判決執行。《民事訴訟法》第214條規定的“有管轄權的基層人民法院”，并沒有具體規定是指哪個法院，因為它是一種援引性規定，至于是否有管轄權應當根據《民事訴訟法》有關管轄的規定予以具體判斷。此外，隨著我國電子督促程序的試點試驗(26)2015年5月，杭州市西湖區法院首次使用電子督促程序解決借貸糾紛，這是全國首例使用電子督促程序發出的支付令，并且西湖區法院在借鑒德國、奧地利等國經驗的基礎上，與支付寶、螞蟻金服等單位合作開發了電子督促程序。，電子督促程序如果仍然適用“原告就被告”原則，則無法體現其多維功能。從比較法角度看，有關督促程序的地域管轄，有的國家規定由債權人的普通審判籍住所地的法院管轄，即“被告就原告”原則。例如，作為電子督促程序運用最為廣泛的國家，《德國民事訴訟法》第689條第2款規定，督促程序案件專屬于債權人的普通審判籍住所地的初級法院管轄，如果債權人在國內沒有普通審判籍的，專屬于柏林舒勒堡初級法院管轄，即債權人的普通審判籍所在的初級法院對督促程序進行地域管轄(27)參見奧特馬?堯厄尼希：《民事訴訟法》，周翠譯，北京：法律出版社，2003年，第449頁。。此外，《日本民事訴訟法典》規定：“不管爭議標的額的數額大小，督促程序由債權人普通審判籍(第12條、第13條、第17條、第18條)所在的初級法院專屬管轄”(28)羅森貝克、施瓦布、戈特瓦爾德：《德國民事訴訟法》，李大雪譯，北京：中國法制出版社，2007年，第1244頁。。雖然日本的民事訴訟法移植了德國非訟程序的立法例，也認為督促程序屬于略式訴訟程序，但是在債權人申請支付令的地域管轄上與德國有所不同。《日本民事訴訟法》第383條第1款和第2款規定，除針對票據或者支票的支付金錢請求，債權人可以向支付地法院的書記官提出申請之外，債權人應當向債務人普通審判籍所在地的簡易裁判所書記官申請支付令(29)參見《日本民事訴訟法典》，曹云吉譯，廈門：廈門大學出版社，2017年，第108頁。。也就是說只有票據或者支票，債權人才可以向其住所地的法院申請支付令。可知，德國和日本的民事訴訟法對督促程序的地域管轄的規定并非局限于“原告就被告”原則。

我國《民事訴訟法》對地域管轄采取的是“原告就被告”原則，不過該原則并非地域管轄的唯一原則，有些例外情形需要與其相反的“被告就原告”，也就是原告可以向自己住所地的人民法院起訴，被告則必須到原告住所地人民法院應訴。例如，《民事訴訟法》第22條規定了一般地域管轄的例外情形，即原告住所地人民法院管轄，這些例外情形包括：不在我國領域內居住的、下落不明的或者宣告失蹤的人提起的有關身份關系的訴訟，以及對正在采取強制性教育措施的或者正在被監禁的人提起的訴訟。此外，《民訴法司法解釋》第9條、第12條第2款、第16條等明確規定原告住所地人民法院有管轄權的情形。甚至，《民事訴訟法》還規定了一些更特殊的地域管轄條款，例如《民事訴訟法》第23-32條規定的合同糾紛管轄、保險合同糾紛管轄、票據糾紛管轄等。這些條款實質是規定了被告住所地人民法院管轄與其他轄區人民法院管轄并行，其他轄區人民法院也有管轄權。也就是原告既可以不依據“原告就被告”的原則，可以不依據“被告就原告”的例外而向其他轄區人民法院提起訴訟。因為這些案件“往往牽涉跨區域活躍的交易行為、經濟活動或者異地交通、現代傳媒、互聯網及知識產權等新型侵權領域的案件類型，更加需要在‘原告就被告’原則基礎之上有所變通，從而能夠有效地促使成本及利益的合理分配并有助于在當事人之間取得平衡”(30)王亞新、陳杭平、劉君博：《中國民事訴訟法重點講義》，北京：高等教育出版社，2017年，第44頁。。簡而言之，我國債權人申請支付令的管轄為一般地域管轄。我國現行民訴法及其司法解釋并未對電子訴訟制度進行立法規制，如果依據常規案件的一般地域管轄原則來確定電子督促程序的管轄法院，不免與“五五改革綱要”的精神背道而馳。所以，電子督促程序的地域管轄不應當限于“原告就被告”的原則，至少應當包括“被告就原告”的例外，甚至對其不作地域管轄限制。

