基于風險管理的英國高等教育質量保障制度變遷邏輯

摘 要：以風險管理為主要手段的質量保障制度是英國高等教育質量保障體系的重要組成部分，對推進英國高等教育可持續發展具有重要的意義。基于風險管理的英國高等教育質量保障制度經歷了萌芽階段、發展階段和完善階段。以歷史制度主義為分析框架發現其歷史變遷邏輯是：從深層結構觀看，歷史變遷與宏觀環境的外部驅動、質量提高的內生驅動密切相關;從歷史觀看，集體行為導致退出制度的成本增加、制度自身的約束導致回報遞增，形成制度的路徑依賴;從行動主體看，第三方組織機構與高校主體間不同利益的訴求和博弈，共同塑造基于風險管理的英國高等教育質量保障制度歷史變遷的動力與基礎。

關鍵詞：風險管理;質量保障制度;變遷邏輯;英國

質量是高等教育的生命線。英國高等教育之所以保持高質量高水平的國際競爭力和影響力，跟其高等教育質量保障制度的不斷改革和完善密不可分。經過多年的實踐探索，英國高等教育質量保障制度逐步形成以風險管理為主要手段的質量保障方法，不僅開啟英國高等教育質量保障的新歷程，同時也對推進英國高等教育可持續發展具有重要的意義。本文主要對基于風險管理的英國高等教育質量保障制度歷史變遷進行梳理，以歷史制度主義的“宏觀結構—中觀制度—微觀行動者”的理論框架為支撐來探究基于風險管理的高等教育質量保障制度變遷邏輯，以為我國高等教育質量保障制度的完善提供有益經驗借鑒，從而推動我國新時代高等教育高質量發展，助力我國高等教育強國建設，辦好人民滿意的高等教育。

一、歷史制度主義的分析框架

作為新制度主義重要流派之一的歷史制度主義于20世紀80年代興起，以制度為核心，并引入歷史分析，強調從歷史和比較中追尋制度變遷的根源，展現制度的歷史性概貌。其分析框架主要包括深層結構、路徑依賴和動力機制。在深層結構上，歷史制度主義主要強調政治體制、經濟發展、文化理念等對制度的宏觀結構的影響。在路徑依賴上，注重探究歷史的演變歷程，分析未來中觀層面制度的變遷趨勢、模式以及核心思想主要受制于過去制度的影響，對其具有高度的依賴性。在動力機制上，歷史制度主義轉向行動者的微觀視角，認為通過影響行為者對自身利益的追尋，使行為者實現目標的具體化。[1]

對于具有幾十余年基于風險管理的高等教育質量保障制度的中觀層面問題，以歷史制度主義分析為視角具有一定的適切性。其一，歷史制度主義主要通過宏觀背景闡釋制度結構性因素，有助于本文對基于風險管理的高等教育質量保障制度的變遷影響因素的分析;其二，歷史制度主義強調對過去制度的考察有助于本文深入地認識歷史變遷中的路徑依賴，并在此基礎上分析基于風險管理的英國高等教育質量保障制度變遷中的動力機制。因此，本文在對基于風險管理的英國高等教育質量保障制度的歷史變遷梳理的基礎上，以歷史制度主義理論分析為框架來探究其變遷邏輯。

二、基于風險管理的英國高等教育質量保障制度的變遷歷程

基于風險管理的高等教育質量保障制度是英國高校適應內外部復雜環境基礎上發展起來的規則行為。根據多年的實踐探索，基于風險管理的英國高等教育質量保障制度經歷了引入風險管理理念的萌芽階段、邁入風險管理實踐的探索階段和正式實施風險管理的完善階段。

（一）萌芽階段：風險管理理念的引入（1997-2001年）

英國高等教育素以“精英教育”聞名于世。但隨著英國社會經濟的快速發展，以牛津大學、劍橋大學為代表的精英教育已不能滿足社會發展的需要。英國開始致力于擴大高等教育規模，并專門成立了多科技術學院，但高等教育機構的不斷擴張引發了高等教育質量的潛在危機。英國政府在頒布《羅賓斯報告》中提出成立一個獨立于政府與高校的第三方高等教育質量保障機構——全國學位授予委員會（Council for National Academic Awards，CNAA），以“課程評估”和“院校評估”的方式來推進新成立高校質量的提升，從而迎來了第三方評估機構保障質量的新局面。然而，CNAA阻礙了多科技術學院的市場競爭而影響其生存與發展，英國政府相繼頒布《高等教育：一個新的框架》《繼續和高等教育法》等，推進了高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council，HEFC）和高等教育質量委員會（Higher Education Quality Council，HEQC）先后成立，分別展開學科評估和院校評估，形成兩套評估系統，以保障高等教育質量。

