監察體制改革之后監察檢察機關的銜接探析

李奇聰

摘要：監察體制改革之后，監察權與檢察權的銜接成為討論重點。監檢機關應當相互配合和相互制約，然而實際中出現了很多銜接不到位的情況，兩機關不同的立案標準、實際辦案銜接問題、證據標準分歧。解決以上問題要加強監檢的銜接程序立法、建立協調工作機制、完善責任追究制度。

關鍵詞：監察體制改革;監檢銜接;程序銜接

一、監檢機關銜接機制的實踐分析

（一）改革背景

監察體制改革中將職務犯罪案件偵查權從檢察權中剝離，將反腐敗的職能轉于監察委等，是此次國家監察制度頂層設計的重點。檢察機關也成為此次改革下受影響最大的一個機關，與監察機關注定有緊密關系。因而，監察機關和檢察機關、《監察法》和《刑事訴訟法》的關系一直被重點關注。雖然監察權和檢察權之間的銜接機制初步建立，但由于立法的固有局限性，兩者之間在具體的制度規范和實務等上面還留有很多的不確定和銜接空缺。在當今的嚴峻反腐形勢下，職務犯罪案件數量較之前大幅增長，于此監檢察機關在行使職權的協調與配合也將越來越多。

（二）理論依據

我國的《憲法》和《監察法》中均明確規定監察權和檢察權是相互配合、相互制約的關系。這一規定成為討論監檢機關銜接的核心性要素。職務犯罪案件最終會納入刑事訴訟程序中，實現監檢銜接。而《監察法》的規定卻難以全面涵蓋到兩權銜接，兩權銜接是進入刑訴程序的第一步。為保證監察委在開展工作時與當下制度的合法統一，采取了終止《刑事訴訟法》中關于檢察院職務犯罪偵察程序的法條，并重新在《監察法》下設置監察委的職務犯罪調查。雖在改革初期能夠保證制度上的統一以及反腐工作開展。然而也使得監察調查與偵查規定不相適應，使得監察與檢察機關以及后續與審判機關工作銜接上不到位。因此需要監訴銜接的新機制。

二、監檢機關職能銜接的實際困境

監察檢察的職權銜接，體現在機制設計和實際操作。機制設計上主要是《憲法》修改和《監察法》設立，《刑事訴訟法》也增加了規范監訴銜接的部分。但對兩權銜接的基本操作仍缺乏相關規定。結合實踐，銜接矛盾主要體現如下方面：

（一）監檢機關的不同立案標準。

《監察法》中規定的立案是，經監察機關主要負責人批準之后，可對涉嫌職務違法或職務犯罪的監察對象進行立案。而檢察機關在《刑事訴訟法》中的立案標準是認為有犯罪事實，需要追究刑事責任。監察機關明顯較檢察機關的立案標準寬泛，因而有部分案件在監檢互涉中達不到檢察機關的立案標準。其次，刑訴程序開展是以涉嫌犯罪為基礎，而對于職務違法案件及后續調查或偵查措施若與職務犯罪相一致，則明顯有程序上的不協調，與法律統一不相適應。如在強制措施的使用方面，對于從監察機關移送過來的被調查人，檢察機關一般會采取逮捕措施，但是如果對所有移送被調查人都采取逮捕措施，就會出現逮捕強制措施的標準低于刑事訴訟中的標準。

（二）監檢察機關實際辦案銜接的問題

提前介入。兩機關存在認知偏差。檢察機關希望提前介入案件了解情況，作出初步判斷、避免錯失案件關鍵證據的收集時間。而監察機關邀請檢察機關介入時間往往是在案件和基本證據收集完畢后，其目的在于能夠加快審查逮捕和提起公訴的速度，避免后續退回補充偵查，對犯罪事實認定盡可能達成一致。監察法和刑訴都未對介入進行明確細化規定。使得提前介入較為隨意、因案而異，對檢察機關的提前介入上也造成阻礙。