(二) 電子督促程序的級別管轄以基層人民法院管轄為原則

《民事訴訟法》第214條第1款規定，督促程序僅適用于請求給付金錢、有價證券，這是債權人申請人民法院簽發支付令的條件之一。這表明，我國督促程序的適用僅在案件種類上有明確規定，對這類案件的標的額沒有明確限制。言外之意是，標的額較大的案件也可以適用督促程序。從案件的級別管轄來看，民訴法及其司法解釋對支付令案件的級別管轄均規定為基層人民法院，但是標的額較大的案件是否也可以由基層人民法院管轄還有待進一步商榷。

根據《民事訴訟法》第18條規定，重大涉外案件、在本轄區有重大影響的案件、最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件，這三種案件由中級人民法院管轄。就第二種案件而言，在中級人民法院的轄區有重大影響的案件一般是指案情復雜、涉及范圍廣、訴訟標的額較大，由中級人民法院作為管轄法院比較適宜。也就是說債權人申請支付令的標的額較大的案件，應當由中級人民法院管轄。有學者從比例原則的角度來確定督促程序的管轄，認為應在訴訟標的額上予以明確，在立法中規定只有一定金額以下的債權債務糾紛方可適用督促程序，申請支付令才是合理妥當的選擇，否則不設定金額標準的規定顯然在案件的管轄確定上與案件的價值、重要性、復雜性不成比例。所以，“只有小額的債權債務關系方可適用督促程序”(31)王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，《當代法學》2014年第3期。，由基層人民法院管轄。筆者認為，根據電子督促程序屬于一種略式訴訟程序及其自身的特殊性，并且根據當前我國電子督促程序試點法院均是基層人民法院的實際情況，應當不論案件標的額大小，電子督促程序的級別管轄應當以基層人民法院為原則，以中級人民法院管轄為例外。

四、 電子督促程序的集中管轄

督促程序屬于一種略式訴訟程序，應當適用民事訴訟法的理論，但是從上文分析可知，立法者的立法初衷已不存在，同時，因民訴法及其司法解釋對督促程序的管轄法院規定得不完善、電子督促程序的試點試驗以及“五五改革綱要”提出探索構建適應互聯網時代需求的新型管轄規則的要求，有必要借鑒大陸法系國家對督促程序和電子訴訟的管轄規定，構建我國適應互聯網時代的電子督促程序的新型管轄規則。

(一) 大陸法系國家督促程序的管轄經驗

《德國民事訴訟法》第689條第3款授權州政府以法令將一個或者數個高級州法院的轄區內的督促程序安排到一個初級法院，也就是德國的督促程序在地域管轄上實行集中管轄。《日本民事訴訟法》第383條第1款規定，債權人申請支付督促應當向債務人普通審判籍住所地的簡易裁判所書記官提出；第397條規定，利用電子信息處理系統提出支付督促申請(簡稱“指定裁判所”)，債權人依據第383條規定向指定裁判所書記官提出支付督促申請。這表明，日本的督促程序和電子督促程序也實行集中管轄。《韓國民事訴訟法》為了保護債務人(為了防止債權人濫用權利，債權人一般應當向債務人住所地法院申請支付令)的利益，對督促程序的管轄實行債務人普通審判籍住所地法院或者具有土地管轄權的法院專屬管轄，但是2010年大田專利法院啟動專利訴訟系統，實行電子訴訟的集中管轄(32)王福華：《電子法院: 由內部到外部的構建》，《當代法學》2016年第5期。。從德國、日本以及韓國的民訴法規定可知，不論債權人申請支付令的管轄，還是電子訴訟的管轄均實行集中管轄。

(二) 我國電子督促程序適用集中管轄

2015年浙江省法院率先試行電子訴訟，浙江省高級人民法院確定濱江人民法院、西湖人民法院、余杭人民法院三個基層人民法院以及杭州市中級人民法院率先試點網上法庭。浙江省根據濱江轄區內高新互聯網企業眾多、版權糾紛高發，西湖轄區有最大的第三方支付平臺支付寶，余杭轄區內則有天貓、淘寶電商平臺的情況，確定了上述四家人民法院的不同分工：濱江人民法院負責網上著作權糾紛的處理，西湖人民法院負責網絡支付糾紛的處理，余杭人民法院負責網上金融交易糾紛的處理，杭州市中級人民法院則負責三個基層人民法院的第二審程序工作。此外，西湖區人民法院先行試點試驗電子督促程序。我國這種電子訴訟和電子督促程序試點試驗的管轄，也屬于集中管轄，在這種管轄方式下突出了電子訴訟的專業化。所以，從當前我國民事司法改革的背景、督促程序略式訴訟的性質、大陸法系國家督促程序的管轄經驗以及試點法院對電子訴訟和電子督促程序實行集中管轄積累經驗的前提考量，未來“我國電子督促程序也宜實行集中管轄，由最高人民法院確定某類基層人民法院專門負責”(33)王福華：《電子法院: 由內部到外部的構建》，《當代法學》2016年第5期。。具體而言，最高人民法院應當按照每個高級人民法院轄區內的基層人民法院數量，以比例原則指定轄區內一定數量的基層人民法院統一管轄電子督促程序的第一審程序工作。此外，最高人民法院應當在每個高級人民法院轄區內，確定至多三個中級人民法院統一管轄標的額較大的案件和電子督促程序的第二審程序工作。電子督促程序采用集中管轄不僅順應了上述電子督促程序的地域管轄并不僅限于“原告就被告”原則，而且還防止當事人對級別管轄提出爭議。換言之，電子督促程序實行集中管轄，地域管轄就可以存而不論了。

