論教育行政機關的法律地位 ＊

管 華

（中國人民大學教育學院，北京 100872）

教育行政機關是教育行政法律關系中最重要的主體，但隨著我國行政法學從“行政機關范式”向“行政主體范式”轉變（王軍，2019），對行政機關的研究被視為行政組織法的領域而逐漸被冷落。作為教育學和行政法學交叉學科的教育行政法學，應對國家立法的迫切需求和層出不窮的教育案件尚力有不逮，幾乎無暇顧及教育行政機關這一教育行政法學的基本范疇。在筆者的閱讀范圍內，以“教育行政法”命名的論著，不過是李惠宗《教育行政法要義》（2004）、高家偉《教育行政法》（2007）、金國華《教育行政法新論》（2008）、劉顯婭《英國教育行政法》（2010）等四本。在中國知網以“教育行政法”進行主題檢索，時間跨度從1915—2020，共檢出中英文文獻42 份；相關博士論文只有2 篇：一是陳應鑫的《教育行政執法研究》（2007），一是王瑜的《近代高等教育法研究》（2015）。在教育法學領域，謝瑞智的《教育法學》（1992）、勞凱聲的《教育法論》（1993）、張維平的《平衡與制約—20 世紀的教育法》（1995）、秦惠民的《走入教育法制的深處—論教育權的演變》（1998）較早地研究了教育行政、教育行政體制和國家教育權。之后出版的以“教育法學”命名的論著，均專章論述了“教育行政機關”。

行政法學和教育法學已有的研究，呈現出如下特點：（1）對教育行政執法和其他教育法律關系主體如學校、教師和學生的法律地位已有較豐富研究，對教育行政機關的研究較少。（2）對英國、美國、法國、日本甚至蘇聯教育行政體制都有一些介紹，但對我國教育行政機關的研究較少，多停留于對教育部、教育廳或教育局內設機構的描述。（3）立足于個案和工作職責的研究已經出現，但對我國教育法律體系的梳理明顯不足，個別研究還存在運用法律術語不嚴謹的情況。在這種意義上，教育行政機關可謂是教育行政法學“最熟悉的陌生人”。對教育行政機關法律地位的研究不足，驗證了作為行政法學分論的教育行政法學尚處于蹣跚學步時期的判斷（宋華琳，2020）。

教育行政主體是教育行政法律關系中不變的一方。作為職權行政主體的教育行政機關，無論在數量上還是權限上其重要性都遠非授權行政主體可比。“堅持依法治教”是《中國教育現代化2035》明確的推進教育現代化的基本原則之一，教育行政法學學科的發展也必須實現從熱點到學科基本問題的轉向（彭宇文，2020）。對教育行政機關法律地位的研究，不僅具有重要的現實意義，也是教育行政法學主體論的核心。通過梳理現實的法律制度，對法律文本進行解釋，并將所得的概念與規則整合成邏輯一致、內在和諧的整體，是法學的基本方法（張翔，2013）。因此，《憲法》和《教育法》《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》《教師法》《學位條例》《國防教育法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《體育法》等12 部相關法律，《學位條例暫行實施辦法》等19 部教育行政法規，《高等學校章程制定暫行辦法》等48 部部門規章是本文的研究對象。①本文的基本安排是：第一，從法律和現實出發，闡明教育行政機關的內涵和外延；第二，通過梳理現行教育法律、行政法規和部門規章體系，厘清教育行政機關的職權；第三，分析教育行政機關與行政相對人包括學校、教師和學生的法律關系。

一、教育行政機關的內涵和外延

（一）教育行政機關的內涵

可以用“屬+種差”的方法來理解“教育行政機關”的內涵，即從“機關”“行政機關”“教育行政機關”三個層次來理解。在我國，所謂“機關”一般指的是“國家機關”，也可稱為“國家政權機關”，其總和為“國家機構”。其中行使行政權的分支，包括各級政府及其組成部門，依據憲法和組織法的規定設立，行使行政權，對各項國家行政事務進行組織和管理，是行政機關。企事業單位的內部行政組織，日常也有稱“機關”甚至“行政機關”的，不屬于法律意義上的“行政機關”。經法律法規授權的組織，雖具有行政主體地位，但也不屬于行政機關的范疇。②

何謂“教育”，并無標準定義。歐洲人權法院在“坎貝爾和克薩斯訴英國”（Campbell and Cosans v.the UK）案中指出，廣義的教育是指成年人將其信仰、文化和其他價值觀傳播給年輕人的整個過程。③聯合國教科文組織將教育界定為：“社會生活的整個過程，通過該過程，個人和社會團體有意識地在國家和國際社會中為了國家和國際社會的利益，學會發展他們個人整體的能力、態度、技藝和知識。”1974 年《關于促進國際了解、合作與和平的教育以及人權與基本自由的教育的建議》第1（a）條指出：“狹義的教育指學校及教育機構的教育。”本文取狹義。

公法學通常將“教育行政”當做國家“行政”領域的一部分，指國家機關為了實施教育法律和政策進行的規劃、組織、決策、指導、監督和服務的活動（張維平，1995，第17 頁；王瑜，2015）。我國憲法總綱第19 條規定“國家發展社會主義的教育事業”，行政機關做出的所有與發展教育事業有關的活動，都屬于教育行政。從憲法學角度看，受教育權作為基本人權，要求國家履行尊重、保護、給付和促進義務（管華，2016，第78—98 頁）。因此，凡是行政機關履行尊重、保護、給付和促進受教育權的義務的活動，都可以視為教育行政。

總之，教育行政機關是指根據憲法和法律設立，享有教育行政權，承擔發展教育事業責任的國家行政機關。

（二）教育行政機關的外延

教育行政機關、教育行政部門、教育行政主體和教育行政執法主體常被混為一談。“教育行政部門”（以下簡稱“教育部門”）是一個法律概念，指的是各級人民政府主管教育的職能部門：在中央是教育部，在省、自治區為教育廳，直轄市為教育委員會，省級以下多稱教育局，也有稱教育委員會的，還有和文化、體育部門合并，稱文教局、文體局或社會發展局的（黃葳，2007，第111 頁）。行政主體包括行政機關和法律法規授權的組織，一般都是行政執法主體，只是最高國家行政機關國務院很少直接執法。行政機關可以分為一般行政機關和特別行政機關，前者承擔綜合性的行政任務，如各級政府；后者承擔專門性的任務，如教育行政部門（周佑勇，2010，第184 頁）。

