靜寧縣土地利用總體規劃實施評估存在的問題及對策

石轉弟

（靜寧縣自然資源局，甘肅 靜寧 743400）

《靜寧縣土地利用總體規劃（2010—2020年）》于2012年經甘肅省人民政府批準實施以來，為靜寧縣經濟建設、社會發展提供了土地保障，促進了靜寧縣經濟社會協調發展，保障了各項事業穩步推進。但是，隨著客觀形勢的發展變化，靜寧縣土地規劃開始面臨眾多新要求、新挑戰，規劃與客觀現實和發展需求之間的矛盾和不適應性日益突出。規劃已無法滿足經濟社會發展的要求，因此，需要全面掌握各項規劃指標的使用情況，對規劃的實施情況進行綜合評估［1］。

1 評估規劃概況

靜寧縣土地利用總體規劃編制工作于2010年5月開始，相關部門在對靜寧縣經濟發展形勢、人口規模與城鎮化水平、城鎮和工業集中區的建設發展方向、規模及重大基礎設施建設用地需求等問題進行深入研究的基礎上，完成了規劃編制工作。《靜寧縣土地利用總體規劃》于2012年4月獲甘肅省人民政府批復，數據庫于2012年4月上報至原國土資源部備案。2017年，靜寧縣根據甘肅省委、省政府及平涼市委、市政府要求，結合自身實際發展需求，對2012年4月批復的《靜寧縣土地利用總體規劃（2010—2020年）》進行調整，規劃調整完善方案編制完成后，于2017年12月獲甘肅省人民政府批復使用。調整后的規劃以2014年為基期年，目標年仍然是2020年。

2 規劃執行情況定性分析

2.1 主要控制指標實現程度評估

據2018年土地利用變更調查數據統計，靜寧縣耕地面積為98 959.90 hm2。規劃提出年至2020年，靜寧縣耕地保有量為97 042.00 hm2，超出規劃目標1 917.90 hm2，實現規劃目標的101.98%，規劃實施過程中耕地保護任務得到了有效落實。靜寧縣永久基本農田保護面積為79 200.12 hm2，超出規劃目標0.12%，實現規劃目標的100.00%；規劃提出年至2020年，建設用地總量為14 171.00 hm2，2018年底，土地利用變更調查數據顯示，建設用地總規模為13 640.63 hm2，完成規劃目標（2020年）的96.26%；規劃提出年至目標年，城鄉建設用地規模為13 061.00 hm2，2018年底，土地利用變更調查數據顯示，靜寧縣城鄉建設用地面積為13 082.42 hm2，完成2020年規劃目標的100.16%；規劃提出年至2020年，城鎮工礦用地規模1 530.00 hm2，2018年底，土地利用變更調查數據顯示靜寧縣城鎮工礦用地面積為1 416.80 hm2，完成2020年規劃目標的92.60%。

2.2 重點建設項目實施情況評估

靜寧縣現行規劃安排重點建設項目共計40個，分為交通、水利、能源和環保等項目。自規劃實施以來，靜寧縣已實施重點建設項目6個，未實施重點建設項目32個，正在實施項目2個，重點建設項目實施率為20.00%，規劃實施率較低。

2.3 土地整治重點項目實施評估

規劃實行期間，靜寧縣擬建土地整治重點項目95個。其中，高標準基本農田整理項目17個，總規模4 156.97 hm2，新增耕地39.17 hm2，具體實施完成項目4個，規模863.87 hm2，完成2020年規劃目標的20.78%，新增耕地規模8.64 hm2，完成2020年規劃目標的22.06%；農用地整理項目78個，總規模13 163.30 hm2，新增耕地328.37 hm2，具體實施完成項目16個，規模3 128.80hm2，完成2020年規劃目標的23.77%，新增耕地規模74.47 hm2，完成2020年規劃目標的22.68%。

2.4 節約集約用地落實情況評估

截至規劃期末，靜寧縣人均城鎮工礦用地面積為132 m2，2018年土地利用變更調查數據人均城鎮工礦用地面積為122.98 m2，相比于規劃目標，城鎮工礦建設用地集約程度有了一定提高。

2.5 生態保護用地落實情況評估

2014年，靜寧縣縣域內耕地、園地、林地、牧草地和水域等具有生態功能的用地面積為185 688.60 hm2，2018年為185 232.89 hm2。2018年，基礎性生態保護用地較2014年減少455.71 hm2，生態環境質量有所下降。

