論中小學學校的法律地位

任海濤 楊興龍

（華東師范大學法學院，上海 200241）

一、引論

所謂法律地位，是指法律規定的法律關系主體的權利與義務實際狀態。具體而言，法律地位涉及主體的公法或私法性質，權利義務內容以及與相關主體的關系等內容。在此概念下，“中小學的法律地位主要是指學校作為實施教育教學活動的社會組織和機構，在法律上所享有的權利能力、行為能力及責任能力，既包括民事關系中的法律地位，也包括行政關系中的法律地位”（褚宏啟，2003，第37 頁）。學校作為教育法律關系的基本主體，對其法律地位的準確界定，有助于進一步推進教育法體系的合理構建，也是依法治教、依法治校的應有之義。就內部關系而言，學校的法律地位關系到其組織機構的設置、運行與管理體制的構建；就外部關系而言，對于學校法律地位的認定，是處理其與教師、學生、教育部門等主體之間法律關系的基礎性前提。正是基于學校法律地位的重要價值，其作為教育法領域中的重要議題，近年來日益受到學界的廣泛關注。

新中國成立初期，包括中小學在內的全國各類學校統歸于教育行政部門領導，政府與中小學之間形成了極為緊密的行政性聯系，且學校的舉辦主體只能是政府，其他的社會主體不能舉辦學校，呈現出以政府為單一管理主體的國家管理模式。在這種情況下，中小學是“國家全額撥款事業單位”，隸屬于行政部門，本身并沒有獨立的法律地位。改革開放以來，我國法治建設不斷發展，1986 年《民法通則》的頒布為我國確立起了民法上的法人制度，在此基礎上，《教育法》《義務教育法》等眾多教育法律規范初步搭建起了我國中小學法律地位和權利義務的框架，但相關條文并未對高校與中小學、公立學校與民辦學校等不同類型的學校進行區分，且在1986 年頒布的《義務教育法》也依然強調著政府對中小學的行政管理，使得中小學法律地位問題依然難以明確。時至今日，我國的教育產業進入高速發展階段，學校管理體制向著多元化的方向發展，2002 年《民辦教育促進法》的頒布使得全國廣泛興起了民辦教育熱潮，大量的民辦中小學校建立了起來，形成了公立中小學與民辦中小學并存的局面。盡管《教育法》《義務教育法》也經歷了數次修改，不再特別強調政府對中小學的管理，進一步明確了中小學的權利義務，但對于中小學的民事法人地位問題仍然沒有作出定論，行政法律地位也沒有明確的規定。

從當前教育立法及教育法學界對于學校法律地位的整體認知來看，對于中小學的法律地位不應再尋求單一的性質界定，而是要從多個層面、多個類別展開，對學校的法律地位作出多元化的界定。在辦學主體、財產歸屬、責任承擔、師資管理等各方面，公立中小學與民辦中小學均存在著較大的差異，二者之間的法律地位依其自身性質與特點可能有所不同，需要進行區分；同時中小學在享有眾多民事權利的同時，與政府亦保持著密切的關系，對教師、學生享有諸多管理權能，具有很強的公法色彩，在此背景下，中小學承擔教育職能的公共屬性與基于市場關系的私法屬性之間存在明顯的張力，故而在民事法律地位之外，也需要專門探討其在行政管理中面對不同主體時的行政法律地位。本文將從法解釋學的視角出發，通過對《民法典》《教育法》《義務教育法》等相關規范的系統梳理，針對不同類型的中小學作出多元化認定，明確現行法框架下中小學的法律地位及其權利義務，并對我國未來教育法律體系中的中小學法律地位的完善作出展望。

二、中小學的民事法律地位

（一）中小學“法人”地位之爭

2015 年最新修改的《教育法》第32 條第1 款規定“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格”，相較于1995 年的《教育法》并未作出實質性修改，沒有對不同類型的學校作出區分。而2018 年最新修改的《義務教育法》在內容上相較1986 年《義務教育法》則刪去了許多強調對中小學行政管理的條款，轉而更多地突出學校自己的辦學地位，政府主要起到保障與協調功能。在這一背景下，對中小學在民事法律關系中法律地位的界定，主要有如下三種觀點：