教育行政機關可以作兩種解釋：一是所有管理教育事務的行政機關，二是專門管理教育事務的行政機關，即教育行政部門。第二種理解很流行，但既不符合法律規定，也不符合司法實踐。憲法第89 條第七項規定，國務院領導和管理教育工作。《教育法》第14 條規定“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。”《義務教育法》第7 條規定了各級政府的教育職責，《高等教育法》第13 條規定了國務院和省級人民政府的教育職責。在學理上，將各級政府排除出教育行政機關，有違法之嫌。④在司法上，根據《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》，“教育行政管理”是根據行政管理范圍，即“代表國家管理行政事務的領域”，而非根據行政機關的類別來分類的。也就是說，無論是各級政府做出的行政行為還是教育行政部門做出的行政行為，只要屬于教育領域，就納入“教育行政管理”訴訟的范圍。將政府這種承擔綜合性任務的國家機關納入教育行政機關范疇，在日本和我國臺灣地區比較常見：如日本的中央教育行政組織包括內閣，地方教育行政組織包括地方公共團體的首長（謝瑞智，1992，第194—196 頁）；我國臺灣地區的地方教育行政機關包括直轄市市長和縣市長（李惠宗，2004，第317 頁）。因此，本文采取第一種解釋。

在我國的法律和現實中，教育行政機關以多種形態存在：

（1）政府。如《教育法》第66 條規定了縣級以上人民政府應當發展教育技術，此處的“政府”包括國務院，不包括鄉鎮政府。《義務教育法》第15 條規定了縣級以上地方人民政府制定學校設置規劃，此處的“政府”既不包括國務院，也不包括鄉鎮政府。《國防教育法》第6 條規定了國務院和地方各級人民政府對國防教育工作的領導，此處的“政府”包括鄉鎮政府。《殘疾人教育條例》第35 條規定了設區的市級以上地方人民政府可以舉辦高級中等以上特殊教育學校，此處的“政府”不包括國務院，也不包括縣鄉政府。總體來說，各級人民政府都有可能成為教育行政機關。

（2）教育行政部門。教育行政部門是專門管理教育事務的行政機關，是特別行政機關，也是教育法律的最主要的執行部門。

（3）勞動行政部門，也稱人力資源和社會保障部門。《職業教育法》第11 條規定，國務院教育行政部門、勞動行政部門分別負責有關職業教育工作。這是確立了勞動行政部門與教育行政部門在職業教育領域分工負責的教育行政機關地位。

（4）管理少年兒童體育學校的縣級以上體育行政部門。根據《少年兒童體育學校管理辦法》，縣級以上體育和教育行政部門分工負責少體校工作。這是確定了在少體校管理上，體育行政部門與教育行政部門分工負責的教育行政機關地位。

（5）直接管理高校的國務院組成部門或其他中央單位。2000 年，97 所原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方（管華、陳鵬，2015a）。中央直屬高校除教育部直接管理的75 所以外，還有40 所由國務院其他組成部門或中央單位管理。根據《高等教育管理職責暫行規定》，直接管理高校的國務院有關部門對所屬高校的管理權和國務院教育行政部門對所屬高校的管理權大同小異。

（6）開發區管委會。近年來，出現了新的行政組織，即各種經濟技術開發區管理委員會。管委會的組織和職權并無憲法和組織法上的依據，其中由省、自治區人民政府設立并經國務院批準的可認定為派出機關（葉必豐，2007，第112 頁）。管委會內設的教育行政部門，一般稱為教育分局，屬于內設行政機構，只能以管委會名義對外作出行政行為。因此，只有開發區管委會屬于教育行政機關。但是，市（含直轄市）、縣級人民政府設立的開發區，即使存在地方性法規的授權，由于沒有憲法和組織法上的依據，只能認定為法律法規授權的組織，不屬于行政機關。沒有得到地方性法規授權的開發區管委會，在法律上屬于受委托的組織，不是行政機關。⑤

（7）新疆生產建設兵團內部按照“師市合一、團鎮合一”原則建立起來的市政府及其有關職能部門和鎮政府。據《新疆生產建設兵團的歷史與發展》白皮書：兵團是“在國家實行計劃單列的特殊社會組織”，“實行黨政軍企高度統一的特殊管理體制”。兵團在所管轄的地域，承擔了包括教育在內的絕大部分行政管理職能。其中，按照“師市合一、團鎮合一”原則建立起來的縣級市和建制鎮與其他地方的市、鎮具有同樣的法律地位。

有論者將國務院教育行政部門稱為教育行政機構，這是不嚴謹的。在行政法學上，行政機構是由各級人民政府及其職能部門設立的、不具備獨立編制和財政預算的機構，只有經過法律法規的授權，才具備行政主體資格（應松年，2008，第60 頁）。在我國教育法律體系中，這樣的機構有學位委員會、教育督導機構、高等教育自學考試指導委員會、中小學教材審定及審查委員會、漢語水平考試委員會、普通高等學校教育評估領導小組等。這些機構都沒有獨立編制和經費，分別依據《學位條例》《教育督導條例》《高等教育自學考試暫行條例》《中小學教材編寫審定管理暫行辦法》《中國漢語水平考試（HSK）辦法》《普通高等學校教育評估暫行規定》設立，組成人員包括若干不具備公務員身份的專家，都不屬于教育行政機關。現實生活中，存在將部分教育管理和執法事務委托給其他組織的現象，受托組織不是行政機關。⑥

二、教育行政機關的職權

據《牛津法律大辭典》：“法律地位特指一個人在法律上所居的地位，該種地位決定其在特定情況下的權利和義務。”（戴維·M·沃克，1988，第855 頁）在我國，教育行政機關在行政法律關系中的地位就是“行政主體”，其權利和義務分別為教育行政職權和教育行政職責。教育行政職責的核心是“合法行政”和“合理行政”，多數情況下，與教育行政職權不易區分，本文主要論述教育行政機關的職權。

