普洱市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的做法與成效

陶 欣

（普洱市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，云南普洱 665000）

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼我國(guó)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”重大制度創(chuàng)新之后，中央部署的又一項(xiàng)管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的重大改革任務(wù)，其目的在于通過改革，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展、共同富裕。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的情況

普洱市各級(jí)人民政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的決策部署，積極推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，按時(shí)完成了2018年度和2019年度清產(chǎn)核資工作任務(wù)，全面完成了第四批國(guó)家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)孟連縣和寧洱縣改革的各項(xiàng)工作任務(wù)，其余8縣（區(qū)）全面完成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作。2021年思茅區(qū)、墨江縣、景東縣、景谷縣、鎮(zhèn)沅縣、江城縣、瀾滄縣、西盟縣8縣（區(qū)）應(yīng)開展產(chǎn)權(quán)制度改革的村組數(shù)13 386個(gè)，已完成人口信息核實(shí)、成員身份確認(rèn)，普洱市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已全面展開。

二、存在的問題和困難

（一）“三資”管理滯后

一是由于基層農(nóng)經(jīng)體系不健全，導(dǎo)致村組集體“三資”管理嚴(yán)重滯后，出現(xiàn)管理不到位，賬目混亂、不規(guī)范等情況，資金賬外循環(huán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資源和資產(chǎn)管理缺失，少部分村組干部對(duì)“三資”情況不清楚，在清查工作中存在困難。二是量大且產(chǎn)權(quán)不清，由于歷史等諸多因素，集體資產(chǎn)沒有依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，加之近年來(lái)國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的扶貧力度加大，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村的各種項(xiàng)目扶持資金形成的資產(chǎn)移交手續(xù)不完備、產(chǎn)權(quán)不清、賬實(shí)不符。三是集體資產(chǎn)管理不完善，登記造冊(cè)不健全，變更登記不規(guī)范，造成集體資產(chǎn)家底不清。

（二）人才保障不足

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作涉及資源性、經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的歸屬、登記、收益、分配，以及清產(chǎn)核資系統(tǒng)填報(bào)涉及大量的財(cái)務(wù)知識(shí)，專業(yè)性強(qiáng)，基層農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)體制、機(jī)制不順，大部分農(nóng)經(jīng)管理職能上劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但具體工作還是農(nóng)經(jīng)員在做，職能與機(jī)構(gòu)不匹配，基層人力嚴(yán)重不足，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)員只有1.8人，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)員空缺，多數(shù)農(nóng)經(jīng)員身兼數(shù)職，履職存在缺位、虛位現(xiàn)象，再加上人員老化，工作缺乏延續(xù)性、穩(wěn)定性，無(wú)法正常履職履責(zé)，集體資產(chǎn)監(jiān)管職能嚴(yán)重弱化，疫情影響、脫貧攻堅(jiān)等任務(wù)艱巨，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作推進(jìn)困難。

（三）缺乏工作經(jīng)費(fèi)

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、工作量大，需要投入大量的人力物力財(cái)力，中央和省級(jí)撥付的縣級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)被整合。

三、普洱市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的做法

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，高位推進(jìn)

市委、市政府成立了由市委副書記任組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃、財(cái)政、林草等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，負(fù)責(zé)具體日常工作。各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)應(yīng)成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村（組、社區(qū)）成立了工作實(shí)施小組。市、縣兩級(jí)明確了改革的時(shí)間表和路線圖，細(xì)化了任務(wù)清單和工作流程，壓實(shí)工作責(zé)任，緊扣時(shí)間節(jié)點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)改革各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到位，建成了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組五級(jí)聯(lián)動(dòng)和部門分工協(xié)作、群眾積極參與的工作機(jī)制。

