中國共產(chǎn)黨百年反貧困與社會救助的理論與實踐

關(guān)信平

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨? 反貧困? 社會救助

【中圖分類號】D632.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.005

貧困是現(xiàn)代社會共同面臨的重大挑戰(zhàn)。當代貧困問題的表現(xiàn)和原因不盡一致，但基本上都是由經(jīng)濟發(fā)展落后、社會分配不公和保障制度不健全而導致。工業(yè)化時代以來，世界許多國家逐漸開展了由國家統(tǒng)一組織的大規(guī)模反貧困行動，并取得了顯著成效。現(xiàn)代中國的反貧困行動是與中國共產(chǎn)黨的歷史緊密聯(lián)系在一起的。中國共產(chǎn)黨在其百年歷程中始終將中國的反貧困作為其革命和執(zhí)政任務的重要內(nèi)容，取得了重大成就，不僅使廣大民眾擺脫了絕對貧困，而且為現(xiàn)代世界的反貧困行動作出了重大貢獻。總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年來的反貧困行動和建立發(fā)展社會救助制度的實踐，有助于我們進一步深刻地認識黨在革命與執(zhí)政的百年歷程中對民生保障的責任擔當與制度探索，也有助于我們更深刻地理解反貧困行動的復雜性，并為未來繼續(xù)做好反貧困工作打下堅實的基礎。

從建黨之初到改革開放前中國共產(chǎn)黨的反貧困與社會救助行動發(fā)展脈絡

中國共產(chǎn)黨的反貧困與社會救助行動早在新民主主義革命時期就已經(jīng)開始，但重點開展是在社會主義建設時期的各個階段里。黨在各個時期和階段中應人民的需要和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，結(jié)合實際情況開展了反貧困行動，建立并不斷優(yōu)化社會救助制度。此部分將簡要梳理從建黨之初到改革開放前近60年歷史中黨在反貧困與社會救助制度建設方面的行動及成效。

新民主主義革命時期黨的反貧困和社會救助行動。在舊中國，階級剝削、經(jīng)濟不發(fā)展和缺乏基本社會保障制度等社會經(jīng)濟因素，導致城市和農(nóng)村中許多下層普通勞動者的收入水平和實際生活水平低下，尤其是農(nóng)村中的貧農(nóng)和雇農(nóng)因缺乏土地而處于“送租之外，所得無幾”境況，生計面臨困難。[1]同時，自然災害和自然條件惡化經(jīng)常進一步導致一些貧困農(nóng)民陷入困境。在城市中，除了經(jīng)濟地位低下的工業(yè)無產(chǎn)階級之外，還存在大量的游民、乞丐和失業(yè)者。他們當中的一些人長期或臨時處于貧困生活中，成為城市中的貧困者。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨的革命目標是反帝反封建，致力于消滅“人剝削人”的舊制度，推翻三座大山對人民的壓迫，通過建立更加自由、民主、平等的新民主主義制度而保障人民群眾的基本生活，并不斷提高人民生活水平。在推動新民主主義革命的同時，中國共產(chǎn)黨人也從多個方面采取實際行動，幫助城鄉(xiāng)貧困者獲得基本生活保障。

一是以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在新民主主義革命時期遵循孫中山先生“耕者有其田”的口號，提出“沒收地主的土地，分配給無地和少地的農(nóng)民”。[2]通過“平均地權(quán)”的革命消除剝削、縮小階級之間的差距，保障貧苦農(nóng)民的生計。而在完成土地改革前則積極推動減租減息，以減輕和緩解貧苦農(nóng)民的經(jīng)濟負擔和生活困難。

二是1945年毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》一文的“我們的具體綱領”部分中具體提出了“要求救濟難民和救濟災荒;要求設立大量的救濟基金，在國土收復后，廣泛地救濟淪陷區(qū)的受難人民”以及“要求改善個人生活，救濟失業(yè)個人”和“救濟失學青年”。[3]這些政策主張的提出，表明中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期就已經(jīng)形成了建立社會救助制度目標的大致輪廓。

三是從建黨初期起就重視建立對失業(yè)工人的救助制度。1927年6月在武漢召開的第四次全國勞動大會上通過了《關(guān)于失業(yè)問題之議決案》，其中包括“保障失業(yè)工人決議案”“救濟失業(yè)工人決議案”“安插失業(yè)工人決議案”三個方面的內(nèi)容，這意味著保護工人權(quán)利的行動不僅針對在職工人，而且還要建立對失業(yè)工人的救濟制度，這也代表著中國共產(chǎn)黨早期對建立社會救助制度的探索。