（一）教育行政立法權或規定權⑦

國務院有權制定教育行政法規，國務院教育行政部門有權制定部門規章，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府有權制定地方教育規章。行政機關都能制定規則，只不過其制定的規則的形式和法律效力有差異，效力低于行政法規和規章的，統稱“行政規定”，也稱“行政規范”或“規范性文件”（葉必豐、周佑勇，2002，第28 頁）。據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61 條，最基層的行政機關鄉鎮政府，也有權“發布決定和命令”。這里的“決定”“命令”也可能構成行政規定。由于有行政法規、規章制定權的主體也有權制定行政規定，相關法律規范往往只明確了制定主體，未明確制定形式，因此，以下不再區分教育行政立法權和教育行政規定權。

通過梳理12 部法律、19 部行政法規、48 部部門規章發現，各教育行政機關享有以下事項的教育行政立法權或規定權：

政府的教育行政立法或規定權較為廣泛。國務院有權規定：（1）義務教育不收雜費的步驟；（2）設立高等學校的具體標準；（3）高校教師職務任職條件；（4）教師職務制度。此外，作為國務院內設機構的國務院學位委員會有權規定碩士、博士學位證書的格式。省級政府有權規定：（1）本地區職業學校生均經費標準，中等職業學校和培訓機構收費辦法，企業應承擔的職業教育費用，非營利民辦學校收費辦法以及扶持與獎勵民辦教育發展的措施；（2）特殊教育學校建設標準、收費項目、經費開支標準、教職工編制標準和教學儀器設備配備標準；（3）設立其他高等教育機構的具體標準，高等教育自學考試具體實施辦法；（4）《幼兒園管理條例》、《校車安全條例》實施辦法；（5）少體校學生、教練員的伙食標準、運動服裝標準。縣級以上政府有權制定：（1）義務教育經費審計監督和統計公告制度；（2）校車管理辦法；（3）特殊教育收費標準。此外，各級人民政府有權制定改善民辦教師待遇的具體辦法。

教育行政部門的教育行政立法或規定權最為廣泛。國務院教育行政部門有權規定：（1）義務教育的教學制度、教學內容、課程設置、考試制度和高中招生辦法；（2）特殊教育課程的設置方案和標準；（3）學校體育場地、設施和器材的配置標準；（4）高等教育工作的政策、規章，含高等學校、研究生院的設置標準，高校人事管理制度，高等教育自學考試實施細則和特定學科專業本科畢業生直接取得博士生入學資格的辦法；（5）實行教師聘任制的步驟和辦法；（6）中小學校長培訓、中小學教師繼續教育的規章、政策；（7）未達到《教師法》規定學歷，在該法實施以前已任教師的教師資格過渡辦法；（8）學士學位證書的格式、中外合作辦學許可證式樣；（9）招收、培養國際學生的政策，國際學生培養質量監督制度；（10）教科書審定辦法。此外，作為教育部內設機構的全國考委有權制定自學考試政策。國務院教育部門會同有關部門規定高校年經費開支標準和籌措原則，制定中小學教師和職業學校教師津貼辦法，確定中外合作辦學許可證編號辦法，制定國際學生勤工儉學規定。

省級教育行政部門有權制定：（1）小學學籍管理辦法，特殊教育學校學籍管理辦法，殘疾學生畢業考試辦法；（2）《高等學校信息公開辦法》的實施辦法，含高校信息公開評議制度；（3）高等教育階段以外的國際學生政策；（4）中小學校長培訓和教師繼續教育人均基本費用標準及配套政策；（5）《幼兒園工作規程》實施辦法、《教育統計管理規定》實施細則。國家和省級教育部門都有權發布小學課程計劃、教學大綱。各級教育行政部門有權規定：（1）中小學教師繼續教育考核和成績登記制度；（2）中小學幼兒園安全工作責任制和事故責任追究制；（3）小學其他人員的任職資格。此外，教育行政部門有權規定幼兒園的招生、編班；主管教育部門有權確定小學的服務區、特殊教育學校的招生范圍。

其他部門也有一定的教育行政立法或規定權。國務院有關部門有權規定：（1）設立其他高等教育機構的具體標準；（2）中國政府獎學金的管理辦法。國務院財政部門會同教育部門制定生均公用經費基本標準。國務院有關部門會同財政部門制定本部門職業學校生均經費標準，規定企業應承擔的職業教育費用。國務院教育部門、有關部門和省級教育部門都有權制定高校學風建設政策。省級教育部門會同有關部門制定區域內高校年經費開支標準和籌措辦法，與有關組織聯合制定學校教代會規定。省級交管部門和教育部門制定校車標識。縣級以上教育、人力資源部門為特殊教育教師在職務評聘、培訓進修、表彰獎勵等方面制定優惠政策；各級教育部門會同建設部門制定幼兒園園舍、設施的標準；衛生、教育部門制定學校衛生技術人員職稱考核評定辦法。

比較特殊的是《教育法》第18 條規定，“國家制定學前教育標準”，這里的國家應包括行政機關。

（二）教育行政許可權

依據《行政許可法》，法律、行政法規、地方性法規可以設定行政許可，國務院決定、省級政府規章可以設定臨時行政許可，教育部或國務院其他部門規章無權設定行政許可。但部門規章可以對已設定的行政許可予以細化規定。在2003 年《行政許可法》頒布前，大量部門規章實際上設定的行政許可應當繼續有效。需要說明的是：（1）行政機關對其他機關或直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，屬于行政審批，不是行政許可。⑧（2）對已有法律地位、法律關系和法律事實予以確定、認可、證明的屬于行政確認，不是行政許可（羅豪才、湛中樂，2016）。（3）因許可機關或被許可人違法而取得的行政許可被撤銷，其法律性質是行政許可的撤銷，不是行政處罰，如對不具備申請資格或不符合法定條件的申請人行政許可的撤銷（胡建淼，2015，第298—299 頁；朱志輝，2006；周佑勇，2018）。

通過梳理前述法律、行政法規和部門規章，各教育行政機關享有以下事項的教育行政許可權：

政府的教育行政許可權相對較少。國務院有權授權高校授予學士、碩士、博士學位，授權科研機構授予碩士、博士學位，批準高校和科研機構可以授予學位的學科名單。國務院學位委員會可以暫停或撤銷學位授予單位相應學科、專業的學位授予資格，批準學位授予單位授予名譽博士學位。省級政府有權批準專科高校設立、分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項；批準設立實施專科教育和非學歷高等教育的中外合作辦學機構。省級政府學位委員會可以暫停或撤銷學位授予單位相應學科、專業的學位授予資格。縣級政府有權批準小學停課1—3 天，特殊教育學校停課1 天以上。鄉鎮政府有權批準義務教育階段適齡兒童延緩入學或休學，農村幼兒園的舉辦或停辦。此外，縣級或者設區的市級人民政府有權批準學校或者校車服務提供者使用校車。