第一種觀點認為根據《教育法》相關條文的規定，中小學與高校一樣只要依法審批成立，即已經明確地具有民法上的法人資格（張麗，2007，第137 頁；傅添，2009）。然而這一觀點對于《教育法》第32 條的解釋過于簡單直接，并未考慮到法人資格的取得還需要結合《民法典》中對于法人的相關規定。同時在現行法律規定下，如果確實要賦予中小學以法人地位，那么其只能歸入《民法典》第88 條所規定的事業單位法人。根據《事業單位登記管理暫行條例》第2 條的規定，事業單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。雖然法律規定了“事業單位法人”這一類別，但是由于事業單位納入“編制管理”，經費亦由政府下撥，且事業單位承擔著社會公共服務的職能，故而其屬性與民法上傳統的“法人”概念并不契合。同時我國的事業單位種類龐雜、數量繁多，其法律性質并不明確，倘若將法人地位統一適用于一切事業單位，無疑是制造問題而不是解決問題（方流芳，2007）。還有學者指出將中小學界定為“事業單位法人”將使得學校的公法地位與私法地位混同，致使中小學的法律地位更為模糊不清，甚至可能導致學校借此逃避相應的法律責任（馬懷德，2007，第10 頁）。

第二種觀點認為，公立中小學由于由政府舉辦，一般不能脫離政府享有完全的民事權利能力并獨立承擔責任，同時中小學又行使著教育這一公共職能且具備一定的辦學自主權，故而應將其視為一種“公法人”或者“準法人”（馬懷德，2000；余芳，陳書昆，2003）。然而我國法律中并無“公法人”或“準法人”的相關概念，這一界定脫離了我國現行的實體法框架，對于目前的司法實踐指導意義極為有限。同時，“公法人”這一概念主要來源德國、法國等歐陸國家，公法人的設立是出于行政的分權化與組織自治的需要，使其能夠避免政治干擾，相對獨立地行使自己的各項權能，以便更好地提供公共服務（彭虹斌，2014）。由此可見，“公法人”是一個公法概念，并不能幫助我們界定中小學的民事法律地位，且在德國和法國亦不認為中小學具有獨立的法人或公法人地位，將中小學視為“公法人”并無借鑒意義。

第三種觀點則認為我國的中小學不符合民法上法人的成立要件，故而不具有法人資格，僅是非法人組織（曹淑江，范開秀，2008）。該觀點從民法中法人的基本要件出發，認為中小學并不享有獨立的財產，故而也不能夠獨立承擔民事責任，且其在教學活動、行政編制等多方面仍然需要服從教育行政部門的管理，不具有較強的自主性與獨立性，故而不能視作民法上的法人。該觀點具有一定的合理性，但是需要作出進一步的細化，對公立中小學和民辦中小學等不同性質的學校作出區別界定，并結合《民法典》《教育法》《義務教育法》等相關條文及現實情況進行綜合判斷。

（二）中小學民事法律地位的類型化分析

1. 公立中小學民事法律地位之反思

公立學校是指國家機構運用財政性教育經費舉辦的學校（申素平，2009，第98 頁）。從《教育法》第32 條第1 款的規定來看，該條文并未規定所有的學校都具有法人資格，而是“具備法人條件的”才具有法人資格—這就意味著，學?？梢苑譃榫哂蟹ㄈ速Y格的學校和不具有法人資格的學校。對于法人資格的考察，則應當從《民法典》中尋求答案。《民法典》第57 條規定“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”；第58 條規定“法人應當依法成立。法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費。法人成立的具體條件和程序，依照法律、行政法規的規定。設立法人，法律、行政法規規定須經有關機關批準的，依照其規定”；第60 條規定“法人以其全部財產獨立承擔民事責任”。結合相關法律規范以及我國公立中小學的實際情況來看，筆者認為我國公立中小學不是民法上的法人，其僅具有非法人組織的地位，理由如下：

