基層行政事業單位預算管理研究

潘鑫

（太和縣財政局，安徽 阜陽 236600）

基層行政事業單位預算管理是對各單位財政收支活動規劃、執行、考核的規范化管理。在資源合理高效使用的現代化的今天，加強基層行政事業單位的預算管理更有其必要性。

一、基層行政事業單位預算管理概述

（一）基層行政事業單位預算管理的含義

基層行政事業單位的預算管理是以中國特色社會主義思想為指導，在縣委、縣政府正確決策部署下，以推進區縣經濟整體高質量發展為目標，將財政收入用以促改革、調結構、惠民生、防風險工作，促進經濟持續健康發展。具體來講，預算管理是對行政事業單位財政收支狀況的管理反映，包括事前預算編制、事中預算執行、事后預算績效評價。

（二）基層行政事業單位預算管理的必要性

第一，有利于促進財政資金的高效運轉。資金的利用效率能夠更好地反映某一經濟發展狀況。從預算的角度看，資金的利用效率就是支出的最優化。當前，財政收入增長動力減弱，而為支持經濟社會發展、保障和改善民生等剛性支出不減，這就需要加大財政投入。加強預算管理能緩解財政收支矛盾，提升資金運轉效率。第二，有利于提升預算的精準度。預算管理工作的開展依賴對相關數據的整合、分析及應用。這就需要財務人員了解單位內部資金現狀及外部市場環境，把握單位人員情況及發展規劃和辦公需求，通過合適的預算測算方法，找到財政瓶頸的癥結，得出具有指導意義的預算結論，減少預算和決算之間的偏差率。第三，有利于提高行政事業單位的績效水平。預算管理首先要明確管理目標，然后做好各個工作環節的銜接，最后是執行預算細化到項的執行科目。這就離不開各崗位工作人員個人績效與預算管理相結合的工作方式。因此，有效的預算管理能夠提升單位經濟活動的有效性。

二、基層行政事業單位預算管理存在的問題

由于長期以來，基層行政事業單位的預算管理方式比較粗放，所以基層行政事業單位從預算編制、執行到監控各個環節都存在不完善之處，具體如下：

（一）代編預算比例大，預算編制不規范

一方面，基層預算代編占比大，部門預算編制未落到具體部門和項目。例如：2019年初財政代編預算52.18億元，占年初預算的59.4%，較去年增長8.7%。部門預算沒有細化，最具有代表性的是基金預算安排的土地出讓金支出沒有落實詳細的具體項目。另一方面，預算編制不規范，漏編少編現象時有發生。在預算審計過程中發現，應納入年初預算的上年提前下達新增專項債券資金、上年基金結余、93家部門單位歷年工資結余均未納入預算統籌，存在漏編；而年初未列入專項債務發行費預算的，卻當年實際支出，即為預算少編。

（二）預算支出不規范，收入劃繳不及時

基層行政事業單位在預算支出方面不規范。首先，從國庫集中支付系統產生“項目支出用于人員開支的款項”預警信息942條來看，其中，國土局“使用18年工礦廢棄地復墾工作經費”支付國土局11月份工資。其次，國庫集中支付系統“向個人累計支付金額過大的款項”預警信息452條。其中，水利局付水廠收購資金、畜牧局付企業項目資金，均向個人賬戶支付。最后，預算收入中非稅收入劃繳不及時。年底財政專戶上仍滯留非稅收入、財政專戶應繳財政款和專戶利息收入，均未及時上繳金庫。

（三）部門單位預算執行偏差大

一是年初盲目申報項目，列支預算支出。個別基層行政事業單位為了積極爭取上級財政專項資金或是縣級配套資金，盲目申報甚至以虛假的項目向主管部門申請補助資金。主管部門或者縣級財政沒有深入調查、審核項目資金把關不嚴，導致財政資金不能落實。二是經費支出隨意性大。在年初編制基本支出時，大部分都是定額列支，在實際支付中仍存在“領導簽字就通行”的現象，造成個別行政事業單位在基本支出中列支混亂，預算執行有偏差。三是項目經費支付進度緩慢，預算執行率低。在部門預算執行審計中，縣數據資源局藍天衛士運營費預算453萬，執行率為0。同時，農業農村局畜禽養殖廢物資源化利用項目資金2000萬，執行率18%。究其原因是各部門項目在落實的過程中，因為前期可行性分析等程序未實施，從而財政資金長期閑置、預算執行率低。