四是在中國共產(chǎn)黨領導的中央蘇區(qū)和根據(jù)地實行了保障工作人員和群眾基本生活的措施。例如，在中華蘇維埃時期發(fā)布的《勞動保護法》《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國勞動法》等重要文件中有針對因失業(yè)、殘疾、年老等原因而陷入困難的群眾提供補貼救濟的條款。[4]抗日戰(zhàn)爭中，陜甘寧邊區(qū)發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》等文件中有救濟難民災民的內(nèi)容。在解放戰(zhàn)爭時期，隨著戰(zhàn)爭的推進和城市的解放，新政府在接管城市政權(quán)后積極推進恢復生產(chǎn)和保障生活的行動，并廣泛實行了對困難群眾的救濟等行動。

概括來看，中國共產(chǎn)黨在早期實踐中就將反貧困和社會救助作為黨的重要目標和任務，在新民主主義革命時期就逐步形成了反貧困與社會救助的行動體系。早期的反貧困行動目標，一方面通過救濟困難群眾而體現(xiàn)黨的基本價值目標，發(fā)揮宣傳動員作用，另一方面也有在紅色政權(quán)中通過開展對困難群眾的社會救濟而實施更佳社會治理的意義。盡管中國共產(chǎn)黨在這一階段的反貧困與社會救助行動還是局部的和分散的，從制度建設上看還處于探索階段，但這方面的探索實踐為后來在全國范圍內(nèi)開展反貧困行動和建立社會救助制度積累了重要經(jīng)驗。

中華人民共和國成立初期的反貧困行動及社會救助制度的建立。在中國共產(chǎn)黨獲得解放戰(zhàn)爭的勝利、奪取全國政權(quán)后的初期，我國城鄉(xiāng)中普遍存在貧困問題，而中國共產(chǎn)黨首先要恢復經(jīng)濟和保障民眾的基本生活。為達此目標，新政權(quán)分別在農(nóng)村和城市中采取了多種社會救助行動。

在農(nóng)村中的主要行動包括三個方面。一是普遍實行土地改革。這一時期的土地改革既是為了在農(nóng)村徹底消滅封建剝削制度，同時也是通過土地的平均分配給貧苦農(nóng)民提供基本生活保障。二是通過提供貸款等方式，為部分少地的貧農(nóng)解決困難。三是人民政府對遭受災荒的災民開展大規(guī)模救濟工作。[5]這些行動有效地緩解了當時農(nóng)村中廣大農(nóng)民面臨的生活困難，并為此后農(nóng)村反貧困和建立社會救濟制度打下了一定的基礎。

在城市中的主要行動包括四個方面。一是積極組織和推動工商業(yè)恢復生產(chǎn)和貿(mào)易，從而帶動就業(yè)和恢復城市經(jīng)濟的正常運行。二是積極組織糧食等基本生活必需品的供應，以保障廣大市民的基本生活。三是對城市失業(yè)工人提供臨時救濟，幫助他們維持基本生活。四是逐步建立城市社會救濟制度，向困難群眾提供救濟，并由此開啟了建立城市社會救濟制度的道路。[6]在這一階段建立的社會救助制度對后來社會救助制度體系的發(fā)展具有奠基性意義。

新中國成立之初，黨的反貧困和建立社會救助制度的行動主要是針對當時嚴峻貧困問題的應對之舉。尤其是城市社會救濟制度具有一定的應急性特點，[7]且這一階段的行動延續(xù)時間并不長。但是，這一階段的行動是中國共產(chǎn)黨在從革命戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設和國家治理過程中應對嚴峻新挑戰(zhàn)的重要舉措之一，對于新政權(quán)的鞏固具有重要意義。在黨的領導下，新政權(quán)經(jīng)受了考驗，完成了新的任務，保障了民眾的基本生活，從而贏得了民心，新政權(quán)不斷鞏固，并且為后續(xù)的反貧困行動和社會救助制度建立奠定了重要基礎。

計劃經(jīng)濟體制下的反貧困行動和社會救助制度。自20世紀50年代中期起，我國逐步建立了計劃經(jīng)濟體制。在這一時期，我國依托社會主義公有制和計劃經(jīng)濟體制建立了一套較為完整的民生保障體系，其中包含農(nóng)村和城市反貧困和社會救助的制度體系。