第一，我國的公立中小學并不享有自己的獨立財產?！督逃ā返?2 條第3 款規定“學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有”；《義務教育法》第2 條第4 款規定“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施”；第42 條第1 款規定“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障”。由此可見，中小學階段的義務教育經費由國務院和地方各級人民政府納入財政預算，我國的公立中小學的財產由國家劃撥，學校對學校財產并不享有所有權，在處分上也受到極大限制。

第二，我國的公立中小學并不能夠獨立承擔民事責任?！督逃ā返?2 條第2 款規定“學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”，雖然有“承擔民事責任”的規定，但卻缺少“獨立”二字；相較之下，本法第32 條第4 款卻規定學校及其他教育機構興辦的校辦產業“獨立承擔民事責任”。由此可見《教育法》沒有規定學校“獨立”承擔民事責任并非是立法者的無心之失，而是對學校責任承擔的有意限制。我國公立中小學的的財產屬于國家所有，僅從產權關系來看，公立中小學就不應獨立于政府享有完全的責任能力。同時公立中小學承擔著教育這一重要的公共服務職能，倘若允許其獨立承擔民事責任，則可能出現公立中小學破產的情形，這會給社會帶來巨大的不利影響（胡勁松，葛新斌，2001）。從實踐中來看，我國的中小學屬于國家財政保障的公益事業，政府會對學校進行財政上的支持以補足學校的財務赤字，不可能出現學校以學校自己的財產償還債務甚至破產的情形。同時《學生傷害事故處理辦法》第29 條還規定“根據雙方達成的協議、經調解形成的協議或者人民法院的生效判決，應當由學校負擔的賠償金，學校應當負責籌措；學校無力完全籌措的，由學校的主管部門或者舉辦者協助籌措”。由此可見我國的公立中小學并不會獨立承擔民事責任，實質上是政府有關部門為其承擔了無限責任（曹淑江，范開秀，2008）。

第三，我國的公立中小學也不享有獨立的行為能力。很多學者認為從學校的辦學自主權出發，應當認可學校的法人地位。然而中小學與高校不同，公立中小學，尤其是義務教育階段的公立中小學具有較強的社會公益性質，在辦學招生、教師招聘管理等方面并不享有較高的自主權，很大程度上仍受到有關行政部門的管理與規制，并不享有獨立的行為能力。在辦學招生方面，有學者即指出，“從教育公平的角度出發，每個適齡兒童、少年都享有接受義務教育的權利和義務，這種權利是人人平等的，這就要求每個兒童和少年都必須接受同等質量的義務教育服務”（曹淑江，范開秀，2008）。這意味著中小學并沒有拒絕學生的權利，沒有招生自主權，同時對于教師的調派、教材的選用、教學計劃的制定等等都需要在義務教育階段做到平等，這些都需要政府進行管理，不可能像高校那樣一校一策，享有較大的自主權。在教師招聘管理方面，我國公立中小學也無法像普通法人那樣獨立選任與管理教師，有學者即以《教師法》為依據，指出“教師與國家教育行政部門在資格獲得和教師職務評審過程中，具有行政管理關系”（陳鵬，2020）。根據《教師法》第17 條的規定，我國實行教師聘任制，“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任”。然而由于公立中小學屬于事業單位，其工作崗位的招聘受到國家編制管理的限制，人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》中即明確指出事業單位在聘任人員時“不得突破核定的編制數額”。同時教師還需要接受教育行政部門的管理，使得中小學與教師之間的關系可能因教育行政部門的指令而發生變動。《義務教育法》第32 條第2 款規定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設”—這一規定確立了我國中小學的教師流動制度。長期以來，優質的師資力量大多向區域內處在核心地位的好學校聚集，周邊教學力量較弱的學校很難聘任到優秀的教師，學校之間師資力量的差距越來越大。為了提升薄弱學校辦學能力、保證教育公平，教育行政部門會對轄區內師資力量進行統籌管理，使得優秀教師能夠在不同學校間進行流動（李曉燕，2010，第130 頁）。以上這些制度都表明學校與教師之間的關系不同于普通企業與雇員之間的雇傭關系，公立中小學無法獨立聘任與管理教師，還會受到教育行政部門的干預與影響，這也從側面說明了我國公立中小學不具有獨立的法人資格。