教育部門的教育行政許可權最為廣泛。國務院教育部門有權：（1）批準本科及以上高校的設立、分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項；批準各學位授予單位學位評定委員會成員名單，核準中央直屬高校章程，開展新建普通高校合格評估。⑨（2）批準本科以上高等學歷教育中外合作辦學機構和辦學項目。（3）批準普通高校開展體育后備人才訓練，批準普通高校運動水平較高、具有培養前途的學生延長學習年限，批準全國大學生運動會提前或延期舉行。（4）批準實施高等學歷教育的民辦學校以捐贈者的姓名或名稱作為校名。（5）核準國家課程教材編寫的立項，審定國家課程教材，批準擴大教材試驗范圍，批準列入全國中小學教學用書目錄。

省級教育部門有權：（1）批準其他高等教育機構的設立、分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項，核準地方政府舉辦的高校章程；（2）批準設立實施中等學歷教育、自學考試助學、文化補習、學前教育的中外合作辦學機構，批準專科教育、非學歷高等教育、高中、自學考試助學、文化補習、學前教育的中外合作辦學項目；（3）批準高等教育以外的學校開展體育后備人才訓練；（4）批準實施非高等學歷教育的民辦學校以捐贈者的姓名或名稱作為校名；（5）核準本區域課程教材編寫的立項，審定本區域課程教材，批準列入本地中小學教學用書目錄，審定掃除文盲教材；（6）批準設立實施遠程學歷教育的網校和自費出國留學中介服務機構；（7）認定中小學校長培訓機構的資格；（8）批準學校刻制外文印章。轉出地教育部門商轉入地教育部門確認普通高等學校學生跨省轉學。

國務院和省級教育部門都有權認定普通高校教師資格，頒布中小學藝術課程標準，審定中小學藝術課程教材，審定特殊教育教材，批準普通師范院校、教師進修院校和綜合大學承擔中小學校長培訓任務。地市級教育部門有權認定高中教師、中等職業學校教師和實習指導教師的教師資格。縣級以上教育部門有權：（1）批準實施學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育的民辦學校的設立，核準其舉辦者變更；（2）批準學校刻制印章；（3）審批少體校的設立、變更、終止。縣級教育行政部門有權：（1）批準義務教育階段適齡兒童延緩入學或休學；（2）批準招收適齡兒童進行文藝、體育等專業訓練的社會組織自行實施義務教育；（3）認定幼兒園、小學和初中教師的教師資格。所在區、不設區的市教育行政部門審批城市幼兒園的舉辦和停辦。省級教育部門和試驗地教育部門審批教材實驗。

此外，法律、行政法規、部門規章概括性規定了教育部門的許可權：（1）批準未成年人就讀工讀學校，核準小學生因戶籍變更的轉學；（2）批準特殊教育學校招生范圍以外的殘疾兒童借讀，批準因病無法繼續學習的特殊教育學校學生休學，批準不適應在普通學校就讀的殘疾兒童轉學，核準社會力量舉辦的特殊教育學校校長；（3）批準綜合性高校、非師范類高校和其他教育機構參與中小學教師繼續教育，批準社會力量舉辦中小學教師繼續教育機構；（4）批準學校舉辦勤工儉學工廠或經營項目；（5）批準小學使用的實驗教材、鄉土教材；（6）審批公辦學校參與舉辦民辦學校。

其他有關部門也有一定的教育行政許可權。國務院有關部門批準所屬各學位授予單位學位評定委員會成員名單，審批直接管理的專科高校專業的增設和撤銷。國務院教育部門會同測繪部門和外交部組織審定中小學教學地圖。國務院有關部門和省級教育部門實施思想政治教育、專業（學科）、課程或其他教育工作的單項評估。省級人力資源部門審批設立實施職業技能培訓的中外合作辦學機構，批準主管的非高等學歷教育的民辦學校以捐贈者的姓名或名稱作為校名。省級價格部門會同出版部門確定教科書價格。縣級以上人力資源部門批準設立實施職業資格和技能培訓的民辦學校，核準其舉辦者變更。人力資源部門審批主管的公辦學校參與舉辦民辦學校。縣級以上教育部門組織主管部門認定中專、技工學校教師資格認定。縣級以上公安機關批準學校刻制印章。有關部門審核非戶籍小學生入學，批準承擔教學改革任務的小學調整《小學管理規程》的某些要求。

需要指出的是，教育法規范體系中包含大量需要“審批”事項，有些行政規定中也設定了“行政審批”。⑩2003 年《行政許可法》頒布以后，“行政審批”主要限于“內部事項”的審批。2015 年國務院印發《關于取消非行政許可審批事項的決定》，“非行政許可審批”這一審批類別不再保留。從此，行政審批只限于政府內部審批，如中專自學考試在縣設考場需經省考委批準，教育部門增加或減少教育統計內容由本級政府統計機構審批。隨著“放管服”改革的不斷推進，一些原來需要審批的項目被取消，如國務院教育主管部門對研究生院設立、撤銷和調整的審批。?

