靜寧縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估存在的問(wèn)題及對(duì)策

石轉(zhuǎn)弟

（靜寧縣自然資源局，甘肅 靜寧 743400）

《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》于2012年經(jīng)甘肅省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施以來(lái)，為靜寧縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供了土地保障，促進(jìn)了靜寧縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障了各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。但是，隨著客觀形勢(shì)的發(fā)展變化，靜寧縣土地規(guī)劃開(kāi)始面臨眾多新要求、新挑戰(zhàn)，規(guī)劃與客觀現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需求之間的矛盾和不適應(yīng)性日益突出。規(guī)劃已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，因此，需要全面掌握各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)的使用情況，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)估［1］。

1 評(píng)估規(guī)劃概況

靜寧縣土地利用總體規(guī)劃編制工作于2010年5月開(kāi)始，相關(guān)部門在對(duì)靜寧縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、人口規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)和工業(yè)集中區(qū)的建設(shè)發(fā)展方向、規(guī)模及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求等問(wèn)題進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，完成了規(guī)劃編制工作。《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃》于2012年4月獲甘肅省人民政府批復(fù)，數(shù)據(jù)庫(kù)于2012年4月上報(bào)至原國(guó)土資源部備案。2017年，靜寧縣根據(jù)甘肅省委、省政府及平?jīng)鍪形⑹姓螅Y(jié)合自身實(shí)際發(fā)展需求，對(duì)2012年4月批復(fù)的《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃調(diào)整完善方案編制完成后，于2017年12月獲甘肅省人民政府批復(fù)使用。調(diào)整后的規(guī)劃以2014年為基期年，目標(biāo)年仍然是2020年。

2 規(guī)劃執(zhí)行情況定性分析

2.1 主要控制指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估

據(jù)2018年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，靜寧縣耕地面積為98 959.90 hm2。規(guī)劃提出年至2020年，靜寧縣耕地保有量為97 042.00 hm2，超出規(guī)劃目標(biāo)1 917.90 hm2，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的101.98%，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中耕地保護(hù)任務(wù)得到了有效落實(shí)。靜寧縣永久基本農(nóng)田保護(hù)面積為79 200.12 hm2，超出規(guī)劃目標(biāo)0.12%，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的100.00%；規(guī)劃提出年至2020年，建設(shè)用地總量為14 171.00 hm2，2018年底，土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，建設(shè)用地總規(guī)模為13 640.63 hm2，完成規(guī)劃目標(biāo)（2020年）的96.26%；規(guī)劃提出年至目標(biāo)年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為13 061.00 hm2，2018年底，土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，靜寧縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為13 082.42 hm2，完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的100.16%；規(guī)劃提出年至2020年，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模1 530.00 hm2，2018年底，土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示靜寧縣城鎮(zhèn)工礦用地面積為1 416.80 hm2，完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的92.60%。

2.2 重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況評(píng)估

靜寧縣現(xiàn)行規(guī)劃安排重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)40個(gè)，分為交通、水利、能源和環(huán)保等項(xiàng)目。自規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，靜寧縣已實(shí)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目6個(gè)，未實(shí)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目32個(gè)，正在實(shí)施項(xiàng)目2個(gè)，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施率為20.00%，規(guī)劃實(shí)施率較低。

2.3 土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估

規(guī)劃實(shí)行期間，靜寧縣擬建土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目95個(gè)。其中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目17個(gè)，總規(guī)模4 156.97 hm2，新增耕地39.17 hm2，具體實(shí)施完成項(xiàng)目4個(gè)，規(guī)模863.87 hm2，完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的20.78%，新增耕地規(guī)模8.64 hm2，完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的22.06%；農(nóng)用地整理項(xiàng)目78個(gè)，總規(guī)模13 163.30 hm2，新增耕地328.37 hm2，具體實(shí)施完成項(xiàng)目16個(gè)，規(guī)模3 128.80hm2，完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的23.77%，新增耕地規(guī)模74.47 hm2，完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的22.68%。

2.4 節(jié)約集約用地落實(shí)情況評(píng)估

截至規(guī)劃期末，靜寧縣人均城鎮(zhèn)工礦用地面積為132 m2，2018年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)人均城鎮(zhèn)工礦用地面積為122.98 m2，相比于規(guī)劃目標(biāo)，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地集約程度有了一定提高。

2.5 生態(tài)保護(hù)用地落實(shí)情況評(píng)估

2014年，靜寧縣縣域內(nèi)耕地、園地、林地、牧草地和水域等具有生態(tài)功能的用地面積為185 688.60 hm2，2018年為185 232.89 hm2。2018年，基礎(chǔ)性生態(tài)保護(hù)用地較2014年減少455.71 hm2，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所下降。

2.6 規(guī)劃綜合效益評(píng)估

2.6.1 經(jīng)濟(jì)效益。《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃》的實(shí)施為靜寧縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了土地保障，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康、穩(wěn)步發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。靜寧縣一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2014年的38.9∶32.5∶28.6調(diào)整至2018年的45.1∶16.3∶38.6，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重上升較快，第二產(chǎn)業(yè)的比重下降，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步趨于合理。