補充偵查。監察法和刑事訴訟法對于檢察機關自行偵查或退回偵查情形未做明確規定，帶來責任不清，影響辦案。由此，在審查起訴階段對嫌疑人采取的強制措施，在退回監察階段時是否是要采取留置措施？而監察機關作為這類案件的偵查機關不同于刑訴中的公安機關，又是否可以由檢察院將嫌疑人換押到監察機關？如果說監察機關沒有換押的權力，又是否在退回補充調查的時候，采取退卷不退人的方式呢？都需要法律或司法解釋予以規范。

（三）監檢察機關的證據標準分歧

證據是訴訟的核心，無證據則無訴訟。監察機關與檢察機關的證據種類、證明標準、取證程序上都各有不同，如《監察法》中的證據種類與《刑事訴訟法》的證據的種類相比較缺少鑒定意見和勘驗筆錄，監察機關移送的卷宗內夾雜大量的違紀材料等。在司法實踐，監察機關在監察環節所取得的證據是需要司法機關再次審查判斷證據的證明事項和證明能力，如果監察機關所取得的證據超越刑事訴訟法中的證據的規定，那么是對這部分證據根據監察法的規定予以采信，還是要求監察機關根據刑事訴訟法的規定予以補正？

三、完善銜接機制的探索辦法

（一）加強對監檢互涉案件銜接程序的立法

通過探索總結問題，完善制度規范予以確定。要堅持黨的統一領導，堅持問題導向和目標導向，聚焦國家監察體制改革后的新情況新問題，有針對性地提出對策措施，進一步規范法法銜接關系，促進監檢機關和司法機關在案件中地相互配合、相互制約。國家監委與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》。這是進一步推進法法銜接工作規范化、法治化的新舉措。

（二）建立監檢機關協調的工作機制

完善立案程序的銜接。在實踐中要避免將案件移送到檢察機關后直接進入刑事訴訟程序。一是監察機關的立案調查權不是實際意義上刑事訴訟法中的概念。二是損害了檢察機關的威信力和權威。因此，不能直接啟動刑事訴訟程序，要將職務違法和職務犯罪的案件加以區分、把握國家工作人員和非國家工作人員的立案程序的異同，完善立案程序的銜接，建立有效的案件移送制度。

推進檢察機關提前介入的規范化，對提前介入的類型、時間、方式、目的等予以規定。介入類型：重大疑難、復雜、定罪量刑有嚴重分歧、關鍵證據難以取得的關鍵案件。明確介入時間：重大案件提前介入，在關鍵時間介入把握案件。介入的方式：檢察機關認為確有必要時，可以書面告知監察機關，反之亦然。介入目的：辨明偵查方向、把握關鍵的證據、推動案件的發展。

建立補充偵查的銜接機制。明確自行補充偵查的情形，建立相應規范，制定自行補充偵查的提綱、說明、偵查的種類和證據等關鍵事項材料。退回補充調查要規范程序，及時制作《退回補充調查決定書》和《補充調查提綱》，用文書材料列明關鍵信息。對于補充期間調查的“換押”問題，目前法律暫無對此規定，但是可以對嫌疑人的強制措施不能改變，可由檢察院書面告知當事人案件已經退回調查。

完善證據的銜接機制。證據必須由法定的主體進行，保證證據的證明力和公信力。因此，監察調查程序自始至終就要以刑事訴訟法為標準嚴格規范證據收集的標準和程序，樹立正確的價值理念，嚴格遵守相關程序，以證據的合法性為收集的指導原則，形成相對完整、固定的證據鏈條，用證據說話。

（三）建立銜接過程中的責任追究制度

推行監察官職業資格制度。提高監察人員的專業化、職業化程度。設置考試選拔專業人才，加強對監察人員的培訓。另一方面是增強監察人員的黨章黨規黨紀的意識和法律意識，深入學習《監察法》的基本內容，學習有關刑事方面的法律知識，便于高效開展工作。完善責任主體的考核機制，建立符合監察檢察工作標準的考核評價體系，明確考核內容、完善對監檢人員的考核懲戒機制。

參考文獻

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