“十四五”時(shí)期我國(guó)民辦高等教育發(fā)展思考

董圣足

(上海市教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，上海 200032)

自20世紀(jì)90年代特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)民辦高等教育從小到大、從弱到強(qiáng)、從一元到多元，歷經(jīng)初步探索、規(guī)模擴(kuò)大、內(nèi)涵提升等階段，已成為高等教育事業(yè)的有機(jī)組成部分，在緩解辦學(xué)財(cái)政壓力、擴(kuò)大教育資源供給、增加多樣化教育選擇和促進(jìn)教育體制機(jī)制創(chuàng)新等方面扮演了重要角色，發(fā)揮了重要作用，為我國(guó)分階段實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化和普及化目標(biāo)付出了艱辛努力，作出了積極貢獻(xiàn)。

一、當(dāng)前我國(guó)民辦高等教育總體發(fā)展形勢(shì)

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)和積累，我國(guó)民辦高校內(nèi)涵發(fā)展理念基本形成、教育教學(xué)資源逐年豐富、師資隊(duì)伍建設(shè)初顯成效、總體辦學(xué)質(zhì)量穩(wěn)中有升，并且學(xué)科專業(yè)體系不斷健全、人才培養(yǎng)模式持續(xù)優(yōu)化、產(chǎn)學(xué)合作關(guān)系日益牢固，涌現(xiàn)出一大批辦學(xué)理念端正、專業(yè)特色鮮明和教育質(zhì)量過(guò)硬的好學(xué)校，向社會(huì)輸送了數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的高素質(zhì)、高技術(shù)、高技能的復(fù)合性應(yīng)用型人才，有力支持了區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。所有這些都為下一階段民辦高等教育的高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基石，創(chuàng)造了良好的條件。

但必須清醒地看到，隨著國(guó)家教育財(cái)政投入的不斷增加，近年來(lái)我國(guó)高等教育毛入學(xué)率得到大幅提升，繼2019年首次突破50%達(dá)到51.6%之后，2020年更是達(dá)到了54.4%，已全面進(jìn)入高等教育普及化階段(1)數(shù)據(jù)來(lái)自教育部：2019年、2020年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。與此同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化、人才需求的多樣化以及高等教育替代品的日益增多，人民群眾對(duì)于高等教育服務(wù)的選擇性更加多樣，高等教育產(chǎn)品生產(chǎn)正呈現(xiàn)出多元化、定制化和分眾化等趨勢(shì)。受此影響，整個(gè)高等教育行業(yè)圍繞著優(yōu)質(zhì)生源的爭(zhēng)搶也越來(lái)越激烈。相比于公辦高等教育，民辦高等教育因先天條件不足而產(chǎn)生的資源匱乏和受宏觀政策擠出效應(yīng)影響所導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)，使得其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨著更大的壓力，充滿著更多的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)實(shí)中，囿于各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)相當(dāng)一部分民辦高校或多或少存在辦學(xué)動(dòng)機(jī)功利化、發(fā)展定位趨同化、經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一化、師資隊(duì)伍斷層化、領(lǐng)導(dǎo)班子老齡化、內(nèi)部治理家族化以及日常運(yùn)行公辦化等問(wèn)題，不同程度地制約了自身的良性循環(huán)和健康發(fā)展，從而越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)的變化和環(huán)境的變遷。更有甚者，少數(shù)民辦高校舉辦者(辦學(xué)者)在辦學(xué)中過(guò)度逐利，并由此引發(fā)了不少失范行為，既損害了廣大師生的合法權(quán)益，也影響了行業(yè)的良好形象。

以黨的十九大勝利召開為標(biāo)志，中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代背景下，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一主要矛盾在高等教育領(lǐng)域的表現(xiàn)，就是人民日益增長(zhǎng)的對(duì)于優(yōu)質(zhì)高等教育服務(wù)的多元需求與高等教育發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。為此，貫徹黨的十九大以及十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，按照《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱“十四五規(guī)劃”)的總體部署，面向“十四五”乃至2035年，教育戰(zhàn)線要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，辦好人民滿意的教育。