由于對以上的評估不滿以及對政策的質疑催生了新政策《迪爾英報告》誕生，倡導建立統一的高等教育質量保障機構。在該政策的推動下，統一的第三方組織機構高等教育質量保障署（Quality Assurance Agency for HigherEducation，QAA成立）于1997年成立，基于審計和評估為主要的質量保障方法成為英國高等教育質量保障制度[2]。然而，一方面QAA評估工作開展并未發生實質性變化，高校依然面臨著巨大的壓力。其評估的高校并未收到不滿意的結果，遭到政府、家長等高等教育利益相關者的質疑和問責。[3]另一方面，在借鑒企業風險管理成功經驗的影響下，高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council forEngland，HEFCE）將高校質量評估的業績記錄與風險可能性相掛鉤，強調評估成績突出的高校是低風險，成績差的高校具有高風險可能性。[4]在內外部雙重因素的助推下，QAA于2001年發布了學術基礎框架（academic infrastructure），將學科評估和院校評估整合到院校審查（Institutional Audit）中，并開始初步嘗試將風險管理理念引入到質量評估中。對評估結果中高分值的低風險高校，QAA將降低對其監控，以將評估重點開始轉向重視審查高校內部質量保障結構和機制是否完整以及可能存在的風險問題上[5]，從而開啟了將風險管理的理念引入到質量保障的新歷程。

（二）發展階段：風險管理的實踐探索（2001-2013年）

2001年，QAA開始以風險管理為主要手段來保障高等教育質量，但如何具體地實施并未合規化、具體化和系統化。基于風險管理的高等教育質量保障方法的偉大轉折起始于英國商務、創新與技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）于2011年發布政府高等教育白皮書《高等教育：以學生為系統中心》（Higher education：Students at the Heart of the System）。該報告要求HEFCE就高校基于風險管理的質量保障方法向有關各方展開咨詢[6]。隨后，BIS發布一份技術咨詢報告《一個適用于高等教育的監管框架》（A new fit-for-purpose regulatory framework for the higher education sector），強調政府要求HEFCE就具體的質量評估風險的標準和審查的頻率進行咨詢，以期減少對低風險高校的監控以及減輕行政負擔，并逐步走上以風險管理為主要手段來保障高等教育質量的探索之路。

為了積極地推進國家頂層政策扎根于實踐，HEFCE和QAA于2012年5月共同發布了一份《基于風險管理的質量保障方法：咨詢》（A risk-based approach to quality assurance： Consultation）報告[7]。該報告向高校領導以及學生組織等高等教育利益相關者共發放130份問卷，強調以下七個方面的主要內容：（1）為接受審查的高校提供一個通用的系統，繼續促進質量的改進和提升;（2）構建一種嚴謹的方法使HEFCE履行其法定職責，以確保對已獲得資金提供的高校開展質量評估;（3）評估范圍、性質和頻率是否應根據高校的業績記錄和提供支撐資料情況而不同;（4）是否在院校審查內構建一個核心流程，以及針對不同類型高校構建一個額外模塊;（5）跟蹤記錄較短的高校（Route A）和較長的高校（Route B）①評估周期的間隔時間;（6）已獲得專業監管機構（professional，statutory and regulatory bodies，PSRB）認可的高校是否應簡化審查流程或修改其外部審查活動;（7）評估小組是否應考慮其他數據和信息來源，從而為順利推進以風險管理為主要手段的高等教育質量保障方法的實施奠定堅實的基石。歷經7個月，HEFCE和QAA于同年12月共同發布了一份《基于風險管理的質量保障方法：咨詢結果和后續步驟》（A risk-based approach to quality assurance：Outcomes of consultation and next steps），其調查結果顯示如表1所示[8]。

基于以上咨詢結果，HEFCE和QAA經過交流和協商作出以下總結：其一，QAA在其網站上發布滾動審查項目，制定并及時地更新未來六年的院校審查時間表;其二，對于構建核心和模塊，QAA則致力于建構統一的審查方法，不再對高校進行單獨審查;其三，在高等教育質量和學術標準方面具有較長記錄的高校，其審查間隔時間為6年，較短記錄的高校為4年，并取消以往的中期審核;其四，QAA在其審查方法中更多地考慮公開數據和信息，而不是年度數據審查。通過以上對高等教育利益相關者的咨詢后，QAA規劃在2013-2014學年開始實施以風險管理為主要手段的高等教育質量保障方法，從而打開高等教育質量保障制度的新格局。