第四，比較法上，多數大陸法系國家和英美法系國家規定公立中小學不具備法人資格，不能以自己的名義作為權利義務主體，僅享有部分權利能力。在德國，《北威州學校法》第6 條規定，“公立學校是學校法定主體（即學校設立者）的一個不具有法律上權利能力的公法設施”?！恫m登堡州學校法》第6 條規定：“公立學校是無權利能力的公共機構，它可以根據舉辦者的授權并在其所支配的資源范圍內施行對舉辦者產生影響的法律行為，履行相應的法律義務，以及簽訂有關使用其房屋和場地的合同”。德國公立中小學僅在組織上獨立于行政機關，是設置它的行政主體的一部分。公立中小學隸屬于教育行政部門，受其管理和監督，無權處分登記在其名下的不動產，甚至不能以自己的名義簽訂雇傭契約（彭虹斌，2011）。法國的公立中小學也不具有獨立的法人地位，發生訴訟時，校長不能代表學校參加訴訟，只有督學才能代表學校出庭，重大的民事責任也是由國家而不是學校承擔（馬懷德，2007，第28 頁）。美國公立中小學屬于政府機構的一部分，享受地方學區的全額撥款，公立中小學教師由地方教育當局聘請，多數均是終身聘用，教師與學校的關系類同于其他公共雇員與政府的關系，屬于公共雇傭契約，地方學區在有關案例中作為學校的“法律代表”接受申訴或成為被告（周光禮，2005，第108 頁）。從目前我國公立中小學的現狀來看，其性質與特點與外國中小學具有一定的相似性，具備較強的社會公益性質，與政府的聯系較為緊密，財務與辦學都受到政府的嚴格管理，無法獨立承擔民事責任，也不具備獨立的行為能力，不具備成為法人的基本條件。故而結合其他類似情況國家的立法經驗來看，我國也并無必要賦予公立中小學以獨立法人之地位。

綜上，我國的公立中小學并不具有法人地位，而是一類為社會提供公共教育服務的非法人組織，受到國家財政的保障并接受相關行政部門的管理，不具有獨立的財產也不能獨立承擔民事責任。

2. 民辦中小學的民事法律地位

我國除公立中小學外，還鼓勵民辦教育事業的發展。根據《民辦教育促進法》第2 條的規定，民辦學校是指“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦”的學校。相對于公立中小學而言，民辦中小學的法律地位在法律規定中較為明確?！睹褶k教育促進法》第10 條第3 款明確規定“民辦學校應當具備法人條件”，這意味著民辦學校只有擁有自己的獨立財產并能夠獨立承擔責任，即具備法人條件后方可設立，故而民辦中小學必然符合我國《教育法》第32 條第1 款“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格”的規定，具有法人資格。同時在對教師的聘任上，民辦中小學與公立中小學也存在著不同，主要差距在于聘用方式、退休待遇等幾個方面。公立中小學與教師之間是事業編制或人事代理關系，其工資待遇主要由國家財政提供支持，并要接受教育行政部門的管理；而民辦中小學的教師則為“民辦非企業職員”，其工資主要由民辦學校自己支出，更偏向于市場化的管理，一定程度上也體現了民辦中小學獨立的法人地位（李廷洲，陸莎，錢冬明，2020）。

我國《民法典》將法人分為“營利法人”“非營利法人”和“特別法人”三種類型。民辦中小學根據其性質差異，法人類型亦有所不同。就義務教育階段的民辦中小學而言，《民辦教育促進法》第19 條第1 款第2 句規定“不得設立實施義務教育的營利性民辦學?！保识诹x務教育階段的民辦中小學屬于《民法典》第87 條第2 款規定的“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤”的非營利性法人；而非義務教育階段的高級中學包括普通高中、職業高中、中等專業學校等，根據《民辦教育促進法》第19 條的規定，可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，與之相對應的即成立非營利法人或營利法人。非營利性民辦中小學的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學，但學校擁有自己的獨立財產，也可以獨立承擔民事責任。而營利性的民辦高中則可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。