未來(lái)一個(gè)時(shí)期，就高等教育系統(tǒng)而言，不僅要進(jìn)一步提高高等教育普及程度，還要進(jìn)一步提升高等教育辦學(xué)水平。毫無(wú)疑問(wèn)，作為我國(guó)高等教育事業(yè)的重要組成部分，民辦高等教育在新形勢(shì)和新環(huán)境下，不僅不能掉隊(duì)，而且必須與時(shí)俱進(jìn)，立足新發(fā)展階段、遵循新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，共同致力于高質(zhì)量教育體系建設(shè)，及時(shí)將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵發(fā)展上來(lái)，切實(shí)加大基礎(chǔ)投入，努力提升辦學(xué)水平，全面提高教育質(zhì)量。

二、未來(lái)一個(gè)時(shí)期民辦高等教育宏觀制度走向

根據(jù)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》和《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》的相關(guān)部署，特別是按照“十四五規(guī)劃”的總體布局，圍繞著建設(shè)高質(zhì)量教育體系這個(gè)總的目標(biāo)，未來(lái)5—15年，我國(guó)民辦高等教育宏觀治理制度及相關(guān)政策將發(fā)生諸多不同于以往的調(diào)整和變化，需引起全體民辦高等教育從業(yè)者的關(guān)注和重視。

(一)實(shí)施學(xué)校法人分類改革

以2016年前后國(guó)家層面系列民辦教育政策的出臺(tái)與實(shí)施為標(biāo)志，按照舉辦者是否要求取得辦學(xué)收益，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理改革，已是“鐵板釘釘”、勢(shì)在必行的事。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。”當(dāng)前，我國(guó)民辦教育宏觀治理已全面進(jìn)入“分類登記、分類管理、分類扶持、分類規(guī)范”的新階段。按照相關(guān)工作的部署，現(xiàn)有的750所左右民辦高校，到2022年前后，均需按照自主選擇、科學(xué)分類和平穩(wěn)過(guò)渡的原則，全面實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理，不可能再有民辦教育發(fā)展的“第三條道路”。

(二)推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院全面轉(zhuǎn)設(shè)

作為高等教育大眾化背景下產(chǎn)生的一種特殊辦學(xué)模式，獨(dú)立學(xué)院為推動(dòng)我國(guó)高等教育大眾化乃至普及化作出了歷史性貢獻(xiàn)，但同時(shí)，其在發(fā)展過(guò)程中存在的“法人地位不落實(shí)、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、內(nèi)部治理不健全”等問(wèn)題，在一定程度上影響了教育公平和高等教育健康發(fā)展。為此，貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神，教育部于2020年5月制定了《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，提出“要按照‘能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，分類指導(dǎo)、因校施策’的工作思路，遵循高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)程序，體現(xiàn)政策支持導(dǎo)向，堅(jiān)持好中快進(jìn)推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)”。《教育部2021年工作要點(diǎn)》再次強(qiáng)調(diào)，要“指導(dǎo)各省建立健全鼓勵(lì)和推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的政策體系，切實(shí)加快轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)度”。可以預(yù)見(jiàn)，在“十四五”期內(nèi)，現(xiàn)存的250所左右獨(dú)立學(xué)院都將在“轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學(xué)”三種路徑中各歸其所，或者轉(zhuǎn)換發(fā)展形態(tài)，或者退出歷史舞臺(tái)。

(三)扶持民辦高校特色發(fā)展

辦好人民滿意的教育，必須提高教育質(zhì)量，培育辦學(xué)特色。2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出，要“支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制和育人模式，提高質(zhì)量，辦出特色，辦好一批高水平民辦學(xué)校”。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》再次提出：“積極引導(dǎo)民辦學(xué)校服務(wù)社會(huì)需求，更新辦學(xué)理念，深化教育教學(xué)改革，創(chuàng)新辦學(xué)模式，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提高辦學(xué)質(zhì)量。”2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“鼓勵(lì)支持高水平有特色的民辦高等學(xué)校培育優(yōu)質(zhì)學(xué)科、專業(yè)、課程和師資，整體提升管理水平和教育教學(xué)質(zhì)量”。因此，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，各級(jí)各類民辦高校都要把發(fā)展重心和工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵建設(shè)、特色培育和質(zhì)量提升上來(lái)。只有這樣，才能換取更大扶持、獲得更好發(fā)展。