（四）預算監控建設亟待加強

基層行政事業單位自身預算管理工作面臨的一項重要問題是內外部監控建設不完善，主要體現在兩個方面：一是缺乏有效的內控建設。如：部分行政事業單位內部財務管理制度不完善、資產定期清查盤點制度執行不到位、賬實不符、不相容崗位未嚴格分離，會計信息存在偏差。二是缺乏有效的市場評價監督機制。每年對基本支出和項目支出列支時，市場的績效評價是重要參考。由于市場績效評價指標沒有量化，只是紙質版籠統的項目進度和市場滿意度是無法發揮市場的監督作用，導致政府項目的落實結果是單純地追求任務完成而弱化預算資金利用最大化的主觀意識，難以形成預算市場約束。

三、基層行政事業單位加強預算管理的對策

如何解決基層行政事業單位預算管理的問題，以提升預算管理資金的精準度和有效性，解決方案有四點：

（一）培養預算人才、引導預算編制規范化

一方面，預算代編只是權宜之計，培養自己的預算人才隊伍才是財政的長久發展之道。首先，基層行政事業單位在選拔預算人才時，要明確用人標準及工作門檻，注重預算人才的專業性和管理能力。其次，在實際工作之前，他們需要接受全面的預算編制指導和實操訓練，使其具備更豐富的實踐經驗。最后，引入學習先進的預算管理經驗和最前沿的管理技術，使預算管理與社會發展趨勢相銜接。另一方面，預算漏編少編、不細化是因為基層行政事業單位經常采用“上年基數+本年因素”的預算方法，編制不認真。如果采用零基預算編制原則，結合單位實際情況科學編制項目支出預算，并將項目支出細化至經濟分類科目，由財政部門會同主管部門對項目的可行性及經濟性審核把關，提高預算編制工作會更加科學和規范。

（二）樹立全面預算管理理念、提升預算管理水平

首先，樹立全面預算管理理念?；鶎有姓聵I單位領導要高度重視預算管理工作，強調預算支出不規范、非稅收入上繳金庫不及時的危害，讓內部人員充分認識到預算管理工作的緊迫感和責任感。其次，在預算支出方面要按照資金性質、使用范圍合理支出，杜絕挪用、混用資金支出的現象。如果遇到資金使用用途模糊之處，需將財經法、預算法放在首位，加強各業務股室人員與各預算主管單位、總預算之間的溝通，合理支出。最后，收入及時劃繳。年底需要及時劃繳留滯的非稅收入、財政專戶應繳財政款和專戶利息收入。對及時繳庫的部門給予物質與精神方面的獎勵，提高財務人員參與預算規范化管理工作的積極性，提升全面預算的管理水平。

（三）提高基層行政事業單位預算執行力

針對部門單位預算執行偏差大，分別從規范經費支出和項目經費兩方面提高預算執行精準度。一方面，根據單位實際情況制定每一筆經費支出的標準和額度，形成強有力的標準化規范化的費用標準管理體系，規避基本經費超支、財政資金浪費。同時，借助大數據資源，整合建立預算管理信息系統，實時與年初預算批復核對，及時糾正偏差，促使單位經濟運轉在規定的預算編制軌道內。另一方面，項目經費保障的是有效項目。首先，需要對主管單位上報的項目嚴審把關，提高政府支持項目的門檻。其次，項目的前期論證分析要與實地勘探、考察相結合，只有綜合效應最大的項目才可以統一歸集至項目庫，根據項目進度節點和市場績效評價反饋，分階段保障項目落實。最后，對于項目庫里遲遲沒有落實的項目，要實地跟蹤考察原因、解決企業遇到的問題，更新同一項目不同企業的落實信息，保證完成黨的決策部署。

（四）加強對預算的內外部監督，形成預算約束

一是完善基層行政事業單位的內部控制機制，將內控與預算管理相結合，重視不同階段預算收支狀況的動態監督管理，整改內控中存在的問題，杜絕一人多崗、預算收支手續不規范的現象。二是量化市場監督評價指標，透過指標數字看本質，如：資產使用情況、專業技術服務能力提升空間等。然后，通過指標評分與主管部門、質管部門、人民群眾碰面，把握指標背后的真實性和合理程度。三是推進預算信息公開，保障預算管理作用的發揮。首先，單位領導人要帶頭主動的推進預算公開規章條例的制定。其次，認真做好預算核算、編制的前期工作，完整記錄并公開預算執行過程的信息。最后，規范預算公開內容，豐富預算公開的形式。保障預算管理工作的陽光性、可靠性、惠民性。

四、結束語

總而言之，提升基層行政事業單位預算管理的質量對財政資金的節約、經濟的高效運轉至關重要。各預算單位應高度重視預算資金的統籌安排，力求將有限的資金用在最需求的地方。從思想上，樹立全面預算管理理念，從行為過程上，事前培養預算人才、預算編制走向專業化；事中提高預算執行力；事后加強預算監督，從而全面提升預算管理水平。