一是通過城市基本生活資料的定量低價供應和農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品的集體分配制度，在絕大多數(shù)年份里保障了全體民眾的基本生活物資供應，保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活。

二是通過城市計劃安置就業(yè)和農(nóng)村集體勞動制度保障了全體城鄉(xiāng)勞動者的充分和穩(wěn)定就業(yè)。城市就業(yè)率很高，絕大部分勞動者可以通過就業(yè)及與就業(yè)相關(guān)的保險福利而獲得基本生活保障，因而避免陷入貧困。農(nóng)村中所有的農(nóng)民都是集體經(jīng)濟組織成員，具有在集體土地上勞動并分享農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利，從而在正常年份里能保障自身基本生活。

三是在農(nóng)村和城市中建立了基本的社會救助制度。在農(nóng)村建立了針對“三無人員”的“五保供養(yǎng)”制度，通過集體經(jīng)濟確保無依無靠、無生活來源、無固定職業(yè)和收入的人能夠獲得吃穿住醫(yī)葬（教）五個方面的基本保障。同時，集體經(jīng)濟組織也可以為其他困難家庭提供一定的幫助。在正常年份里一般都可以保障農(nóng)民的基本生活。遇到自然災害時，政府則通過減免公糧、提供返銷糧等方式給予救濟。在城市一方面是依托單位制建立了對困難職工的幫扶救濟制度;另一方面是城市地方政府建立了針對城市“三無人員”的社會救濟制度，向他們提供定期定量的救濟，并對其他特殊困難者提供臨時性救濟。在這一時期，由于其他基礎性的民生保障體系比較完整，專門的社會救助制度的規(guī)模并不大，主要針對少數(shù)特殊困難者（“三無對象”）。

總體上看，改革開放前，我國經(jīng)濟發(fā)展水平低下，基本生活資料供應短缺現(xiàn)象較為嚴重。在這種情況下，保障民眾基本生活是黨和政府的頭等大事。政府一方面積極推動經(jīng)濟建設，另一方面通過各種方式努力保障民眾的基本生活。為此，政府依托公有制和計劃經(jīng)濟體制建立了一套較為完整的基本生活保障體系，其中包括政府、單位和集體三方的責任配合，包括普惠性的基本生活資料定量供給制度和充分就業(yè)制度，也包括城市中的社會救濟制度和困難職工救濟制度，以及農(nóng)村中的五保供養(yǎng)制度和集體照顧制度。

改革開放以來的反貧困行動及新型社會救助制度的發(fā)展

改革開放以來的歷程在中國共產(chǎn)黨百年歷史中具有重大的歷史意義。在這一階段中，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了輝煌的成就，并且在反貧困行動方面也取得了重大進展。概括來看，這一時期的反貧困行動主要包括農(nóng)村扶貧開發(fā)行動和城鄉(xiāng)社會救助制度建設兩個方面。

