關于加強行政事業單位國有資產管理的思考

馬建玲

（東營市自然資源局東營分局不動產登記中心，山東 東營 257091）

我國行政事業單位資產種類繁多，形式多樣，分布廣泛，在整個國民經濟中占有較大份量，特別是當今對服務質量的要求越來越高，財政對國有資產的投入也會越來越多，以滿足人們日益增長的服務需求。行政事業單位國有資產是行政事業單位行使國家職權、履行社會責任、提供公共服務的物質基礎和基本保障，既要保障行政事業單位不斷利用資源優勢提升服務質量，又要切實保護好這些資產，就必須制定適應社會發展的國有資產管理體制，并不斷健全和完善，促進國有資產更加規范、更加高效利用，這是國家實行從嚴控制、厲行節約的直接體現，對提升政府公信力具有十分重要的意義。

一、行政事業單位國有資產的概念和特點

行政事業單位國有資產是歸國家所有，單位只能依法占有和使用的資產，一般不能直接用于生產經營、對外投資等營利性活動來獲取利潤，是單位行使國家職權、履行社會責任和提供公共服務必備的物質基礎。按照取得的途徑，主要有國家統一調撥、財政撥款購置、事業收入以及接受捐贈等形成的資產。行政事業單位國有資產全部屬于國家所有，各級財政部門負責綜合管理，單位實行具體管理，并負責保護資產和合法使用。行政事業單位國有資產有以下幾方面特點。

（一）行政事業單位國有資產最終以貨幣形式反映

行政事業單位資產取得方式有多種，如調撥、購買、接受捐贈等形式，實物形態也多樣化，但行政事業單位國有資產都是一種能以貨幣計量的經濟資源，無論是以何種形式取得，最終是以初始價值、重置價值或者評估價值反映在賬面上，來實現對資產的有效監督和合理使用。

（二）行政事業單位對國有資產不享有所有權

行政事業單位的資產歸國家所有，對于這部分國有資產，行政事業單位只享有占有和使用的權利，而不具備所有權，同時負有保護、合理利用、確保資產保值增值的職責。

（三）行政事業單位的資產一般不得對外投資經營

行政事業單位為了行使國家職權、履行社會責任和提供公共服務必須要使用一部分資產作為保障，對于這部分資產，單位一般不能直接用于營利性經營和對外投資，行政事業單位國有資產具有非生產性、服務性、非營利性的特點。

（四）財政部門對行政事業單位國有資產實施綜合管理

行政事業單位本身不是以生產經營為目的，基本沒有非稅收入和事業收入，因此行政事業單位國有資產主要靠國家調撥、財政性資金進行購置、更新和維持運轉，因此，各級財政部門或國有資產管理部門對行政事業單位國有資產實施綜合管理。

現階段我國社會主義市場經濟迅猛發展，這對行政事業單位的工作提出了新的更高的要求，無論是硬件建設方面還是軟件需求方面都在不斷提高標準，各級政府對行政事業單位的投入也在不斷加大，以更好地滿足服務社會發展的需求。黨的十九大報告指出要加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，如何確保國有資產安全完整，防止資源浪費、資產流失，發揮資源利用最大化、最優化，這也是行政事業單位規范化管理的重要內容。行政事業單位如何管理好、使用好這些數量龐大的國有資產，促進國有資產整合和共享共用，使之發揮出最大的效益，是管理者面臨的一大新課題。

二、行政事業單位國有資產管理中存在的問題

隨著國有資產管理制度不斷健全和完善，極大地促進了國有資產的合理配置和利用，使之更好地發揮服務和促進經濟社會發展的效能。但是，在具體的運行過程中，仍存在以下幾個方面的問題。

（一）資產清查不徹底，存在賬實不符的情況

一是取得固定資產不及時入賬。行政事業單位取得固定資產的途徑主要是財政撥款收入，還存在接受捐贈、無償劃撥、調入等形式，有的單位對取得固定資產不及時入賬，導致賬面和實物存在很大差異；有的單位對于達到使用年限已經報廢的固定資產以及更新改造中已經拆除的、損毀的資產，不作賬務處理，使國有資產存量與賬面存在很大缺口，嚴重不符；像單位有些小型移動設備，如照相機、筆記本電腦等物品私有化現象嚴重，賬上有，實則無處查找。二是固定資產核算不規范。對于應該計入固定資產核算的事項，卻作為低值易耗品列入當期費用，規避日常管理，造成國有資產流失；有的單位財務只設立了固定資產總賬，沒有設立明細賬，導致賬面與實物核對困難。三是固定資產管理不規范。一些規模小的行政事業單位沒有設立專門的固定資產專職管理人員，導致固定資產誰使用、誰管理，無專人進行資產臺賬登記、資產領用和保管等；固定資產的年度盤點制度執行不力，出現未按規定進行每年清查盤點一次，也有的雖然進行了盤點，但未及時按照盤點結果進行賬務處理，導致清查盤點流于形式，賬實不符現象嚴重。