（三）完善階段：風險管理的正式實施（2013年至今）

為了響應以上以風險管理為主要手段高等教育質量保障方法的實施，QAA于2013年發布《高等教育審查手冊》（Higher Education Review：A handbook for providers）[9]。在該報告中，QAA成立專門2到6人的評估小組負責評估工作，其審核結果的可信度在很大程度上取決于審核小組成員的較強的專業知識和豐富的經驗。基于此，QAA制定以下選擇成員的嚴謹標準：（1）專業的評估知識和豐富的評估經驗;（2）良好的溝通力;（3）能夠高效地使用現代化的網絡技術系統;（4）有效地融入團隊能力;要嚴格遵守已商定的協議。此外，評估小組成員必須通過專門嚴格的培訓，使成員充分地熟悉審查流程、目的以及自己的角色和任務，以推進各項工作有條不紊地開展，以確保審查結果的可靠性、真實性和有效性。評估小組主要通過案頭材料分析（Desk-based analysis）和現場評估（Review visit）兩個階段開展高等教育質量評估工作。

首先，案頭材料分析主要強調對接受審查高校在學術標準的設定和維護方面所提交的支撐材料展開審查與判斷，這些材料包括院校自我評估報告、學生提交的書面報告以及QAA搜集的材料。其中學生提交的書面報告是案頭材料分析的重點，其內容主要包括院校如何考慮學生利益以及如何在決策和質量保證過程中考慮學生的觀點，以充分地發揮學生在質量評估中的核心作用。依據所提交的材料，QAA評估小組基于英國學術基本框架和歐洲高等教育質量保障標準將其評估結果判斷為“符合期望”（meets expectations）、“需要改進符合期望”（requires improvement）和“不符合期望”（does not meet expectations），并依次劃分為低級風險、中級風險和高級風險，如表2所示。

其次，現場評估階段主要聚焦于案頭材料分析階段發現的風險領域。評估小組能夠與接受審查高校的學生代表及其他一些利益相關者會面，并進一步討論評估的流程及內容。但現場評估的持續時間取決于案頭材料分析確定的風險等級，對“低級風險”進校訪問天數為1-3天，“中級風險”為3-4天，“高級風險”為4-5天。以風險等級來決定現場訪問的持續時間響應了以風險管理為主要手段的高等教育質量保障方法的政策要求。評估小組在現場訪問后第6周左右完成審查評估報告，將評估結果劃分為“滿意”或“不滿意”，并及時地指出審查發現的主要風險問題，以督促高校進行整改，從而推進以風險管理為主要手段的質量保障方法逐步確立成為英國高等教育質量保障制度。

三、基于風險管理的英國高等教育質量保障制度變遷邏輯

對以上基于風險管理的高等教育質量保障制度的歷史變遷進行梳理，以歷史制度主義為分析框架，從宏觀的結構觀角度分析影響其變遷的因素，從中觀的歷史觀角度闡釋分析其變遷的路徑依賴，從微觀行動者的角度探析其變遷背后的深層次的動力機制。

（一）制度變遷的深層結構觀

歷史制度主義強調制度的深層結構與宏觀環境密不可分。具體到基于風險管理的英國高等教育質量保障制度而言，其歷史變遷與宏觀環境的外部驅動與質量提高的內生驅動密切相關。

首先，宏觀環境的外部驅動。制度環境影響制度的變遷，基于風險管理的高等教育質量保障制度變遷在一定制度下進行并受其約束。為構建統一的第三方質量保障機構QAA提供制度保障，英國政府相繼頒布《高等教育：一個新的框架》《繼續和高等教育法》《迪爾英報告》等相關政策。由于QAA工作開展并未發生實質性的變化，以及政府、家長等對評估結果的不滿，英國政府頒布的《高等教育：以學生為系統中心》催生了QAA在以風險管理為手段的質量保障方法中打開了全新的局面。以風險管理為主要手段的質量保障方法逐步確立成為英國高等教育的質量保障制度。政府旨在通過風險管理的手段豐富質量保障的基本內容，并以此推動高等教育質量保障制度的改革，促進高水平、高質量的高等教育現代化發展。隨著政府對基于風險管理的質量保障方法的倡導，HEFCE和QAA于2012年前后發布了《基于風險管理的質量保障方法：咨詢》與《基于風險管理的質量保障方法：咨詢結果和后續步驟》，就基于風險管理的質量保障方法向高等教育利益相關者展開咨詢，通過相關的咨詢不斷拓展基于風險管理的質量保障方法的基本內容，為其具體實施指明了方向和要求，促進了英國高等教育保障制度的完善與創新。縱觀基于風險管理的英國高等教育質量保障制度變遷的整個歷程，制度環境始終發揮著外部驅動的作用。