（三）教育行政處罰權

行政處罰是行政主體依法對違法行為予以行政制裁的活動，與行政處分的區別在于，前者是外部行政行為，后者是內部行政行為。行政處罰遵循處罰法定原則，法律、行政法規、規章可以設定行政處罰，行政規定無權設定行政處罰。教育行政處罰常涉及的種類有：警告、罰款、沒收違法所得、責令停止招生、吊銷辦學許可證等。理論上，行政處罰應具有懲罰性質，僅要求恢復違法行為之前的狀態、不具備懲罰性的“責令改正”不屬于行政處罰，但對此也有爭議（杜文勇，2019，第191 頁）。按這種觀點，責令退回招生不屬于行政處罰，責令停止招生則屬于行政處罰。通過梳理前述法律、行政法規和部門規章，各教育行政機關享有以下事項的教育行政處罰權：

直接由政府行使教育行政處罰權的情況較少。國務院對不能保證所授學位學術水平的授權單位，停止或撤銷授予學位資格。?鄉鎮政府或市、市轄區人民政府或其指定機構對拒絕送子女就學的監護人予以罰款。縣級以上政府或其教育部門對違規參與教科書編寫的，沒收違法所得。

概括規定教育行政部門行使教育行政處罰權的最多：（1）學校或教育機構違反國家規定舉辦的予以撤銷，沒收其違法所得；違反國家規定招生的，處警告、罰款、撤銷招生資格、吊銷辦學許可證。其中非教育部門主管的，由主管部門處罰。違反規定頒發學位證書、學歷證書或其他學業證書的，宣布證書無效，沒收違法所得，情節嚴重的停止招生1—3 年直至撤銷招生及頒發證書資格。高校違法違規招收國際學生的，限制招收國際學生。（2）考生在國家教育考試中作弊的，由教育考試機構取消考試資格或成績，情節嚴重的，停止參加考試1—3 年；弄虛作假，嚴重違反高校招生規定，畢業后發現的，宣布學歷、學位證書無效，收回或沒收其證書。參加教師資格考試作弊的，成績作廢，3 年內不得參加該考試。考場紀律混亂、舞弊嚴重的，取消考點承辦國家教育考試資格。非法舉辦國家考試的，宣布考試無效，沒收非法所得。由各級教育考試機構處罰的有：考生在國家教育考試中違紀的，取消該科目成績；擾亂考場秩序或作弊的，各科成績無效；嚴重作弊的，暫停參加該項考試1—3 年，特別嚴重的，暫停參加各種國家考試1—3 年。自學考試考生嚴重作弊的，也可以延遲畢業1—3 年。高等教育自學考試管理機構對考區內一個或一個以上專業考試紀律混亂、作弊嚴重的，處警告、停考相應專業1—3 年。（3）中外合作辦學，擅自設立的取締并處罰款；籌設期間招收學生的停止招生并處罰款；辦學者虛假出資、抽逃出資的處罰款；管理混亂、質量低下的停止招生、吊銷辦學許可證；發布虛假招生簡章，騙取錢財的，沒收違法所得、罰款直至吊銷辦學許可證。屬于人力資源部門主管的，由人力資源部門處罰。（4）民辦學校或教育機構不確定人員福利占經常辦學費用的比例、不按比例執行、將積累用于分配或校外投資的，管理混亂、質量低下的，處警告、停止招生、吊銷辦學許可證。（5）幼兒園違反《幼兒園管理條例》的，限期整頓、停止招生和辦園，對直接責任人予以警告、罰款。（6）擅自進行教材實驗或擴大試驗范圍的，由同級教育部門通報批評、停止實驗或禁止使用。

明確由省級教育行政部門行使處罰權的有：（1）獨立學院舉辦者虛假出資或抽逃出資的，按照《民辦教育促進法》處罰；資產不按期過戶、擅自發布招生廣告、年檢不合格、擅自招收學生的，警告、罰款、減少招生計劃、暫停招生。（2）民辦高校資產不按期過戶、擅自發布招生廣告、年檢不合格、辦學條件不達標的，處罰款、減少招生計劃或者暫停招生。

由縣級以上教育部門處罰的有：（1）對違反《民辦教育促進法》的學校，處以警告、沒收違法所得，責令停止招生、吊銷辦學許可證。（2）違反《校車安全管理條例》的民辦學校，暫停招生，吊銷辦學許可證，負有責任的領導人員和直接責任人員5 年內不得從事學校管理。（3）對騙取教師資格，品行不良、侮辱學生的教師，撤銷教師資格。擅自舉辦民辦學校的，縣級以上教育部門會同公安、民政或市場監管部門，責令停止辦學，罰款。屬于人力資源部門主管的，由人力資源部門牽頭處罰。

市場監管部門對未經批準增加收費項目或提高收費標準的中外合作辦學機構，予以處罰。公安部門對擅自刻制學校印章的，處罰款并收繳。民辦學校取得回報的比例及辦學水平、財務狀況未按規定備案或備案不真實的，由審批機關予以警告、沒收違法所得、停止招生、吊銷辦學許可證。

（四）教育行政處分權

行政處分是對有行政隸屬關系的人實施的制裁，處分對象是直接負責的主管人員和其他直接責任人，通常違法行為達到情節嚴重的程度才予以處分。我國教育行政正處于從依政策管理向依法治理轉變的進程中（管華，2018），大量未來可能定性為外部關系的事項仍采用了內部管理的辦法，因此教育行政處分權依然非常重要。《公務員法》《公職人員政務處分法》規定了公職人員應受處分的情形，?一般行政機關均有處分權，教育法律、法規和部門規章中關于教育行政處分的內容可視為特別規定。

直接規定由政府處分的情形有：未履行義務教育經費保障職責的，不按照預算核撥教育經費的，違規向學校或者其他教育機構收取費用的，違反《義務教育法》第52、53 條的，不履行校車安全管理職責、發生重大安全事故的。規定由上級政府或上級有關部門處分的情形有：未履行殘疾人教育職責的，違反《義務教育法》第54 條的。規定由上級機關處分的有：拖欠教師工資的，民辦學校的審批機關和有關部門有《民辦教育促進法》第63 條規定的行為的。違反規定參與教科書編寫的，由縣級以上政府或其教育部門予以處分。

規定由教育部門處分的有：省級教育部門工作人員違反《普通高等學校招生違規行為處理暫行辦法》第9 條規定的，由國務院教育部門予以處分。違反《學校藝術教育工作規程》拒不履行藝術教育責任的，由上級教育部門或者所屬教育部門予以處分。高校違反國家招生管理規定的，違反《高等學校知識產權保護管理規定》第31 條的，招生考試機構違反國家招生管理規定的，高中違反《普通高等學校招生違規行為處理暫行辦法》第7 條的，未履行食品安全管理責任或違反《學校食品安全與營養健康管理規定》第58、59 條的，由主管教育部門予以處分。高等教育自學考試工作人員或參與組織人員有《高等教育自學考試暫行條例》第38 條的行為的，由省考委或所在單位給予處分。國家教育考試工作人員有《國家教育考試違規處理辦法》第13、14、15、16、17 條的行為的，由考試機構或有關部門予以處分。擅自進行教材試驗或擅自擴大試驗范圍的，由同級教育行政部門予以處分。學校違反規定收費的，向學生推銷或者變相推銷謀取利益的，有《義務教育法》第57 條規定的行為的，由縣級教育部門予以處分。有《學校體育工作條例》第27 條規定的行為的，由當地教育部門予以處分。幼兒園違反《教育行政處罰暫行實施辦法》的，學校違反《校車安全管理條例》《中小學幼兒園安全管理辦法》《全民健身條例》的，學校對學生傷害事故負有責任的，教師有《教師法》第37 條規定的情形的，教師資格認定中玩忽職守、徇私舞弊的，由教育部門處分。