改革開放以來農(nóng)村扶貧開發(fā)行動及其巨大成就。改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了突飛猛進的發(fā)展，人民生活水平也有很大的提高，但經(jīng)濟社會發(fā)展中的不均衡問題也很突出。在全國總體大發(fā)展的同時，個別地區(qū)發(fā)展緩慢，并且存在較為嚴重的區(qū)域性農(nóng)村貧困問題。為解決這一問題，自20世紀80年代中期起，我國連續(xù)三十多年在貧困地區(qū)農(nóng)村開展扶貧開發(fā)行動。三十多年農(nóng)村反貧困行動始終是在黨中央統(tǒng)一領導、全國各級黨委政府高度重視、全國人民積極參與下進行的，投入了大量資源，在其各個階段中也呈現(xiàn)出不同的特點。在第一階段（1985～1992年），黨和政府確定了開發(fā)式扶貧的行動策略，確定了扶貧重點縣，開展了多種方式的扶貧行動，取得了初步成效，并為后來的農(nóng)村反貧困行動打下了重要基礎。第二階段（1993～2000年）是著名的“八七扶貧攻堅計劃”時期，中央確定了在2000年消除農(nóng)村絕對貧困的目標，在繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧的同時，對扶貧策略作出一些調(diào)整，更加重視教育、醫(yī)療等社會領域的扶貧，更加注重將扶貧資源向深度貧困鄉(xiāng)村和家庭延伸，并且投入了更多的扶貧資金。這一階段的扶貧開發(fā)取得了持續(xù)性減貧成就，但由于制度不夠健全和條件限制等原因，最終沒有實現(xiàn)全部消除絕對貧困的目標。第三階段（2000～2010年）是扶貧開發(fā)的盤整發(fā)展階段。這一階段繼續(xù)實施過去的扶貧政策，并且于2007年在全國普及了農(nóng)村最低生活保障制度，形成了扶貧與低保兩套政策相互配套的局面，客觀上增強了農(nóng)村反貧困行動的力度，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少。但是，在2011年我國大幅提高農(nóng)村扶貧標準后，農(nóng)村貧困人口又再度大幅度上升，反貧困行動又面臨新的挑戰(zhàn)。第四階段（2012～2020年）是農(nóng)村脫貧攻堅行動階段。黨的十八大以來，中央高度重視農(nóng)村反貧困行動，確定了以精準扶貧為特點的脫貧攻堅行動計劃，并制定了到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽的目標。在黨中央、國務院和各級黨委政府的領導和組織下，全國上下總動員，政府投入大量資源，社會各界積極參與，尤其是貧困地區(qū)的各級組織高度負責，開展大量工作，最終于2020年在全國范圍內(nèi)消除了現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困，取得了在一個發(fā)展中大國消除絕對貧困的歷史性成就。

過去三十多年的農(nóng)村反貧困行動是中國共產(chǎn)黨領導全國人民開展并取得巨大成就的宏大反貧困行動體系。這場反貧困行動的成功，尤其是黨的十八大以來脫貧攻堅行動的成功，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人民為中心和為人民謀幸福的基本目標。其實際效果從近期看是在中國消除了絕對貧困，有效保證了全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，從長期看為未來進一步解決相對貧困問題、走向共同富裕打下了重要基礎。因此，它是中國共產(chǎn)黨領導人民反貧困百年史中的重要行動和重要成就之一。

改革開放以來城鄉(xiāng)社會救助制度的建立及其貧困治理成效。建立和發(fā)展新型社會救助制度體系是改革開放以來中國共產(chǎn)黨領導我國反貧困行動的又一重要戰(zhàn)線。社會救助制度的主要功能是針對已經(jīng)陷入貧困的家庭和個人提供物質(zhì)幫助和服務，以緩解他們的貧困，保障他們的基本生活。改革開放以來，由于基本生活資料供給方式、勞動就業(yè)制度等方面的改變，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟的解體和城市單位制社會功能的弱化，我國原來在計劃經(jīng)濟體制下建立的民生保障體系出現(xiàn)了明顯的制度缺口。城市中出現(xiàn)的下崗失業(yè)現(xiàn)象導致了較為嚴重的城市貧困問題，而過去傳統(tǒng)的城市社會救濟制度難以承擔起向新的下崗失業(yè)型貧困者提供救濟的任務。20世紀90年代前期，城鎮(zhèn)貧困人口中只有很少一部分能夠得到國家救濟。1995年廣州的一項調(diào)查表明，當時多數(shù)困難職工不能得到正常補助。[8]這些情況表明，過去的社會救濟制度在改革開放以后新的條件下難以發(fā)揮反貧困作用，亟需根據(jù)新的形勢建立新型社會救助制度。在這一背景下，1993年上海等地率先建立了城市居民基本生活保障制度;隨后，國務院在1997年發(fā)出通知，要求全國城市都建立城市居民基本保障制度，并于1999年發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》，使這一制度成為一項全國性制度。2007年，全國農(nóng)村也普及了最低生活保障制度。最低生活保障制度是我國改革開放以后建立的一項適應新型社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎性社會救助制度，是由政府承擔兜底保障責任、向所有無法靠自己維持基本生活的家庭提供的基本生活保障，以避免他們陷入極端貧困。最低生活保障制度的建立，為全體居民構(gòu)筑了一個堅實社會安全網(wǎng)，可以防止任何一個社會成員因非自愿原因而陷入貧困。同時，最低生活保障制度的建立，不僅對當時因經(jīng)濟體制改革調(diào)整而臨時出現(xiàn)的民生保障制度漏洞和功能失調(diào)起到了兜底性彌補作用，而且為下一步完善我國民生保障制度體系打下了重要基礎。