綜上，民辦中小學與公辦中小學具有法律地位上的差別，民辦中小學具備法人資格，且根據性質不同可以分為營利性法人與非營利性法人；公立中小學不具備法人資格，僅具有非法人組織的地位。

（三）中小學的特殊民事權利義務

1. 財產處分的制約

中小學一方面承擔著教育這一社會公共職能，具有很強的公益性質，另一方面中小學中存在著大量國家所有的資產，其對于校內財產的處分必然需要受到一定的制約。

首先，不論是公立中小學還是民辦中小學，其財產從事營利活動以及對外投資受到限制。財政部、教育部共同制定的《中小學校財務制度》第8 條第2 款規定“義務教育階段學校按照國家有關規定不得從事經營活動”，第52 條規定“中小學校不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資”。這表明義務教育階段的中小學不得以其資產從事營利性活動，也不得以其資產興辦校辦產業，所有經費都必須用于辦學活動；而營利性的非義務教育階段高級中學雖然可以從事一定的營利性活動，但主要局限在辦學收入和校辦產業，不能以其資產對外投資。

其次，公立中小學對其資產的管理使用也嚴格受到編制預算制度的限制。根據《中小學校財務制度》的規定，中小學對于其收入與支出都需要嚴格編入預算，統一核算，統一管理，并報上級主管部門審批。中小學嚴禁設置“小金庫”，項目支出應當按照規定?？顚Ｓ茫坏脭D占和挪用。對于固定資產，中小學校應當設置固定資產總賬、明細賬及固定資產卡片，及時清查盤點，不得隨意處分。

最后，法律地位為非法人組織和非營利法人的中小學對外擔保的能力亦受到嚴格制約?！睹穹ǖ洹返?99 條規定“學校、幼兒園、醫療機構等為公益目的成立的非營利法人的教育設施、醫療衛生設施和其他公益設施”不得抵押；第683 條第2 款規定“以公益為目的的非營利法人、非法人組織不得為保證人”?！睹穹ǖ洹返南嚓P規定使得法律地位為非法人組織和非營利法人的中小學不能對外發生擔保法律關系，有利于預防中小學資產被個人利用或過度流失。

2. 學校事故的民事責任

根據教育部《學生傷害事故處理辦法》第2 條的規定，學校事故是指“在學校實施的教育教學活動或者學校組織的校外活動中，以及在學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設施、生活設施內發生的，造成在校學生人身損害后果的事故”。學校事故的受害者多為未成年人，在責任認定中往往牽扯多種因素，涉及學校、教師、家長、學生、教育行政部門等多方利益，社會影響較大，故而學校對于校園事故的責任承擔需要進行特別規制。

《民法典》第1199 條至1201 條規定了校園人身損害事故中學校的法律責任：對于無民事行為能力人在學校受到的人身損害，對學校采取過錯推定原則，由學校舉證自己無過錯方可免責；對于限制民事行為能力人在學校受到的人身損害，則采取過錯責任原則，由受害方舉證學校具有過錯，學校方承擔民事責任；如果學生在學校受到的人身損害是由校外的第三人造成的，那么由第三人承擔侵權責任，學校根據其過錯承擔相應的補充責任，并可向第三人追償。由此可見，學校在承擔校園事故的侵權責任時依然是以過錯責任為基礎，為了平衡部分弱勢受害者的利益，又在特定情況下規定了過錯推定原則和補充責任。但由于校園事故的復雜性，中小學在校園事故中往往都會給予一定的賠償或幫助，《學生傷害事故處理辦法》第26 條第2 款也規定“學校無責任的，如果有條件，可以根據實際情況，本著自愿和可能的原則，對受傷害學生給予適當的幫助”。就責任的承擔而言，具備法人資格的民辦中小學以其資產獨立承擔民事責任，而不具有法人地位的公立中小學則較為復雜。公立中小學的財產歸國家所有，且其資金需要嚴格遵循預算管理，專款專用，不能隨意挪用資金用于校園侵權事故的賠償，這導致公立中小學很難獨立承擔民事責任。《學生傷害事故處理辦法》第29 條規定“應當由學校負擔的賠償金，學校應當負責籌措；學校無力完全籌措的，由學校的主管部門或者舉辦者協助籌措”，事實上明確了行政主管部門為公立中小學兜底承擔無限責任，防止因責任賠償問題影響公立中小學正常的辦學活動。