2.6 規劃綜合效益評估

2.6.1 經濟效益。《靜寧縣土地利用總體規劃》的實施為靜寧縣經濟發展提供了土地保障，對國民經濟持續、快速、健康、穩步發展發揮了重要支撐作用。靜寧縣一二三產業結構由2014年的38.9∶32.5∶28.6調整至2018年的45.1∶16.3∶38.6，第一產業和第三產業比重上升較快，第二產業的比重下降，三大產業結構逐步趨于合理。

2.6.2 社會效益。在規劃實施期間，靜寧縣政府部門合理安排了基礎設施、公共服務設施和脫貧攻堅項目等用地，以確保重點建設項目的土地需求，為靜寧縣社會經濟的有效及可持續發展提供了支撐。其對耕地和永久基本農田的有效保護促進了靜寧縣糧食產能不斷提高。

2.6.3 生態效益。規劃實施加強了對生態環境的保護，促進了生態環境建設。近年來，靜寧縣構建了基礎性生態網絡體系，切實加強了對重要水源涵養地、永久基本農田等的保護，保障了人們的生產生活安全。

2.7 規劃實施保障措施落實情況

現行規劃制定了相對完善的規劃實施保障措施，分別從法律、行政、經濟等方面對農民的土地利用行為進行引導，強化土地管理［2］。規劃實施以來，規劃提出的各種保障措施逐步得到有效落實，取得的效果較為顯著。

3 規劃執行的定量分析

3.1 評價指標體系建立

靜寧縣通過建立規劃評估指標體系，對全縣規劃實施情況進行定量評價［3］。指標體系在現有研究的基礎上，結合靜寧縣特點，共選取5類16個指標。指標體系中準則層包括用地規?？刂浦笜藞绦?、用地結構和布局變化、節約集約、重點項目、規劃修改等。

3.2 評價指標權重確定

評價指標的權重應根據評價的目標、指標對評價結果的影響來確定［4］。本文采用特爾斐法來確定評價指標的權重值，采用目標值法、經驗借鑒法等來確定評價指標的理想值和分值。確定指標分值后，通過加權求和依次計算目標分值和綜合分值［5］。

3.3 定量評價結果

根據上述確定的規劃實施評價指標、指標分值計算方法及指標權重值，可得出《靜寧縣土地利用總體規劃》評估得分。對照土地規劃實施評估標準表，得出《靜寧縣土地利用總體規劃》整體執行情況良好。

4 評估結論和建議

4.1 規劃實施存在的問題

4.1.1 新增建設用地不完全符合規劃要求。在規劃實施過程中，新增建設用地布局基本按照規劃確定的布局進行，但由于產業布局和交通、水利等線狀建設用地選址的特殊性，導致一些新增建設用地位于空間管制邊界線外，與規劃的管制區不一致。

4.1.2 規劃期間經濟和社會背景的變化導致部分重點項目未納入現行規劃。靜寧縣現行規劃的實施為全縣經濟社會發展創造了良好契機。但相對于良好的經濟社會發展態勢，現行土地利用規劃目標則表現出一定的滯后性。部分基礎設施、公共服務設施、旅游、脫貧攻堅等重點項目在規劃編制過程中沒有下達，因此，沒有納入現行規劃重點建設項目清單，導致這些重點建設項目落地困難。

4.2 評估結論

綜合規劃實施的定性及定量分析結果，得出如下評估結論。

《靜寧縣土地利用總體規劃》實施情況較好。首先，規劃實施過程中，嚴格貫徹土地用途管制制度、永久基本農田保護制度和耕地占補平衡制度，有效保護了靜寧縣人民的口糧田，為靜寧縣糧食安全提供了保障。其次，規劃保障了各行各業用地需求，使重大工程、重點項目用地得到了有效落實。再次，規劃使得生態環境得到改善，人們對按照規劃進行土地使用和管理的意識得到增強。《靜寧縣土地利用總體規劃》的實施雖然取得了一定成效，但也存在一些亟待解決的問題。例如，一些新增建設用地不完全符合規劃的空間使用管制、一些土地規劃不符合規劃規定、部分重點建設項目未納入規劃等。

4.3 促進規劃實施的建議

針對此次評估發現的問題，并根據靜寧縣未來發展的客觀要求，筆者提出以下幾點建議。一是抓緊完成靜寧縣國土空間規劃編制，及時調整和優化用地空間布局，形成有利于城鎮建設和重點項目建設實施的新格局，不斷增強土地保障社會經濟發展的能力。二是加強節約集約用地，挖掘用地空間。三是加大對農村居民點的整治力度，優化城鄉土地利用結構和居住環境，提高土地利用效率。四是進一步加強對土地用途分區和建設用地空間分區的管制力度。