在建立最低生活保障制度的基礎上，我國又逐步建立和完善了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助等方面的專項救助制度和臨時救助（含流浪乞討人員救助）制度，并進一步改革完善了特困人員救助制度（原五保供養(yǎng)制度）和自然災害救助制度。到21世紀第二個十年開始時，我國已經(jīng)形成了較為完整的社會救助制度體系。多層次、多方位的社會救助制度分別向困難群眾提供特定的救助保障，以滿足困難群眾在各個方面的基本需要。2014年，國務院發(fā)布《社會救助暫行辦法》，將上述各個方面的制度整合到“社會救助”的制度框架下，開啟了社會救助制度建設與發(fā)展的新階段。

中國共產(chǎn)黨百年反貧困與社會救助理論與實踐的特點

從實踐上看，中國共產(chǎn)黨在其百年歷程中一直堅持為中國人民緩解貧困，體現(xiàn)出鮮明的價值理念，并且在長期的行動中表現(xiàn)出突出的中國特色。在各個時期的反貧困行動中既有連貫一致的理念和方向，也有不同的重點和策略。

中國共產(chǎn)黨以人民為中心的指導思想對反貧困的引領。中國共產(chǎn)黨重視反貧困行動是由其基本理念和目標所決定的。從建黨初期開始，中國共產(chǎn)黨就一直重視勞苦大眾的需求，將為人民服務、幫助困難群眾擺脫貧困作為自己奮斗的目標。在新民主主義革命時期，工人階級和貧苦農(nóng)民是中國共產(chǎn)黨事業(yè)的依靠力量，同時也是黨重點服務的對象。在社會主義建設時期，中國共產(chǎn)黨更是將緩解貧困、保障民眾基本生活和不斷提高民眾生活水平作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，并且將其視為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性和社會主義制度優(yōu)越性的重要基礎。黨的十八大以來，黨中央進一步強調(diào)以人民為中心的發(fā)展理念，更加重視脫貧攻堅并不斷完善社會救助制度體系，取得了重大成就。

中國共產(chǎn)黨對貧困問題認識的發(fā)展及其引領作用。貧困問題是一個復雜的社會現(xiàn)象，反貧困行動也是涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化等影響因素的復雜行動體系。因此，在當代社會中，反貧困不僅要有鮮明的價值理念引導，而且還需要對貧困問題有科學的認識。回顧中國共產(chǎn)黨百年來的反貧困行動，可以歸納出一個根據(jù)各個階段具體現(xiàn)實、不斷認識貧困問題和不斷探索反貧困行動的過程。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨重視由于生產(chǎn)資料的不平等占有和階級剝削所導致的工人農(nóng)民的生活困苦，力圖通過推翻三座大山的壓迫，改變不合理的經(jīng)濟與社會制度而解決貧困問題。在社會主義建設的初期階段，面對不利的內(nèi)外部條件，經(jīng)濟不發(fā)達所導致的普遍性貧困問題比較突出，因而不得不采取平均分配的辦法來保障全體民眾的基本生活。改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展取得了重大成就，為貧困治理奠定了重要的物質(zhì)基礎。但由于經(jīng)濟發(fā)展不均衡和社會保障體系不夠健全，部分群眾生活仍面臨困難。為此，在黨的領導下全面開展農(nóng)村扶貧開發(fā)并逐步織密社會安全網(wǎng)，有效地緩解了城鄉(xiāng)貧困。總而言之，中國共產(chǎn)黨在百年歷程中不斷探索、開展反貧困行動，在理論與實踐方面都取得了突出成就，既在緩解中國貧困方面不斷取得重大進展，也對全人類的反貧困行動作出了積極貢獻。