2.6.2 社會(huì)效益。在規(guī)劃實(shí)施期間，靜寧縣政府部門合理安排了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目等用地，以確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求，為靜寧縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有效及可持續(xù)發(fā)展提供了支撐。其對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田的有效保護(hù)促進(jìn)了靜寧縣糧食產(chǎn)能不斷提高。

2.6.3 生態(tài)效益。規(guī)劃實(shí)施加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)。近年來(lái)，靜寧縣構(gòu)建了基礎(chǔ)性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，切實(shí)加強(qiáng)了對(duì)重要水源涵養(yǎng)地、永久基本農(nóng)田等的保護(hù)，保障了人們的生產(chǎn)生活安全。

2.7 規(guī)劃實(shí)施保障措施落實(shí)情況

現(xiàn)行規(guī)劃制定了相對(duì)完善的規(guī)劃實(shí)施保障措施，分別從法律、行政、經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)農(nóng)民的土地利用行為進(jìn)行引導(dǎo)，強(qiáng)化土地管理［2］。規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，規(guī)劃提出的各種保障措施逐步得到有效落實(shí)，取得的效果較為顯著。

3 規(guī)劃執(zhí)行的定量分析

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立

靜寧縣通過(guò)建立規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)全縣規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行定量評(píng)價(jià)［3］。指標(biāo)體系在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合靜寧縣特點(diǎn)，共選取5類16個(gè)指標(biāo)。指標(biāo)體系中準(zhǔn)則層包括用地規(guī)模控制指標(biāo)執(zhí)行、用地結(jié)構(gòu)和布局變化、節(jié)約集約、重點(diǎn)項(xiàng)目、規(guī)劃修改等。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定

評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)的目標(biāo)、指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響來(lái)確定［4］。本文采用特爾斐法來(lái)確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值，采用目標(biāo)值法、經(jīng)驗(yàn)借鑒法等來(lái)確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值和分值。確定指標(biāo)分值后，通過(guò)加權(quán)求和依次計(jì)算目標(biāo)分值和綜合分值［5］。

3.3 定量評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)上述確定的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)分值計(jì)算方法及指標(biāo)權(quán)重值，可得出《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃》評(píng)估得分。對(duì)照土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)表，得出《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃》整體執(zhí)行情況良好。

4 評(píng)估結(jié)論和建議

4.1 規(guī)劃實(shí)施存在的問(wèn)題

4.1.1 新增建設(shè)用地不完全符合規(guī)劃要求。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，新增建設(shè)用地布局基本按照規(guī)劃確定的布局進(jìn)行，但由于產(chǎn)業(yè)布局和交通、水利等線狀建設(shè)用地選址的特殊性，導(dǎo)致一些新增建設(shè)用地位于空間管制邊界線外，與規(guī)劃的管制區(qū)不一致。

4.1.2 規(guī)劃期間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景的變化導(dǎo)致部分重點(diǎn)項(xiàng)目未納入現(xiàn)行規(guī)劃。靜寧縣現(xiàn)行規(guī)劃的實(shí)施為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了良好契機(jī)。但相對(duì)于良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃目標(biāo)則表現(xiàn)出一定的滯后性。部分基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、旅游、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)項(xiàng)目在規(guī)劃編制過(guò)程中沒(méi)有下達(dá)，因此，沒(méi)有納入現(xiàn)行規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，導(dǎo)致這些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地困難。

4.2 評(píng)估結(jié)論

綜合規(guī)劃實(shí)施的定性及定量分析結(jié)果，得出如下評(píng)估結(jié)論。

《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃》實(shí)施情況較好。首先，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格貫徹土地用途管制制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡制度，有效保護(hù)了靜寧縣人民的口糧田，為靜寧縣糧食安全提供了保障。其次，規(guī)劃保障了各行各業(yè)用地需求，使重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目用地得到了有效落實(shí)。再次，規(guī)劃使得生態(tài)環(huán)境得到改善，人們對(duì)按照規(guī)劃進(jìn)行土地使用和管理的意識(shí)得到增強(qiáng)。《靜寧縣土地利用總體規(guī)劃》的實(shí)施雖然取得了一定成效，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。例如，一些新增建設(shè)用地不完全符合規(guī)劃的空間使用管制、一些土地規(guī)劃不符合規(guī)劃規(guī)定、部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目未納入規(guī)劃等。

4.3 促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的建議

針對(duì)此次評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并根據(jù)靜寧縣未來(lái)發(fā)展的客觀要求，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。一是抓緊完成靜寧縣國(guó)土空間規(guī)劃編制，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化用地空間布局，形成有利于城鎮(zhèn)建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的新格局，不斷增強(qiáng)土地保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。二是加強(qiáng)節(jié)約集約用地，挖掘用地空間。三是加大對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整治力度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和居住環(huán)境，提高土地利用效率。四是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地用途分區(qū)和建設(shè)用地空間分區(qū)的管制力度。