（二）制定工作方案，明確實(shí)施步驟

市領(lǐng)導(dǎo)小組先后多次召開專題會(huì)議進(jìn)行安排部署，在廣泛調(diào)研并征詢各級(jí)各部門和各領(lǐng)域?qū)＜乙庖姷幕A(chǔ)上，出臺(tái)了《中共普洱市委 普洱市人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》和《普洱市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作實(shí)施方案》，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和清產(chǎn)核資工作進(jìn)行了系統(tǒng)安排部署。明確了清產(chǎn)核資的目標(biāo)、范圍、期限、措施等，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬界定、價(jià)值評(píng)估、監(jiān)督管理等工作進(jìn)行了規(guī)范，統(tǒng)一按照“清查核實(shí)、公示確認(rèn)、建立臺(tái)賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入平臺(tái)、檢查驗(yàn)收”七個(gè)程序開展工作。縣鄉(xiāng)結(jié)合實(shí)際對(duì)應(yīng)出臺(tái)了指導(dǎo)意見和實(shí)施方案，村（組、社區(qū)）制定了具體的操作方案。

（三）開展動(dòng)員培訓(xùn)，廣泛宣傳政策

普洱市各級(jí)人民政府召開工作動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行了安排和部署，提出了具體要求，全市召開專題會(huì)議和培訓(xùn)班87期，參會(huì)人員4843人次。組織各縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)和干部現(xiàn)場(chǎng)觀摩昆明、曲靖、玉溪產(chǎn)權(quán)制度改革工作經(jīng)驗(yàn)并邀請(qǐng)了省級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)專家到普洱市授課。先后編印發(fā)放宣傳資料54萬(wàn)余份。并在民族地區(qū)用民族語(yǔ)言反復(fù)播放宣傳光盤，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)，充分利用報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、簡(jiǎn)報(bào)等媒體廣泛宣傳清產(chǎn)核資工作。開展新聞報(bào)道65 余次，編發(fā)確權(quán)工作簡(jiǎn)報(bào)650余份。做到政策家喻戶曉，提高了廣大農(nóng)民群眾的參與積極性，營(yíng)造了良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。

（四）加強(qiáng)督促指導(dǎo)，層層傳導(dǎo)壓力

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作時(shí)間緊、任務(wù)重，為保證按時(shí)按質(zhì)完成工作任務(wù)，市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革辦詳細(xì)制定了考核指標(biāo)，按照“一月一督查，十天一通報(bào)”的工作要求，進(jìn)鄉(xiāng)入村開展督促檢查，及時(shí)糾正工作中發(fā)現(xiàn)的不講工作質(zhì)量、敷衍應(yīng)付等行為，并對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)疑難問題指導(dǎo)解疑，對(duì)工作進(jìn)展緩慢的縣（區(qū)）進(jìn)行誡勉談話，確保該項(xiàng)工作如期保質(zhì)保量完成。

（五） 科學(xué)界定農(nóng)村集體成員身份

市級(jí)出臺(tái)了《普洱市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見》，對(duì)全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定原則、認(rèn)定程序、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、工作方法等作了原則性規(guī)定。按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，依據(jù)戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系和集體經(jīng)濟(jì)組織利益關(guān)系等因素認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員，做到認(rèn)定工作政策明確、組織有力、群眾參與、方法科學(xué)、程序嚴(yán)格、公開透明。全市15 294個(gè)村組100%的完成成員身份認(rèn)定，編制完成了成員名冊(cè)并由縣鄉(xiāng)進(jìn)行登記備案，認(rèn)定農(nóng)戶56.86萬(wàn)戶，認(rèn)定成員人數(shù)209.59萬(wàn)余人。

（六）認(rèn)真開展登記賦碼相關(guān)工作

組織開展了登記賦碼相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，制定了村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程、折股量化方案范本、收益分配指導(dǎo)意見范本、會(huì)議記錄示范等。寧洱縣和孟連縣現(xiàn)已全面完成15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)124個(gè)村1788個(gè)村民小組的登記賦碼工作，共印發(fā)組織機(jī)構(gòu)登記證1912份，刻制公章1912個(gè)。