三、中小學的行政法律地位

（一）中小學面對行政機關時的行政法律地位

1. 公立中小學與行政機關之間的關系

公立中小學是由政府舉辦與管理，由國家財政予以保障，完成法定教育任務的公共教育組織，在某種程度上可以視為政府的下屬機構，其自身的行政法律地位及其與政府之間的行政法律關系往往具備一定復雜性。在公立中小學與教育行政部門以外的非主管行政機關發生行政法律關系時，公立中小學與普通的公民組織并無不同，享有行政相對人的法律地位，可以對行政機關作出的行政行為提起行政訴訟。如在《廣宗縣人民法院（2017）冀0531 行初15 號行政判決書》所涉及的“清河縣縣直第一小學與清河縣國土資源局行政處罰案”中，作為公立學校的清河縣縣直第一小學對清河縣國土資源局作出的行政處罰決定不服，提起行政訴訟，法院經審理后認為行政處罰決定程序不當，予以撤銷。

然而當公立中小學與其直屬的教育行政部門發生行政法律關系時，其法律地位有所爭議。雖然多數學者認為中小學在面對行政機關時即處于行政相對人的地位，但公立中小學在教學活動中屬于國家設施，受到教育行政部門的直接管理，教育行政部門對其各項事務具有決定權。有學者即指出“政府對公立中小學校所采取的命令或其他處分措施，是行政機關的內部處分，屬于內部行政行為，學校如果不服，不能對之提出復議或訴訟”（周光禮，2005，第30—31 頁）—這實質上是將公立中小學視為了教育行政部門的下屬機關，教育行政部門對公立中小學作出的是內部行政行為。所謂內部行政行為，是指行政主體針對行政組織系統內部的機構或公務員所作的行政行為（姜明安，2015，第194 頁）。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1 條即明確“行政機關作出的不產生外部法律效力的行為”不屬于行政訴訟的受案范圍，學理上一般也認為內部行政行為不具有可訴性。從實踐中公立中小學與上級教育行政機關的關系來看，公立中小學的自主權極為有限，許多事務都受到教育主管部門的直接管理：在領導體制上，公立中小學受到上級領導機關的嚴格管控，如《小學管理規程》第33 條規定“校長應具備國家規定的任職資格，由學校設置者或設置者的上級主管部門任命或聘任”；在人事管理上，公立中小學需要嚴格遵守人員編制，對聘任工作及時上報，且要接受教育行政部門的教師流動指令；在教學活動中，公立中小學必須服從國家或地方的課程目標，在教材選用、課程設置、教學活動中都要服從教育主管部門的安排；在財政上亦完全依賴政府撥款，嚴格執行預決算制度。由此觀之，公立中小學在教學活動中更多地是服從教育行政部門的指令而非獨立自主地進行辦學，確實更偏向于內部行政關系，其法律地位偏向于政府的下屬機構而非獨立的行政相對人。筆者在進行檢索后也未查找到公立中小學作為行政相對人起訴教育行政部門的行政案件，可見就目前而言，公立中小學的行政法律地位不能簡單地認定為行政相對人，需要之后出臺相應的法律規范予以明確。