由教育部門或有關部門予以處分的有：違規舉辦學校或教育機構的，違規招生、違規收費、違規頒發學業證書、體罰或變相體罰學生、侵害未成年人合法權益的，招收學生工作中徇私舞弊的，教育部門對學生傷害事故負有責任的。由主管部門予以處分的有：中小學校長無正當理由拒不參加培訓的，學校和教育機構違反《殘疾人教育條例》第57 條的，高等學校違反《高等學校信息公開辦法》第27 條的。拒絕或者妨礙學校衛生監督員監督的，由衛生部門予以處分。各有關部門工作人員不依法履行學校安全監管職責的，由上級部門或所在單位予以處分。

未明確規定處分機關的情形有：違反《教育法》第80 條擾亂考試秩序的；疏于管理，造成考場秩序混亂、作弊情況嚴重的；未按照食品安全法履行職責，造成食品安全事故的；有《教育統計管理規定》第37 條規定的行為的。

教育法律規范中還有一種特殊的行政責任形式，那就是“通報批評”，類似于“警告”：針對外部行政相對人時，屬于行政處罰，如縣級教育部門對學校向學生推銷商品的，給予通報批評；針對內部行政相對人時，屬于行政處分，如教育部門及公務員參與編寫教材的，由上級或同級教育部門給予通報批評。我國公立學校在法律上屬于事業單位，由于事業單位改革尚在推進之中，內外的區分也不無疑難。

（五）教育行政給付權

不同于給付行政或福利行政，教育行政給付是一種行政決定，即具體行政行為。教育行政給付權主要包括教育行政獎勵權和教育行政補助權（胡建淼，2015，第396 頁）。

1. 教育行政獎勵權

由政府進行獎勵的：國務院和省級政府獎勵優秀教材編寫者。各級政府獎勵對民辦教育發展有突出貢獻的組織（集體）和個人。各級政府及有關部門獎勵有突出貢獻的教師以及義務教育工作中有突出貢獻的社會組織和個人。教育部獎勵“全國優秀教師”和“全國優秀教育工作者”，會同國務院人事部門獎勵“全國模范教師”和“全國教育系統先進工作者”。教育部門或有關部門獎勵在學校體育、衛生、藝術教育，保育教育、民辦高等教育、中小學教師繼續教育、中外合作辦學、中國語言文化傳播和教育統計工作等領域有突出貢獻的組織和個人，獎勵高校優秀輔導員和思政課教師。

2. 教育行政補助權

教育行政補助權涉及財政資金的支出，主要由政府行使：義務教育全面納入財政保障，各級政府保障適齡兒童就近入學，為流動兒童提供平等接受義務教育的條件，為困難兒童免費提供教科書、補助生活費；設立助學金幫助特殊教育困難學生入學，采取免費教育、助學貸款代償等方式鼓勵畢業生到特殊教育學校任教，為特殊教育教師和專業人員提供補助；為少數民族和邊遠貧困地區教師提供補貼，為農村中小學教師住房提供方便；對接受職業教育的困難學生減免學費；補助掃盲教育經費；以助學貸款、獎助學金等形式扶持民辦學校，以政府補貼、土地劃撥等形式扶持非營利民辦學校。

與教育行政給付權相對應的，還存在大量教育給付行政，如設置寄宿制學校、特殊教育學校、特殊職業教育機構、專門學校、高校輔導員培訓基地和少數民族班，發展托幼機構和幼兒園，舉辦職業教育學校和培訓機構，為殘疾兒童送教上門，為殘疾人接受高等教育、自學考試提供便利，改善殘疾人教育教師的工作環境，幫助解決適齡兒童接受義務教育的困難，為少數民族地區和邊遠地區培養教師等等。這類給付行政并不需要法律規范上的明確授權，有關部門根據財力可以自主提供，不履行職責的，一般相對人也不能提起訴訟。

（六）教育行政指導監督權?

教育行政職權行使過程中會產生大量事實行為，最常見的就是檢查、指導、監督和督導。這是政府從直接領導、行政化管理向依法治教、社會化治理轉變過程中，越來越倚重的新行為方式（張樹義，2002，第85 頁）。區別于行政許可、行政處罰或行政處分決定作出之前的檢查、調查，如食品安全事故調查、學術不端案件調查，這里的指導、檢查、監督具有獨立性，不直接帶來相對人實體權利和義務的變化（莫于川，2017，第170 頁）。只要行政機關具有行政職權，一般不需要法律規范明確授權。

法律規范明示授權的教育指導監督權有：國務院教育部門跟蹤評價教材實驗、監督高校信息公開。國務院教育部門或主管部門會同省級政府監督高校招生、對高校辦學質量進行檢查評估。省級教育部門對高校學生工作、消防工作的指導、檢查和監督，對民辦高校、獨立學院實行年度檢查，監督省域內高校學生轉學。縣級政府定期對義務教育中小學校舍安全進行檢查。上級教育部門對下級教育部門及學校的統計工作進行檢查。教育部門對小學、幼兒園、特殊教育學校、專門學校進行檢查監督評估指導，考核學校預防未成年人犯罪的效果，指導教師、監護人矯治未成年人不良行為。主管部門監督民辦學校收費。教育部門和勞動部門負責監督評估民辦學校教育質量。交管部門對校車運行情況的監督檢查。食品安全和教育部門對學校開展食品安全專項檢查。教育、體育和衛生部門監測學生體質。衛生部門指導學校開展校園營養監測。各有關部門對禁止使用童工、學校安全的情況進行監督檢查。