中國共產(chǎn)黨將反貧困任務與階段性發(fā)展目標的結(jié)合。從百年黨史來看，中國共產(chǎn)黨一方面始終堅持反貧困的長期目標，另一方面也將反貧困的具體目標與黨在各個時期的主要任務相結(jié)合，既將反貧困行動嵌入階段性的政治經(jīng)濟社會發(fā)展的主要任務中，也通過完成各個階段的主要任務來帶動反貧困目標的逐步實現(xiàn)。在新民主主義革命時期，黨的主要任務是反帝反封建和推翻三座大山對中國人民的壓迫。這一時期的反貧困行動與主要目標和任務相配合，一方面要切實解決工人農(nóng)民基本生活中的各種困難，另一方面也要通過反貧困行動廣泛動員群眾投身革命。在社會主義建設的初期階段，面對各種困難，黨和國家一方面要保障廣大群眾的基本生活，另一方面也要大力推動國家工業(yè)化發(fā)展，因此，反貧困行動要與國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略相配合。改革開放之后，雖然市場機制和對外開放有力促進了我國經(jīng)濟發(fā)展，但我國總體上仍然是勞動密集型的外向型發(fā)展模式，很難在短時間內(nèi)快速提高全社會的福利水平。因此，反貧困行動也要與經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃相適應，分步驟、有重點地進行，并隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐步提高反貧困和社會救助的總體水平。概括來看，中國共產(chǎn)黨百年歷程中各個階段的反貧困行動既具有直接的反貧困意義和作用，同時也配合著特定階段的政治經(jīng)濟目標和中心任務，為推動黨的革命和建設事業(yè)發(fā)展作出重大貢獻。

當前反貧困與社會救助面臨的新挑戰(zhàn)及未來發(fā)展的新方向和新要求

經(jīng)過百年發(fā)展，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為一個成熟的大國執(zhí)政黨，領導中國走過了革命和建設的各個時期，并取得了重大成就。尤其是改革開放以來，中國不僅實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展，而且在反貧困方面也取得了突出的成就，已經(jīng)實現(xiàn)了消除現(xiàn)行標準下農(nóng)村絕對貧困的目標。但是，反貧困是一個不斷持續(xù)和提高的過程。在已有輝煌成績的基礎上還應該看到目前存在的新挑戰(zhàn)，并確定未來發(fā)展的方向。

目前反貧困行動和社會救助制度建設面臨的新挑戰(zhàn)。其一，我國在總體上完成了現(xiàn)階段脫貧攻堅任務，但仍有許多脫貧鄉(xiāng)村和脫貧戶存在返貧風險，城市里面也還有不少困難群眾。具有較高返貧風險的群眾往往是最困難的群眾，防止返貧的難度很大。鞏固脫貧攻堅成果和防止返貧依然任重道遠，為此還需要持續(xù)性投入。

其二，迄今為止我國在反貧困行動方面取得的成就基本上還是基于絕對貧困標準下的階段性成就。在階段性任務完成后勢必要將對貧困問題的認知角度從過去的絕對貧困提升到相對貧困，反貧困的任務也要從消除絕對貧困轉(zhuǎn)到解決相對貧困問題。為此，黨的十九屆四中全會已經(jīng)提出“解決相對貧困”的要求。理論和實踐都證明，解決相對貧困問題是一個更加復雜、更加長期的任務。它既不能僅靠簡單的經(jīng)濟幫扶和物質(zhì)救助去解決問題，也不宜采取“攻堅戰(zhàn)”的辦法一勞永逸地解決問題，而是需要從多方面采取長期行動，其中需要建立穩(wěn)定的反貧困和社會救助制度體系，保持政策的連貫性并不斷優(yōu)化相關(guān)經(jīng)濟和社會政策，要有持續(xù)和足夠的資源投入，并且需要長期穩(wěn)定的社會力量參與，等等。

其三，在未來發(fā)展中還存在一些確定或不確定因素，會在一定時期或范圍內(nèi)導致我國貧困問題加劇或復雜化。從確定性因素方面看，我國人口老齡化和城市化幾乎注定是要加劇未來的貧困問題或使反貧困行動復雜化。因為目前城市和農(nóng)村中都有相當數(shù)量的居民群眾收入偏低且保障不足，他們當中許多人年老以后很有可能會陷入困難之中。而且，我國城市化持續(xù)發(fā)展所產(chǎn)生的大量流動人口將來也會給反貧困行動帶來復雜的挑戰(zhàn)。從不確定性因素方面看，未來的經(jīng)濟波動、嚴重自然災害、大規(guī)模疫情等突發(fā)事件等都可能給我們帶來不確定的沖擊，要求我們進一步加強和優(yōu)化貧困治理的制度體系，以應對未來可能遇到的各種沖擊。所有這一切都給我國未來的反貧困行動體系提出了嚴峻的新挑戰(zhàn)。

我國反貧困行動和社會救助制度建設未來發(fā)展的新方向和新要求。面對未來的新挑戰(zhàn)，我國必須作好充分應對。中國共產(chǎn)黨還將領導全國人民繼續(xù)開展反貧困行動和進一步優(yōu)化社會救助制度體系，以應對新挑戰(zhàn)，并不斷取得新的進展。