2. 民辦中小學與行政機關之間的關系

相較而言，由于民辦中小學并非由政府舉辦，其在人事管理、組織結構、財務運行等方面都更具有獨立性，雖然仍受到教育行政部門的管理，但不屬于教育行政部門的下屬機關，故而其在與行政機關之間的行政法律關系中即為行政相對人的法律地位，實踐中亦如此認定。如在《永康市人民法院（2015）金永行初字第12 號行政判決書》所涉及的“永康市新永民工子弟小學與永康市教育局行政糾紛案”中，學校不服教育局終止其辦學資格的決定而以行政相對人的身份提起行政訴訟。在《上海市第一中級人民法院（2004）滬一中行終字第17 號行政判決書》所涉及的“上海市民辦繆斯長寧小學與上海市長寧區教育局行政處罰案”中，繆斯長寧小學不服教育局的行政處罰，以行政相對人的身份提起訴訟。

（二）中小學管理教師、學生時的行政法律地位

根據《行政訴訟法》第2 條的規定，法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益時，相關當事人亦可以提起行政訴訟，即法律、法規、規章授權的組織在作出行政行為時亦可視為行政主體。從學校對教師、學生的行為來看，主要包括以下三類：一是學校管理行為，如對老師及學生的招募、管理與獎懲；二是學校治理行為，如學校章程的制定、重大事項的表決；三是學術評價行為，如學位證書的發放等（任海濤，2020）。自“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案”以來，高等院校在學位授予等授權事項上所作出的決定已被理論界與實務界認可為行政行為，高等院校具有行政主體的地位。然而中小學的行政法律地位在實踐中并不明晰，其是否能夠成為行政主體，需要結合有關規范及實際情況進行分類探究。

1. 中小學與教師的行政法律關系

就中小學而言，在對教師的聘任與管理上，民辦中小學更多是一種市場關系，在實踐中也不會獲得法律、法規或規章的授權對教師作出行政管理，故而不具有行政主體的法律地位。然而公立中小學對教師的管理中是否具有行政主體資格尚不明確。根據《教師法》第22 條至24 條的規定，學校應當對教師的政治思想、業務水平、工作態度和工作成績進行考核，且考核結果將作為教師受聘任教、晉升工資、實施獎懲的依據。對此，有學者認為中小學對教師的管理是一種內部的人事管理，與普通企業對員工的管理并無區別，不存在行政職權的行使，故而中小學在對教師的管理中并無行政主體地位（褚宏啟，2003，第149 頁）。然而在教師職務制度中，公立中小學也有成為行政主體的可能性。

《教師法》第16 條規定國家實行教師職務制度。所謂教師職務制度，是指國家對教師崗位的設置以及各級崗位任職條件和取得該崗位職務的程序等方面的有關規定的總稱（余雅風，2016，第32 頁）。教師職務的評定對教師的工資待遇、教學聲望等各方面都有很大的影響，與教師的切身利益息息相關。我國公立中小學教師職務的評審工作規范散見于各類部門規章及規范性文件中。教育部《關于中等專業學校確定與提升教師職務名稱的暫行規定》第9 條規定中等專業學校的教師職務評審組可以負責本校教師初級職務的評審；《小學教師職務試行條例》與《中學教師職務試行條例》中則規定教師職務的評審工作，由省、地、縣三級教育行政部門領導，并分別設立教師職務評審委員會。各級評審委員會由同級教育主管部門批準。學校設立評審小組，由縣級教育行政部門批準。從該規定來看，雖然普通中小學的教師職務評審主要由行政部門設立的教師職務評審委員會負責，但是經過縣級教育行政部門批準學校亦可設立評審小組。那么這里學校的評審小組是否和評審委員會一樣具有評審本校教師職務的職權，有待進一步明確。不過至少從現有的規范來看，公立中小學中已經有部分學校獲得了部門規章的授權，具有評定本校教師職務的行政權力。當教師認為學校的職務評定行為侵犯其合法權益時，存在將學校視為行政主體提起行政訴訟的可能性。當然，從目前的實踐來看，教師直接以學校作為行政主體提起行政訴訟的情況較為少見，其主要救濟途徑集中在教師申訴制度（湛中樂，靳瀾濤，2020），對于公立中小學對教師管理中行政主體地位的認定仍有待立法與司法實踐的進一步確認與探索。