其次，質量提高的內生驅動。自英國第一個高等教育質量保障機構成立以來，質量的改進和提升始終是其職責和使命。隨著世界金融危機的到來，以及2020年新冠疫情進一步加劇了高校外部環境的不確定性、多變性、復雜性，這給高等教育質量改進和提升帶來潛在的風險。此外，QAA評估工作開展以來，高校依然面臨著巨大評估負擔的同時，其評估的高校并未收到不滿意的結果而遭到政府、家長等高等教育利益相關者的質疑和問責，從而為政府提出“無罪推斷”的思路提供了土壤。如果所有高校質量評估成績突出，但一旦出現問題，政府將給予干預，以避免高校潛在的質量風險問題產生。[10]為此，英國高等教育質量保障政策逐步從基于審計和評估為主要手段的質量保障方法延伸至以風險管理為主要手段的質量保障方法。通過政策確保基于風險管理的質量保障方法規范化、法制化是實現基于風險管理的高等教育質量保障制度變革的關鍵。高等教育質量風險問題充分彰顯了以風險管理為主要手段的高等教育質量保障方法是高等教育質量自身改進和提高的迫切需要。

（二）制度變遷的路徑依賴

歷史制度主義強調在追尋制度變遷的歷程中，形成了路徑依賴。諾思強調某種制度一旦被確立，制度本身就會生成一種自我強化的機制。隨著制度執行時間的推移，退出該項制度的成本將急劇增長，從而形成路徑依賴。[11]在基于風險管理的英國高等教育質量保障制度制定過程中，集體行為導致退出制度的成本增加、制度自身的約束導致回報遞增，從而塑造了制度變遷過程中的路徑依賴。

其一，集體行為導致成本增加。英國政府處于頂層宏觀指導地位，通過委托獨立于政府與高校的QAA和HEFCE等第三方組織機構就基于風險管理的高等教育質量保障方法展開咨詢與規劃，并最后由QAA負責具體執行，不僅為質量保障制度的順利推行提供法理基礎，同時也充分地發揮第三方組織機構的獨立性、客觀性、專業性作用。此外，除了第三方獨立組織機構外，基于風險管理的高等教育質量保障制度的制定過程還涉及到負責質量保證和提升的員工、學術委員會、學生會、校長以及雇主機構、專業法制監管機構、衛生部、英國邊境管理局和高等教育利益相關者等行動群體，形成了龐大的多元主體共同參與的新格局，從而為高等教育質量的改進和提高共同發力。由于多元主體的集體行動涉及制度制定較高的初始成本，牽扯利益群體眾多，尤其隨著參與人數的增加，成本也會隨之增加，進而使得變革現行的制度難度也隨之增加。因此，制度本身就體現出具有強烈持續下去的傾向。

其二，制度約束導致回報遞增。在推進基于風險管理的高等教育質量保障制度制定過程中，政府頒布的高等教育白皮書，構成了正式的制度，對HEFCE和QAA的咨詢和實施風險管理的高等教育質量保障方法構成了一種正式的約束力。當HEFCE和QAA行動者以現行的制度和政策為基礎時，行動者從已確立的安排中退出的成本在急劇地增加。而推進風險管理的高等教育質量發展的一系列報告、制度相互交錯，形成制度矩陣，報酬明顯遞增，退出現有制度的成本已不斷增加。[12]這在一定程度上暗示著改變基于風險管理的高等教育質量保障制度建構的成本昂貴，難度隨之進一步加劇。同時，這一過程也折射出基于風險管理的高等教育質量保障制度不斷產生了自我維持和自我強化的屬性，使得制度保持穩定和延續性的特征。[13]

由此可發現，以上兩個因素誘發了改變基于風險管理的英國高等教育質量保障方法的制度成本昂貴，并導致回報遞增，進而使得基于風險管理的高等教育質量保障制度具有自我維持和自我強化的趨勢，從而形成制度變遷的路徑依賴。