教育行政領域，存在一種特殊的檢查監督權—教育督導。教育督導的主體是政府內設的教育督導機構，其辦公機構設在教育部門，法律性質屬于行政機構。《教育督導條例》規定，督導機構在本級政府領導下獨立行使職能，含督政和督學兩方面。2020 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，提出到2022 年，基本建成教育督導體制機制。教育督導機構負責督導：義務教育的教育教學質量、素質教育實施情況、校長和教師隊伍建設、學校安全衛生與教育條件、教育投入的管理和使用、義務教育普及與均衡狀況、殘疾人教育和幼兒園。發生重大食品安全事故，督導機構約談政府相關負責人。縣級以上政府督導職業教育。教育部門督導食品衛生、安全教育、藝術教育、體育工作、中小學校長培訓情況和民辦學校，其中省級教育部門督導獨立學院、民辦高校，并向民辦高校委派督導專員。

（七）其他教育行政權

在上述各類教育行政職權之外，還存在大量其他教育行政權，如預算權、規劃權、人事權、救濟權、強制權等。

教育行政預算權。在我國，預算權力主要由各級政府和人大行使。行政機關享有預算的編制權和執行權（陳治，2018）。在行政機關中，教育行政預算權主要由各級政府行使，教育行政部門有一定的參與權。其中，政府行使的有：教育事業費（含高等教育、職業教育）的預算；義務教育經費單列并均衡安排，保障未成年犯和被采取強制措施的未成年人接受義務教育的經費；設立民辦教育發展專項資金，將教育督導經費、高等教育自學考試經費、少體校競賽和教育經費列入財政預算；中央和地方分擔支持校車服務的費用。省級以上政府加大轉移支付力度，下級政府按規定支出。省級政府決定開征教育費附加。教育部門行使的有：統籌教育費附加，商財政部門同意后執行；將教育統計所需經費、自學考試命題經費、學校體育衛生藝術經費納入年度預算；設立學生傷害賠償準備金；系統內部審計。國務院有關部門負責對直接管理高校的預算和決算的審核。

教育行政規劃權。學校設置、職業教育、殘疾人教育、幼兒園、少體校和職業教育教師培養由政府制定規劃。高等教育、高等學校布局、獨立學院、教師培訓、民辦教育、中外合作辦學、殘疾人教育和國防教育由教育部門制定規劃。國務院有關部門編制直接管理的高校的發展規劃等。

教育行政人事權。由于事業單位改革尚未完成，教育領域還存在大量人事（含編制）管理關系，如國務院有關部門任免所屬高校的主要負責人，小學設置者或其上級部門任命或聘任校長。教育部門選派公辦少體校文化課教師。

教育行政救濟權。廣義的行政救濟包括申訴、控告、復議、訴訟和賠償（姜明安，2011，第364—369 頁）。本文只論及教育行政機關行使的行政救濟權，主要是受理申訴和復議的權力。教育部門和有關部門處理受教育者對學校的申訴。教育部門處理教師對學校的申訴；政府或上級部門處理教師對有關部門的申訴。學位授予單位或國務院學位委員會處理學位授予異議。主管教育部門調解學生傷害事故、接受中小學校長關于培訓權利的申訴。教育考試機構、教育部門復核違紀處理。國務院教育部門裁定國家級教學成果獎成果權屬異議。同級教育部門處理教材編寫者的申訴或復議。

教育行政強制權。現行教育法規范體系中，教育行政強制權極為有限。對于拒不送子女接受義務教育的監護人，鄉鎮政府或縣級教育部門限期改正仍不執行的，可申請法院強制執行。

此外，其他教育行政權還有：縣級教育部門組織喪失學習能力鑒定，會同有關部門和組織登記殘疾兒童信息。教育部門舉辦學生藝術展演，組織開展安全教育，選聘兼職法制副校長，組織安全管理培訓，應對突發事件，報告傷亡事故。

三、教育行政機關與其他教育法律關系主體的關系

上文梳理了教育行政機關的行政職權，教育行政立法或規定權的行使一般不直接涉及其他法律關系主體。教育行政許可、處罰、給付、強制和復議只針對外部相對人，教育行政處分、預算、規劃、人事只針對內部相對人，教育行政檢查、指導、監督、督導和申訴，既可適用于外部行政法律關系，也可適用于內部行政法律關系。以下分析主要的教育行政法律關系主體學校、教師和學生與教育行政機關的法律關系。

（一）教育行政機關與學校

在基礎教育階段和高等教育階段，對公辦學校和民辦學校，教育行政機關與學校的法律關系存在較大差異，這里分別論述。

教育行政機關與民辦學校的關系相對簡單，屬于外部行政關系，主要存在教育行政許可、處罰、監督等關系。在理論上有學者將公辦轉制學校、公辦學校舉辦的民辦學校或者與企業街道聯辦的學校稱為“混合型學校”（黃葳，2007，第129 頁）。在統計口徑上，也有將國有企事業單位舉辦的學校統計為“公辦學校”的做法。但根據《民辦教育促進法》第2 條的規定，只要是“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動”都屬于民辦教育。因此，從法律上看，混合型學校或國有企事業單位舉辦的學校均為民辦學校。民辦學校的設立、變更須經教育部門或人力資源部門許可，收費、資產使用、財務管理受主管部門監督，教育教學、教師培訓受指導，小學校長、招生簡章和廣告報備案。教育行政機關對民辦教育予以獎勵扶持，委托民辦學校承擔義務教育任務，協助終止的民辦學校安排學生就學，開展督導評估。對非營利民辦學校，教育行政機關制定收費標準、劃撥土地。對民辦學校的違法行為，教育行政機關予以行政處罰直至吊銷辦學許可證。民辦學校有權要求教育行政機關平等對待，享有辦學自主權。《民辦教育促進法實施條例》（2004）第27 條規定民辦學校“自主確定招生的范圍、標準和方式”。2018 年《民辦教育促進法》修改，其《實施條例》將隨之修改。《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》對民辦義務教育學校和民辦高中的招生納入統一管理，修改后的《實施條例》應會與中央精神一致。民辦高校學歷教育招生執行國家計劃，?接受年檢。