(四)強(qiáng)化民辦高校規(guī)范管理

教育部等十三部門印發(fā)的《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2018年工作要點(diǎn)》提出，要“研究制定非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則和非營(yíng)利性民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管辦法，防止民辦學(xué)校以非營(yíng)利之名行營(yíng)利之實(shí)”。《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2019年工作要點(diǎn)》指出，要“引導(dǎo)(民辦高校)構(gòu)建依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的制度體系，形成自主發(fā)展、自我監(jiān)督的法人治理結(jié)構(gòu)……加快完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制”“探索民辦高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和年度檢查指標(biāo)體系，切實(shí)提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力”。2020年，教育部等五部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范教育收費(fèi)管理的意見(jiàn)》則強(qiáng)調(diào)，要“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的審計(jì)，嚴(yán)禁非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者……通過(guò)各種方式從學(xué)費(fèi)收入等辦學(xué)收益中取得收益、分配辦學(xué)結(jié)余(剩余財(cái)產(chǎn))或通過(guò)關(guān)聯(lián)交易、關(guān)聯(lián)方轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益等行為”。上述來(lái)自監(jiān)管層面的政策信號(hào)，預(yù)示著對(duì)民辦高等教育的規(guī)范管理將會(huì)越抓越緊、越來(lái)越嚴(yán)。當(dāng)前和今后，廣大民辦高校舉辦者(辦學(xué)者)應(yīng)該正視自身存在的問(wèn)題和不足，自覺(jué)采取糾偏行動(dòng)，切實(shí)規(guī)范辦學(xué)行為。

三、“十四五”推進(jìn)民辦高校高質(zhì)量 發(fā)展的主抓手

如前所述，教育領(lǐng)域“十四五”規(guī)劃的主要任務(wù)就是建設(shè)高質(zhì)量教育體系。其核心要義是，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，堅(jiān)持立德樹人，增強(qiáng)學(xué)生文明素養(yǎng)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)、實(shí)踐本領(lǐng)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。為此，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，在牢牢把握正確辦學(xué)方向、始終秉持教育公益屬性、全面落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的基礎(chǔ)上，廣大民辦高校舉辦者(辦學(xué)者)務(wù)必要在理念重塑、戰(zhàn)略優(yōu)化、資源整合和治理創(chuàng)新等方面，下苦功、動(dòng)真格，出新招、見(jiàn)實(shí)效。

(一)理念重塑——從注重自身收益轉(zhuǎn)為謀求公共利益

十年樹木，百年樹人。興辦教育尤其是高等教育，是一項(xiàng)崇高而嚴(yán)肅的事業(yè)，必須牢固確立公益辦學(xué)理念，無(wú)論是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性民辦高校，都應(yīng)始終把社會(huì)效益放在首位，不能把良心事業(yè)辦成逐利產(chǎn)業(yè)。作為高等教育事業(yè)的有機(jī)組成部分，民辦高等教育必須不忘立德樹人初心，牢記為黨育人、為國(guó)植才的使命，并在辦學(xué)實(shí)踐中堅(jiān)持“三全育人”，做到“五育并舉”。唯有如此，才能切實(shí)履行好新時(shí)期高等教育的五項(xiàng)基本職能，即人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國(guó)際交流合作；唯有如此，才能真正踐行好高校的“四個(gè)服務(wù)”宗旨，即為人民服務(wù)，為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政服務(wù)，為鞏固和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度服務(wù)，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。為此，民辦高校舉辦者(辦學(xué)者)應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)教育情懷、尊重教育規(guī)律，摒棄功利念頭、克服短期行為，以“功成必定有我，功成不必在我”的胸襟和境界，切實(shí)謀劃好學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，深入做好立德樹人工作，為黨育人、為國(guó)植才。

(二)戰(zhàn)略優(yōu)化——從追求外延型擴(kuò)張轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)高等教育資源總體上已由“賣方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“買方市場(chǎng)”。在越來(lái)越白熱化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面前，過(guò)去一個(gè)時(shí)期民辦高校以“重復(fù)性建設(shè)、低水平擴(kuò)張、粗放型經(jīng)營(yíng)”為特征的外延發(fā)展模式，越來(lái)越難以為繼，越來(lái)越?jīng)]有前景。在新的制度和形勢(shì)下，各級(jí)各類民辦學(xué)校務(wù)必要適應(yīng)環(huán)境變遷和市場(chǎng)變化，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，以辦好人民滿意的教育為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以增強(qiáng)學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力為主線，適時(shí)對(duì)自身發(fā)展定位及發(fā)展路徑作出戰(zhàn)略性安排和適應(yīng)性調(diào)整。從政策導(dǎo)向來(lái)看，國(guó)家在推動(dòng)整體高等教育實(shí)行分類定位、分類支持和分類發(fā)展的同時(shí)，推行“學(xué)歷證書+職業(yè)技能等級(jí)證書”制度，鼓勵(lì)企業(yè)舉辦高質(zhì)量職業(yè)技術(shù)教育，著力建設(shè)一批高水平職業(yè)技術(shù)院校和專業(yè)，并將穩(wěn)步發(fā)展職業(yè)本科教育。可見(jiàn)，高等職業(yè)教育作為一種類型教育，大有可為、前景良好。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，大多數(shù)民辦高校都應(yīng)與傳統(tǒng)普通高校進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分、差別定位、錯(cuò)位發(fā)展，安心于從事職業(yè)技術(shù)教育，著力培養(yǎng)技術(shù)技能型人才。同時(shí)，要切實(shí)聚焦內(nèi)涵發(fā)展，采取各種有效措施，促進(jìn)普職融通，推動(dòng)產(chǎn)教融合，強(qiáng)化理實(shí)一體，加快特色專業(yè)建設(shè)，優(yōu)化人才培養(yǎng)模式，提高教育教學(xué)質(zhì)量。