（三）制度變遷的動力機制

歷史制度主義強調行動主體間的利益博弈構成了制度變遷的重要動力。就基于風險管理的高等教育質量保障制度而言，其制度變遷的動力機制主要體現在第三方獨立機構與高校主體間不同的利益訴求與博弈。

一是第三方獨立機構的推動者和執行者。在基于風險管理的高等教育質量保障制度制定的過程中，政府主要通過委托QAA第三方獨立組織付諸實施，發揮其宏觀調控作用。QAA重視基于風險管理的高等教育質量保障方法的利益訴求在于其滿足政府的要求。自政府委托QAA推進基于風險管理的高等教育質量保障方法實施以來，QAA成為基于風險管理的高等教育質量保障發展的責任主體，對其負主要責任。QAA通過建立靜態的評估專門小組為其基于風險管理的高等教育質量評估提供堅實的組織基礎。同時，QAA通過案頭材料分析和現場評估推進評估工作有效地運行，以滿足政府基于風險管理的高等教育質量保障方法的要求。事實上，QAA是在性質上獨立于政府與高校的第三方組織，但其工作的開展受政府委托。因此，基于風險管理的質量保障工作的開展實際上也是政府行為體現。可知，QAA將政府倡導的基于風險管理的高等教育質量保障方法扎根于實踐，遵循了政府自上而下的宏觀監控邏輯。

二是高校利益相關者的助推者。在HEFCE和QAA就基于風險管理的高等教育質量保障方法向高等教育利益相關者展開咨詢的過程中，76%的受訪者雖都同意HEFCE和QAA提出基于風險管理的質量保障方法的基本原則，但受訪者也明確提出自己以下的利益訴求：在原則中需更加明確減輕高校評估負擔這一目標;確保所有高校具有相同的質量標準門檻，以公平地對待每所高校;由于HEFCE和QAA未明確風險的具體內涵，建議構建評估風險水平的標準和基準;繼續維持英國高等教育高質量的全球聲譽和以及QAA的獨立性;強調同行評議的重要性等。高等教育利益相關者在積極地響應咨詢意見的同時，也在咨詢過程中充分地表達自己的意愿和需求。通過這一過程，高等教育利益相關者實現了意愿的再創造，并與第三方獨立組織機構經歷了“強制—接受—再造”的博弈過程。高等教育利益相關者通過嵌入自己的利益訴求，遵循自下而上的反控制邏輯。

四、結語

基于風險管理的英國高等教育質量保障制度的發展既是高等教育適應宏觀環境發展的客觀要求，也是高等教育質量保障制度自身變革的自然趨勢。以歷史制度主義為分析框架發現其歷史變遷的制度邏輯是：一是從深層結構觀看，其歷史變遷與宏觀環境的外部驅動、質量提高的內生驅動密切相關;從歷史觀看，其變遷過程中的集體行為導致退出制度的成本增加、制度自身的約束導致回報遞增，形成制度的路徑依賴;從行動主體看，變遷過程中的行動主體第三方組織機構與高校主體間不同利益的訴求和博弈，共同塑造基于風險管理的英國高等教育質量保障制度歷史變遷的動力與基礎。

相對而言，隨著我國高等教育邁入普及化階段，高等教育質量面臨前所未有的危機與挑戰。此外，2020年新型冠狀病毒肺炎疫情加劇了高等教育的宏觀環境日趨復雜性、多變性和不確定性，給高等教育質量提高帶來潛在的風險。因此，我國構建以風險管理為主要手段的質量保障方法是回應當今時代高等教育發展面臨的機遇與挑戰的實然需求，更是推進我國高等教育健康、穩定、可持續發展的應然之義。借鑒英國基于風險管理的高等教育質量保障制度的有益經驗，我國高等教育質量保障制度應增強風險管理意識，以適應不穩定、不確定、復雜多變的環境，并積極地將風險管理理念扎根于高等教育質量保障中，打破以往的制度路徑依賴，推進高等教育質量保障制度變革，同時也要積極地發揮行動主體政府的頂層支持作用、第三方組織機構中間橋梁作用、高校的主體作用，從而形成多元行動主體共同參與的新格局。

注釋：

①路線A（Route A）主要適用于尚未進行兩次院校審查，但在院校審查的質量評估中成績突出（或經過改進和完善可達到評估標準）而建立了較短的質量記錄的高校。路線B（Route B）適用于通過多次院校審核而建立了較長的質量記錄的高校。

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（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2021-07-26

作者簡介：趙明明，大連理工大學高等教育研究院2019級博士研究生。（大連/116024）