（七）加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理

積極與相關(guān)金融部門、設(shè)計(jì)公司和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)接，籌建農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)，加快信息化建設(shè)力度，計(jì)劃將農(nóng)村集體“三資”管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)全部納入平臺(tái)管理，不斷提高資產(chǎn)管理水平和效率，推動(dòng)農(nóng)村集體“三資”管理制度化、規(guī)范化、信息化。確保農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作有專人負(fù)責(zé)；加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)會(huì)隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)，落實(shí)民主理財(cái)，規(guī)范財(cái)務(wù)公開，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)監(jiān)督，做好日常財(cái)務(wù)收支等定期審計(jì)，建立問題移交、定期通報(bào)和責(zé)任追究查處制度，防止侵占集體資產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生。

（八）積極探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)路子

以縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部為主要對(duì)象舉辦專題培訓(xùn)班，以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和特殊市場(chǎng)主體地位，鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)積極探索資源開發(fā)型、資產(chǎn)盤活型、鄉(xiāng)村旅游型、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型、聯(lián)合發(fā)展型等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

（九）總結(jié)推廣試點(diǎn)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)

積極探索發(fā)展寧洱、孟連兩縣多種形式的股份合作，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)體制創(chuàng)新，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)規(guī)范”的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)好可復(fù)制可借鑒可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全市2021年全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革提供示范。

四、取得的主要成效

（一）強(qiáng)化集體資產(chǎn)的監(jiān)管

通過清理集體家產(chǎn)，強(qiáng)化了集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，建立了以股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為核心的內(nèi)部治理機(jī)制，使廣大成員獲得了參與集體經(jīng)濟(jì)組織決策、管理、監(jiān)督的權(quán)利，有效激發(fā)了集體成員監(jiān)督管理集體資產(chǎn)，維護(hù)財(cái)產(chǎn)利益的積極性，提高了集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理水平。全市10縣（區(qū)）993個(gè)行政村和7個(gè)涉農(nóng)居委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)組織100%有收入，81%的行政村有經(jīng)營(yíng)性收益，其中，5萬(wàn)～10萬(wàn)元的行政村有189個(gè)，10萬(wàn)～15萬(wàn)元的行政村有66個(gè)，50萬(wàn)～100萬(wàn)元的行政村有5個(gè)，100萬(wàn)元以上的行政村有2個(gè)。全市流轉(zhuǎn)土地6.24萬(wàn)hm2，其中出租給企業(yè)和外來(lái)商戶2.67萬(wàn)hm2。

（二）保障成員主人翁地位

產(chǎn)權(quán)制度改革把抽象的“集體所有”財(cái)產(chǎn)量化到成員個(gè)人身上，明晰了成員在集體資產(chǎn)中的份額，增強(qiáng)了成員的財(cái)產(chǎn)主體地位，維護(hù)了成員的收益分配權(quán)利，真正解決了集體資產(chǎn)“人人所有，人人沒有”的問題。

（三）健全完善管理制度

在改革過程中建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)劃化運(yùn)行管理機(jī)制，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的體制環(huán)境。通過建立集體資產(chǎn)登記制度、資產(chǎn)保管制度、資產(chǎn)使用制度、資產(chǎn)處置制度、資產(chǎn)清查制度和定期報(bào)告制度，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理行為，防止集體資產(chǎn)流失，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入提供了制度保障。

（四）增加農(nóng)民群眾的收入

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，農(nóng)民股東身份得以確認(rèn)，集體經(jīng)濟(jì)組織通過完善的收益分配制度保障了股東的集體收益分配權(quán)，真正使“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開始享有分紅待遇，財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加，初步建立起農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

實(shí)行股份權(quán)能改革后，進(jìn)一步明確了個(gè)人在集體資產(chǎn)中的“份額”，對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的投資、經(jīng)營(yíng)、收益分配等重大事項(xiàng)決策，由改革前少數(shù)干部掌控變?yōu)橛晒蓶|代表大會(huì)討論決定，改變了原來(lái)集體資產(chǎn)管理隨意、監(jiān)督缺位的狀況，增強(qiáng)了村組干部的責(zé)任感和廉潔自律意識(shí)，促進(jìn)了基層廉政工作，有效遏制了因資產(chǎn)處置不公、收益分配不平等問題引發(fā)的上訪現(xiàn)象，較好地化解了黨群矛盾和干群矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。