五、 電子督促程序的協議管轄

電子督促程序屬于訴訟程序的屬性，決定了其可以適用《民事訴訟法》一般原理，亦即可以適用第34條規定的協議管轄，但是電子督促程序不同于常規的訴訟程序，也有別于電子訴訟，因而有必要在電子督促程序適用集中管轄的基礎上，進一步探討協議管轄問題。

(一) 當事人在集中管轄法院的范圍內可以約定協議管轄

協議管轄又稱合意管轄或者約定管轄，是指雙方當事人在民事糾紛發生前或者發生后，以書面方式約定管轄法院。《民事訴訟法》第34條規定，雙方當事人約定的協議管轄應當滿足四個條件：第一，案件僅適用于合同糾紛或者其他財產權益糾紛；第二，必須采用書面方式約定管轄法院；第三，必須在法律規定的范圍內協議選擇管轄法院(34)根據《民事訴訟法》第34條規定，雙方當事人必須在被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標的物所在地等與爭議有實際關聯地點的法院中協議選擇管轄法院。；第四，不得違反級別管轄和專屬管轄的規定。同時，現行《民事訴訟法》借鑒了原《民事訴訟法》涉外民事訴訟程序中有關默示協議管轄的規定，因而第127條第2款規定了應訴管轄。應訴管轄是指原告提起訴訟的人民法院對該案件沒有管轄權，但是在答辯期限內被告沒有提出管轄權異議并應訴答辯的，則視為雙方當事人通過默示的方式達成協議管轄，因而受訴人民法院對該案取得管轄權。從形式上分析，應訴管轄屬于默示的協議管轄，并與第34條規定的明示協議管轄構成協議管轄制度。協議管轄充分體現了對當事人處分權的尊重，應訴管轄體現得更為明顯。此外，從訴訟效率的角度考慮，如果沒有應訴管轄確認其合法性，則可能發生在人民法院已經進行審理后當事人對管轄權提出異議的情形，因此需要明確“一旦規定默認管轄就使當事人能夠謹慎對待自己的管轄權異議”的內容(35)張衛平：《民事訴訟法》，北京：法律出版社，2016年，第113頁。。

從《民事訴訟法》第一編第二章第二節地域管轄的立法編排上看，《從民事訴訟法》并未明確規定督促程序的管轄屬于第22條一般地域管轄的例外(由原告住所地人民法院管轄)，同樣也不屬于第23條-第32條的特殊地域管轄。再者，從《民事訴訟法》第34條協議管轄的四個條件看，協議管轄案件僅適用合同糾紛或者其他財產權益糾紛，這是雙方當事人約定協議管轄最重要的條件。因《民事訴訟法》第214條規定的債權人申請支付令的條件之一，即債權人只能對請求給付金錢、有價證券的案件申請支付令，符合第34條規定的協議管轄條件。所以，雙方當事人在不違反專屬管轄和級別管轄的前提下，可以就電子督促程序約定管轄法院。

如果從擴大協議管轄法院的范圍看，“只要雙方當事人都覺得方便訴訟、共同認可的任何法院，在不違反級別管轄的情形下都可以在被選之列”(36)王福華：《協議管轄制度的進步與局限》，《法律科學》2012年第6期。。根據《民事訴訟法》第34條規定，雙方當事人在不違反級別管轄和專屬管轄的情形下，原則上債權人債務人可以約定該條文明確規定的五個人民法院，以及與爭議有實際聯系地點的人民法院。言外之意，只要是電子督促程序的雙方當事人共同認可的人民法院都可以約定管轄協議。擴大電子督促程序的協議管轄法院，可能導致雙方當事人選擇集中管轄范圍之外的法院，該法院可能不具有電子庭審設施，不適用電子訴訟審理案件。所以，在尊重當事人的處分權和保護當事人管轄利益的前提下，允許雙方當事人在集中管轄法院的范圍內協議約定任何一個管轄法院。