（二）單位主要負責人對國有資產管理意識淡薄

因為各級政府部門的資產都是歸國家所有，單位只是為了履行職能而占有和使用，并不能為單位帶來效益，所以單位主要負責人往往忽略對國有資產的管理，就會出現思想重視程度不夠、責任心不強、管理不嚴格等問題。一是行政事業單位管理層往往“重錢輕物”，認為資產管理只是財務人員的責任，忽視對資產的日常管理，導致單位對國有資產使用不愛惜，特別是一些專業設備和精密儀器等，缺少專業維護和保養，以至于資產未達到使用年限便損壞不能使用的情況，造成國有資產的損失。二是管理層監管力度不夠，導致盲目購置和重復購置資產問題出現。一些行政事業單位購置資產，不是出于實際需要，而是缺少對資產有效利用機制，相互攀比，購買超過實際利用價值的高端產品，還有一些使用頻率不高的資產，單位購置過多，大多數閑置不用，造成國有資產的過度浪費。三是行政事業單位國有資產形式多樣、種類繁多，大到橋梁、公路，小到桌椅板凳，遍布各處，但又因為管理主體較多，容易出現職責不清現象，如公共基礎設施因涉及的管理主體太多，容易出現相互推諉、互不負責的問題，造成國有資產存在潛在浪費。四是重復投資或建設問題。特別是城市節點道路，近年來常見到一條管線多次開挖重復施工問題，這需要市政部門、規劃部門做好溝通銜接，避免重復投資，造成國有資產浪費。以上問題的出現，很重要的原因基于行政事業單位管理者對國有資產的保護意識淡薄、對資產管理沒有足夠重視、未制定嚴格有效的管理措施。

（三）部分單位的國有資產管理不規范，造成國有資產流失

一是購置資產時未按照流程審批。某些行政事業單位采購設備時比較隨意和盲目，沒有提前制定采購計劃，沒有提前報預算，導致先購再批現象的發生。還有的在資產購置時采用“化整為零”的方式分開采購，規避政府相關部門的監管，這就為違法違規現象的出現提供了可能性。還有在資產更新、重修、改造后的支出未計入資產，而是作為費用直接報銷，造成國有資產流失。二是國有資產日常管理程序不規范，如固定資產的管理，往往是購買時記賬，而未按照程序對每一項固定資產的編號、名稱、取得時間、具體使用者等信息做詳細登記；因人員調動、機構調整等原因引起資產使用者發生變化時，未及時變更信息，導致資產隨著使用者流出，出現賬面與實物不符，造成資產流失。三是國有資產處置程序不規范，導致出現處置不當問題。如固定資產報廢應按規定程序事前審批、事中監督、事后上報，但在實際報廢固定資產時往往是經過清查無實物，則按報廢處理，處置資產不評估、不公開，隨意變賣，擅自處置，造成國有資產流失。四是對往來款項管理不規范，對往來款項長期不清理，造成長期掛賬，應收款項長期收不回來，形成呆賬、壞賬。對一些處理往來款項的支出，直接列支，未及時沖賬，造成賬面與實際情況不符，不能真實反映單位債權債務，造成國有資產流失。

（四）部分單位國有資產管理內部控制制度不夠健全

目前，部分單位未建立行之有效的資產管理內部控制制度，國有資產管理方式存在很多不完善的地方，如資產管理與財務管理嚴重脫節而造成會計信息失真的現象；部門之間、人員之間職責分工不明確，缺少相互制約機制，容易造成推諉扯皮、出現問題逃避責任的漏洞；內部資產管理制度不健全，缺少專職資產管理人員，資產使用者即為管理者，但由于工作人員素質高低參差不齊，就會出現個別不珍惜使用、據為己有等現象，大多數單位也沒有制定相關的獎懲措施，導致資產損壞、丟失了再買，不用為此受到懲罰；有的單位資產領用、保管沒有相應的臺賬和紀錄，也沒有制定資產定期清查盤點制度，導致單位資產長期處于失控狀態，極易造成國有資產的流失。