首先，要鞏固脫貧攻堅的成果。針對脫貧人口中還存在的返貧風險，未來幾年內(nèi)仍然需要延續(xù)高強度的防止返貧工作機制及足夠的資源投入。對于還無法自主脫貧的家庭要繼續(xù)加強支持;對于因病因殘年老而喪失勞動能力的困難群眾要通過低保等社會救助制度維持他們的正常生活;對于已經(jīng)脫貧但收入較低、家庭經(jīng)濟脆弱性程度較高的，應該加強能力建設，幫助他們提高抵御各種風險的能力，防止他們在內(nèi)外不利因素的沖擊下再度返貧。

其次，要建立相對貧困治理的長效機制。相對貧困治理與絕對貧困治理有很大不同。其中最基本的是，相對貧困治理的目標不是僅僅保障貧困者的基本生活，而是要逐步縮小貧困地區(qū)和貧困者與社會平均水平之間的差距。為此，應該圍繞新的相對貧困治理目標而制定未來反貧困的制度體系和行動策略。一是要在提升貧困治理目標的基礎上確定新的貧困標準，并以此為基礎制定下一步相對貧困治理規(guī)劃，包括確定貧困治理的主要對象群體、主要行動內(nèi)容和治理方法，以及資源投入規(guī)模及方式等。二是要有長期的制度安排和行動體系。三是要采取更加積極的貧困治理措施，重視向貧困者提供更多更好的機會，增強貧困者擺脫貧困的能力和動機。

再次，要完善貧困治理行動體系。面對未來相對貧困治理的復雜任務，應該進一步完善我國貧困治理行動體系。其中包括建立和完善政府主導、社會參與的多元化主體責任體系;構(gòu)建緩解貧困、預防貧困和防止貧困代際傳遞的制度和工作體系;完善經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)促進、教育培訓、健康服務、社會保障、社會工作等行動體系在內(nèi)的綜合性貧困治理行動體系。

最后，要進一步優(yōu)化社會救助的制度體系。在相對貧困治理行動體系中，社會救助仍然是最直接的貧困治理方式，對困難群眾起到基礎性兜底保障的作用。面向未來相對貧困治理的更高要求，我國現(xiàn)行社會救助制度還需進一步優(yōu)化。一是要提升社會救助的目標：從保障基本生活到縮小生活差距;從生存性保障到生活質(zhì)量和發(fā)展能力提升。二是要提高貧困標準和擴大救助范圍，讓更多困難群眾能夠得到政府的社會救助。三是要根據(jù)實際需要進一步增加救助內(nèi)容，如增加老年長期照護救助等。四是要加強服務救助，尤其是加強與困難群眾能力提升和動機激勵有關(guān)的社會工作服務。五是要進一步完善對象識別、待遇發(fā)放、動態(tài)管理、服務提供等環(huán)節(jié)的科學性和有效性，讓困難群眾得到更好的救助和服務。六是要進一步促進民間慈善事業(yè)的發(fā)展，并使其與政府社會救助制度更加有效地配合與銜接。七是要進一步優(yōu)化社會救助管理體系，一方面要強化和優(yōu)化政府部門之間在管理方面的相互配合，另一方面要加強基層社會救助的經(jīng)辦管理，以提高制度運行的效率。

（本文系國家社會科學基金重大項目“當前我國普惠性、基礎性、兜底性民生建設研究”階段性成果，項目編號：20ZDA068）

注釋

[1]毛澤東：《中國社會各階級的分析》，《毛澤東著作選編》，北京：中共中央黨校出版社，2002年，第4頁。

[2]毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東著作選編》，第179頁。

[3]毛澤東：《論聯(lián)合政府》，《毛澤東著作選編》，第277頁。

[4]岳宗福：《中國共產(chǎn)黨早期的社會政策與立法訴求》，《天中學刊》，2010年第6期。

[5]毛澤東：《為爭取更加財政經(jīng)濟狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》，《毛澤東著作選編》，第385～389頁。

[6]劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2010年第4期。

[7]張浩淼：《中國社會救助70年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢》，《社會保障評論》，2019年第3期。

[8]樊平：《中國城鎮(zhèn)的低收入群體》，《中國社會科學》，1996年第4期。

責 編/陳璐穎