(二) 在集中管轄法院的范圍內協議選擇管轄法院的正當性

1. 防止集中管轄與協議管轄相沖突

如果雙方當事人根據《民事訴訟法》第34條的規定約定任何一個法院，則可能出現兩種情形：一是約定管轄法院屬于集中管轄法院的范圍，在此種情形下兩者并不相沖突；二是約定管轄法院不屬于集中管轄法院的范圍，兩者存在沖突。為了避免第二種情形發生，最高人民法院應當對電子督促程序的協議管轄法院限定在集中管轄法院的范圍之內。也就是債權人債務人只能在集中管轄法院范圍內選擇電子督促程序的協議管轄法院，集中管轄與協議管轄是包含與被包含的關系，而非電子督促程序由債權人住所地的基層人民法院集中管轄。在進行此項改革之前，“應當至少允許當事人就督促程序約定管轄協議”(37)周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，《當代法學》2016年第6期。。

2. 防止電子督促程序和協議管轄被濫用

電子督促程序為簡捷解決財產糾紛而設立，在實際執行中可能出現被債權人濫用的危險。為了避免這種危險，民訴法及其司法解釋應合理規制，否則電子督促程序反而成為債權人損害債務人程序權益的工具，因而有必要明確電子督促程序的雙方當事人只能在集中管轄法院范圍內約定管轄法院。對于傳統的督促程序，為了保護債務人的權益，使其便于及時提出異議，或者當提出異議后支付令失效，債權人的支付令申請視為提起訴訟時，以該法院為管轄法院有助于保護債務人的應訴利益，當事人不得協議變更該案的管轄法院，其實質是通過督促程序的專屬管轄保護債務人的權益(38)對督促程序的法院管轄實行專屬管轄的地區如我國臺灣地區“民事訴訟法”第510條規定：“支付命令之聲請，專屬債務人為被告時，依據第一條、第二條、第六條或者第十二條規定有管轄權之法院管轄。”韓國督促程序屬于債務人普通裁判籍所在地法院或者《民事訴訟法》第7條、第8條、第9條、第12條、第18條規定的具有土地管轄權的法院專屬管轄。由于法院不審問債務人直接作出支付命令，為了保護債務人的利益，法律規定便于債務人申請異議的法院對督促案件具有專屬管轄權。參見孫漢琦：《韓國民事訴訟法導論》，陳剛譯，北京：中國法制出版社，2010年，第524頁。。

就協議管轄制度而言，大陸法系國家對雙方當事人約定管轄協議已有明確規定。例如，在日本，合意管轄不允許當事人將所有法院確定為管轄法院的合意，因為這樣將剝奪被告的管轄利益。反之，“如果合意否定了所有法院的合意，那么將構成不起訴的合意，或者(服從外國判決權的)一般管轄權的合意”(39)新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，北京：法律出版社，2008年，第79頁。。所以，不論我國《民事訴訟法》是否對協議管轄重新作出規定，由于督促程序、電子督促程序及其協議管轄可能被濫用，因此筆者建議由最高人民法院確定地方高級人民法院所在轄區內一定數量的基層人民法院集中管轄電子督促程序，并且允許雙方當事人在集中管轄法院范圍內約定協議管轄法院。

六 結 語

“五五改革綱要”第41條提出“探索構建適應互聯網時代需求的新型管轄規則”，以推動審判方式、訴訟制度與互聯網技術深度融合。“五五改革綱要”第61條提出“有序擴大電子訴訟覆蓋范圍，充分利用我國移動互聯網普及應用的先發優勢，進一步提升電子訴訟在全國法院的覆蓋范圍、適用比例和應用水平，逐步實現在線立案、在線繳費、電子送達三類應用覆蓋全國法院相輔相成”。電子督促程序作為一種略式訴訟程序，在適應互聯網時代需求的新型管轄規則尚未確立之前，有必要首先單獨確立電子督促程序的管轄規則。為貫徹“五五改革綱要”的總體要求，電子督促程序的地域管轄不限于“原告就被告”原則，級別管轄以基層人民法院管轄為原則，以中級人民法院管轄為例外。最高人民法院應當以比例原則在高級人民法院轄區內確定一定數量的基層人民法院集中管轄。在集中管轄法院的范圍內應當允許債權人債務人約定管轄協議，以防止集中管轄與協議管轄相沖突，以及防止電子督促程序和協議管轄被濫用。