2. 中小學與學生的行政法律關系

根據《教育法》第29 條的規定，學校具有對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分的權利，對高校行政主體地位的認定就主要集中在對學生的學籍管理之中。然而就中小學而言，其學籍管理以及對學生的處分與高校又有所不同，且不同類型的中小學之間又有所區別，不能一概而論。依法設立的公立中小學與民辦中小學都具有對受教育者進行學籍管理的職能，公立學校與民辦學校在學籍管理上較為統一，但從教育階段的劃分來看，義務教育階段與非義務教育階段學校依其性質不同職權大小又有所差異，故而此處以教育階段為區分進行分類討論。

就義務教育階段的中小學而言，《義務教育法》第27 條規定“對違反學校管理制度的學生，學校應當予以批評教育，不得開除”，這表明義務教育的中小學不能像高校一樣對學生做出開除學籍的處分—這也是目前高校行政訴訟中最常見的訴訟類型。對此，地方教育行政部門對于義務教育階段中小學的學籍管理又有進一步的細化規定，如《江蘇省義務教育和普通高中學籍管理規定》第30 條規定學生嚴重違反紀律經多次教育仍不改正的，應給予處分，但處分不得包含開除且學籍檔案不得記載學校處分信息；《上海市中小學學籍管理辦法》第46 條規定義務教育階段中小學的處分一般分為“警告、嚴重警告、記過、留校察看”，但不得開除。由此可見義務教育階段的中小學雖然可以對學生做出處分，但是其處分只是一種內部管理行為，不能像高校一樣做出開除學籍的決定，不具有行政主體的地位（申素平，2009，第 271 頁）。

就非義務教育階段的高級中學而言，其在學籍管理方面擁有較大的自主權?！吨械葘I學校學生學籍管理的暫行規定》規定，對極少數確實犯有嚴重錯誤，或者犯有較大錯誤而又屢教不改的學生，可以給予警告、記過、留校察看直至開除學籍的處分，學校開除學生和勒令學生退學，須經校務會議討論通過，報所在省、市、自治區教育局批準，并報主管業務部門備案；《山東省普通中小學學籍管理規定》第22 條規定“高中按照學校規定給予學生開除學籍處分的，學校應及時通知學生或其父母、其他法定監護人并報主管教育行政部門”；《上海市中小學學籍管理辦法》第46 條第2 款規定“高中學生在校期間被司法部門判刑、勞動管教，或在留校察看期間，有嚴重違法犯罪行為，可給予開除學籍的處分”。由此可見，非義務教育階段的高級中學在學籍管理與學生處分上具有與高校相近的自主權，可以做出開除學籍的處分，具有行政主體的地位。如果學生對相關處分不服，可以提起行政訴訟。

四、我國中小學法律地位的未來展望

我國中小學的法律地位可以分為民事法律地位與行政法律地位，對其界定需要根據不同類型的中小學進行多元化的處理。從目前的法律規范以及司法實踐來看，對于民事法律地位而言，我國的公立中小學不具有獨立的法人地位，僅是附屬于教育行政部門的非法人組織，而民辦中小學具有法人地位。對于行政法律地位而言，中小學在與行政機關的關系中既可能是行政相對人，也可能是內部下屬機構，需要立法予以進一步明確；中小學在對教師的職務評定以及在對非義務教育階段的學生做出開除處理時可能具有行政主體的法律地位，也有待理論界與實務界的進一步探索。

就我國中小學法律地位的未來發展來看，中小學的民事法律地位已經較為清楚，但對于不能獨立承擔責任的公立中小學而言，其民事權利義務需要立法進一步予以明確，且其訴訟主體地位目前也不夠明晰。有學者建議在學校需承擔法律責任時，“應當由當地行政機關負責人代為訴訟，對轄區內學校承擔管理責任，并在涉及民事案件時直接作為賠償人”（彭虹斌，2011）。該建議具有合理性和實踐可操作性。中小學的行政法律地位從目前來看依舊比較模糊，對于其與行政機關的關系、對教師學生的管理等各方面的規范性文件較為散亂，也不夠明確，在未來教育立法中需要進行整合，為司法實踐提供必要的指引。