三、行政事業單位國有資產管理問題的改善策略

（一）完善資產管理制度，確保賬實相符

一是進一步健全和完善行政事業單位國有資產管理制度，形成“國家——財政部門——單位”三級管理模式，即資產歸屬于國家、財政部門進行綜合監督和管理、單位使用和具體管理，并保證資產的安全、完整和有效利用，各部門密切配合、各負其責，構建起一支完善的監督管理體系，確保國有資產的安全完整，保證資產高效使用、有效運轉。二是嚴格執行國有資產管理的有關法律法規，對于新建、購買等形式形成的固定資產按照初始價值及時登記入賬，首先保證固定資產入賬的初始價值合法合規；對接受捐贈、無償調入的固定資產也要按照評估價值等形式及時入賬，并做好固定資產臺賬登記、管理；對更新、維修等增加的固定資產或者拆除、報廢等減少的固定資產要及時做好賬面登記，保證賬卡、賬賬、賬實相符，賬面如實反映資產現狀。三是對國有資產實行定期清查，每年至少清查盤點一次，單位領導人、管理人員調離等特殊情況也要做好清查盤點，摸清家底，保證賬實相符。

（二）單位要提高對國有資產管理重要性的認識

資產是行政事業單位必不可少的資源，只有配備一定數量和標準的資產，行政事業單位才能履職和服務于社會，所以做好行政事業單位國有資產管理是行政事業單位一項基礎性工作。一是除國家統一調配資產之外，行政事業單位還需要按照實際工作需要購置一部分資產，所以單位首先合理制定好采購計劃，列入單位預算管理。根據單位實際占用、使用資產的數量及狀況，按照單位履行職能、開展業務的需要合理確定資產購置計劃，避免重復購買、超標準購買，避免出現不必要的浪費，確保資產的最大使用效率。二是健全管理機構和人員。特別是一些規模較小的行政事業單位，要建立健全專門的國有資產管理機構或明確專職人員，提高管理人員的綜合素質。建立好臺賬，在資產領用、保管時做好登記，定期組織資產清查盤點，及時對清查盤點結果做出賬目調整處理，做到賬實相符。加強對使用人員的專業培訓，杜絕出現因操作不當造成的國有資產未達到使用年限而提前報廢的現象。三是提高行政事業單位主要責任人對國有資產的保護意識，制定嚴格的資產管理措施，并與績效考核掛鉤，把國有資產管理責任落實到部門和人員，達到保護國有資產、發揮出資產最大使用效能的作用。

（三）嚴格規范行政事業單位對資產的管理程序

行政事業單位國有資產購置、管理、使用、處置一定要嚴格按照程序進行管理。一是按照規定的程序，制定年度采購計劃，列入單位預算，納入政府采購目錄的資產，實行政府統一采購，厲行節約，合理配置，避免在采購環節出現浪費。二是規范固定資產在使用、保管環節的程序，詳細記錄固定資產登記臺賬，做好固定資產領用記錄，保證賬、卡、實相符，使用者做好資產使用期間的維護保養，保證資產的完整性和安全性。要充分發揮資產的使用效能，避免資產閑置或者低效利用。三是在資產處置方面，要嚴格按照規定程序審批，未經批準，不能擅自對資產做出報廢或者變賣等處理，變賣收入和報廢殘值收入必須按照規定納入政府統一核算，嚴禁隱瞞、截留、坐支和挪用，及時做好賬務處理，保證賬面價值和實物的一致性。

（四）制定行政事業單位國有資產管理內部控制制度

為保證國有資產的合理配備和充分使用，避免出現超標準購買、資產閑置、使用頻率低等問題，行政事業單位必須建立良好的、切實可行的內部控制制度，為資產安全和有效使用提供制度保障。一是建立資產配置環節的內部控制，資產管理部門應當會同財務部門審核資產存量，遵循科學合理、優化資產結構、勤儉節約等原則，提出購置計劃，報經同級財政部門批準，杜絕未批先購情況。二是建立各業務流程環節相互監督、相互制約機制。資產管理部門做好實物的清查盤點，財務管理部門及時做好賬務處理，保證賬、卡、實相符，各部門之間既要密切配合又要相互監督，明確各自的職責，把責任落實到人，杜絕出現相互推諉、逃避責任現象，通過相互制約機制，及時發現問題，避免資產流失和浪費。三是制定獎懲措施，對執行國有資產內控制度良好的相關部門和工作人員給予獎勵，反之，對造成國有資產損壞和流失、執行內控制度不利的部門和人員予以懲罰，形成完善的內控執行機制。

四、結束語

當前，行政事業單位對國有資產管理已經建立了比較完善的制度，特別是在當今提倡節約、反對浪費的社會背景下，人們對資源的節約意識不斷提高，這對行政事業單位國有資產規范化管理提供了良好的條件。但隨著經濟的快速發展和全球化經濟帶來的影響，國有資產會更加多樣化和復雜化，國有資產管理會面臨一些新的問題和挑戰，只有與時俱進，不斷完善各項制度，不斷提升管理人員綜合素質，才能應對日益復雜的問題。