教育行政機關與公辦學校之間的內部行政關系較多，如預算、人事、處分；外部關系較少，如行政許可、處罰。教育行政機關劃分學區，規定公辦義務教育學校免費強制就近入學，將優質高中招生指標分配到初中。公立高校招生總數、調檔比例由教育部門決定，只在是否錄取、錄取專業上有一定權力（管華，2019）。公辦義務教育學校經費由政府全額保障，公辦高校經費以舉辦者投入為主，按《高等學校財務制度》接受政府管理（管華、張昊天，2018）。公辦高校的學費標準由省級政府審批。無論是公辦中小學還是大學，編制由教育部門核定，校長由組織部門或主管機關任命（陳應鑫，2007）。?追究有關責任人責任的主要形式是行政處分。如高校、高中違反國家招生管理規定的，違法頒發學業證書的，違反《學校體育工作條例》《學校食品安全與營養健康管理規定》的，對直接責任人都是給予行政處分，并不區分公辦學校還是民辦學校。?公辦中小學由縣級以上政府設置，不需行政許可；公辦高校由行政內部審批設立，也不屬于行政許可。公辦高校學位授予權的授權和撤銷，可以認為是行政許可。停止招生、沒收違法所得屬于行政處罰，對公辦學校一般不適用罰款。公辦學校貸款、學生傷害事故賠償，無力償還的，常由財政兜底解決（管華、陳鵬，2015）。展望未來，公立中小學教師有望成為教育公務員；公立高校教師不納入編制管理，與學校建立勞動關系。

總體來說，公辦中小學和教育行政機關基本屬于內部關系：有中學辦學成績不明顯，校長免職，縣長兼任校長的（現代快報，2006）；有迎接檢查，派學生上街執勤撿垃圾的（東方今報，2007）；有的地方在學校布局調整過程中，從財產處置到人員安排都由政府指令（管華，2015b；徐興旺，2017，第90 頁）。公立高校與教育行政機關形式上是外部關系，事實上仍具有內部關系的特征（申素平、周航，2020）。公辦學校與教育行政機關的關系基本屬于內部關系，這一點也可以從罕有公辦學校對行政機關提起行政訴訟或行政復議得到驗證。?在少數領域，公辦學校與民辦學校，法律規范的要求相同。如，無論公辦或民辦學校，義務教育教材都須經審定，校車安全責任書須報教育部門備案，高校可以自主選編教材，思想政治教育教材使用“馬工程”教材等。民辦學校與教育行政機關屬于外部關系，其司法救濟渠道是暢通的，對教育行政許可?、教育行政處罰不服?，都能得到司法救濟。

（二）教育行政機關與教師

在教育法規范上，教育行政機關直接與教師發生法律關系的情形并不多。教育行政機關認定教師資格，屬于行政許可；撤銷品行不良教師的教師資格，屬于行政處罰；批準公辦中小學教師參加繼續教育，屬于內部審批；表彰優秀教師，屬于行政獎勵；對故意不完成教學任務、體罰學生、品行不良和泄露高校技術秘密的教師進行處分，屬于行政處分。公辦義務教育中小學編制內教師的工資待遇，由政府保障。教育行政機關要為教師住房提供優惠和方便，接受教師申訴，解聘或辭退品行不良、不適宜在學校工作的教職工。據2020 年“中央一號文件”，義務教育教師全面推行“縣管校聘”，這落實了《義務教育法》第32 條規定的教育行政機關在本區域內的教師配置權，有利于教育均衡。教育行政機關和學校共同為教師提供教學設施、圖書設備，鼓勵教師創造，支持教師制止違法違紀行為。教育行政機關為民辦教師提供同等機會。教育行政機關設中小學教師職務評審委員會評審教師職務，下放高校教師職稱評審權，查處直接受理的學術不端案件。

在實踐中，和公辦中小學簽署協議的教師，編制內的屬于人事關系，編制外的屬于勞動關系。還有教育行政機關直接聘用的教師，雙方簽訂勞動合同，這種合同兼具行政合同的性質，教育行政機關享有優益權，能夠在系統內調配。在司法上，公辦學校教師因職務晉升、退休與教育行政機關發生糾紛的，法院能否受理，存在爭議（應松年、王成棟，2003，第75 頁）；編制內高校教師離職解聘糾紛，法院直接受理也存在障礙（周鐘敏，2020）。

（三）教育行政機關與學生

教育行政機關直接與學生發生法律關系的情形較少，包括對考試違紀作弊學生進行處罰、接受學生申訴、對高校學生轉學進行審批，對困難學生各種形式的資助（包括獎學金、助學金、助學貸款、生活費補助）等。教育行政機關劃分學區、確認高考優先錄取考生名單，都是對學生具有高利害的行為，由于沒有規章以上規范的規定，目前處于“無法可依”的狀態。教育行政機關與學生之間的法律關系屬于外部行政法律關系，學生不服可以提起行政復議或行政訴訟，如薛某訴山西呂梁地區招生考試辦侵犯受教育權案（陳鵬、祁占勇，2006，第177—181 頁；徐興旺，2010，第7—11 頁）、自考生小靈通鈴響成績作廢訴教育廳案（李曉燕，2006，第290 頁）。

理論是灰色的，生命之樹常青。用法學理論去裁剪教育法規范，難免削足適履。但運用行政法學理論對現行教育法律規范體系進行梳理，是展開進一步研究的基礎，有利于刺破華麗的想象發現真實的法律關系。有實質上屬于行政許可，卻未納入《行政許可法》調整的，如高考報名、錄取（管華、陳鵬，2015）。有行政許可被取消但所依據的法規規章未修改的，如高校研究生院的審批。有應當設定行政處罰，但規范中只規定了行政處分的，如對民辦教育的管理。有以改革的形式規定義務卻沒有賦予權利的，如高校青年教師“非升即走”，離職卻遭遇“天價索賠”、扣押檔案。教育法律規范條文數量較大，整理過程中難免存在疏漏，對權力性質的分類也不無疑難。如《教師法》第14 條：“受到剝奪政治權利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰的，……已經取得教師資格的，喪失教師資格。”這里的“喪失”屬于行政處罰嗎？《教師資格條例》第18 條規定，對這種情況“教師資格證書由縣級以上人民政府教育行政部門收繳”。這里的收繳屬于事實行為還是行政強制執行？等等。由于部門行政法的視野尚未深入教育法律規范，因此，本文的結論注定是初步的，就當是一個接受批評的靶子吧。