(三)資源整合——為高質(zhì)量發(fā)展全面夯實(shí)人財(cái)物基礎(chǔ)

理論和實(shí)踐都表明，推動(dòng)民辦高等教育高質(zhì)量發(fā)展，離不開人財(cái)物的支撐和保障。由于先天資源稟賦的不足，民辦高校要在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占領(lǐng)制高點(diǎn)、贏得主動(dòng)權(quán)，首要的工作是建立一支專業(yè)而精銳的教師隊(duì)伍。從實(shí)際情況來(lái)看，一些民辦高校不唯學(xué)歷、不唯職稱、不唯“帽子”，立足民辦高等教育特點(diǎn)，重視從行業(yè)(企業(yè))中尋找并引進(jìn)適合的專業(yè)教師，同時(shí)推動(dòng)存量教師向“雙師型”或“雙師素質(zhì)”轉(zhuǎn)化，取得了良好成效，促進(jìn)了內(nèi)涵建設(shè)。其次，要千方百計(jì)、全面出擊，通過(guò)多種渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)加大基礎(chǔ)投入。現(xiàn)實(shí)中，不少民辦高校在積極爭(zhēng)取財(cái)政扶持的同時(shí)，通過(guò)依托專業(yè)辦企業(yè)(實(shí)體)、利用學(xué)校設(shè)施面向社會(huì)提供有償服務(wù)以及憑借校友資源開展募捐活動(dòng)等，為學(xué)校發(fā)展?fàn)幦〉搅藢氋F的經(jīng)費(fèi)支持。最后，要積極通過(guò)與各企事業(yè)單位開展共建共管共享活動(dòng)，努力拓寬橫向合作平臺(tái)。一些民辦本科高校及民辦高職院校通過(guò)股份制、混合所有制或者“PPP”辦學(xué)模式，與行業(yè)組織共設(shè)專業(yè)、共建實(shí)驗(yàn)(實(shí)訓(xùn))基地和各類工作室(坊)等載體，有效引進(jìn)社會(huì)資源，極大地改善了辦學(xué)條件。

(四)治理創(chuàng)新——為贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供堅(jiān)實(shí)的組織保障

民辦高校要贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有賴于強(qiáng)有力的組織保障，這就要推進(jìn)自身治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。對(duì)此，關(guān)鍵是要抓好三大環(huán)節(jié)：一是全面加強(qiáng)和改進(jìn)民辦高校黨的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮黨組織政治核心作用，進(jìn)一步厘清黨組織的職責(zé)和任務(wù)，強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，確保正確的辦學(xué)方向。二是深入完善民辦高校決策及執(zhí)行制度。在民辦高校董(理)事會(huì)中引進(jìn)外部獨(dú)立董事，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理制衡，在防止和克服內(nèi)部治理單邊化、集權(quán)化傾向的同時(shí)，充分保障、全面落實(shí)校長(zhǎng)教育教學(xué)和行政管理權(quán)，從而杜絕舉辦者任意干涉校政的現(xiàn)象。三是探索建立有效的民辦高校監(jiān)督機(jī)制。在重點(diǎn)推進(jìn)監(jiān)事會(huì)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，依法完善教職工代表大會(huì)制度，探索“教代會(huì)”等民主管理和民主監(jiān)督的多種實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮黨委紀(jì)律檢查部門在黨員紀(jì)律監(jiān)督和促進(jìn)校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)建設(shè)方面的重要作用，全方位保障學(xué)校的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。