比較法視角下的中國糧食安全保障法律體系的完善

四川農業大學 陳睿

1 糧食安全概念

精準、全面定義糧食安全既要從“糧食”與“安全”本身含義出發，又需將“糧食”與“安全”放入對方的語境之下來深入理解其中的含義。結合糧食的特殊性與安全的主要構成要件可推斷出“糧食安全”應滿足以下條件：一是糧食安全應是一種可持續維持的狀態，因此應綜合考慮到影響糧食安全可持續發展的耕地資源、水資源、種子的可育性、農耕技術的更新等多重因素，不可為一時的糧食產量破壞已有的平衡狀態；二是各國及全球的糧食安全不可避免地要經受自然災害、經濟危機、貿易保護等諸多可能發生的危險因素的挑戰；三是若要保障糧食安全，應積極采取有效的政策、制定相應的法律法規及加強各國之間的合作等，使衡量糧食安全的糧食產量、糧食儲備量、糧食流通情況等指標不受外界有害因素的干擾和破壞。

結合我國實際情況及上述“糧食”與“安全”的內涵，可得出我國科學的糧食安全的定義應為：“省、縣、鄉及以下各級行政區域的人民無論是在正常情況下還是面臨國內外自然或社會屬性的重大災難、事故時都不受其損害，可持續性地、有質量地保障人民生活所需的糧食的狀態就是糧食安全。”

這里要說明的是，糧食安全的概念并不是一成不變的，其會隨著時代變遷、人們對糧食安全的新需求而被賦予新的內涵。

2 目前我國的糧食安全保障法律體系存在的主要問題

2.1 指導性法律規定過于原則化，缺乏可操作性

在法律層面，目前我國并沒有獨立的《糧食安全保障法》，僅在《農業法》中用單獨一章———第五章專門針對糧食安全進行了規定，由于《農業法》中要涉及農業生產經營體制、農產品流通與加工、農業科技與農業教育等諸多方面的內容，并不能針對“糧食安全”綱領性問題做出詳盡規定：“糧食安全”章僅有六條（第三十一條到第三十六條），且均過于原則化，沒有明確法律責任，權威性大打折扣，如：第三十一條“國家采取措施保護和提高糧食綜合生產能力，穩步提高糧食生產水平，保障糧食安全”、第三十六條“國家提倡珍惜和節約糧食，并采取措施改善人民的食物營養結構”等規定都過于籠統，在具體應用中缺乏可操作性，并不能起到糧食安全保障體系中的基礎法的重要作用。

2.2 保障糧食安全主要內容的立法位階較低及相關規定之間存在重疊與沖突

其他關于保障糧食安全的內容主要規定在《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩部行政法規當中。

將關乎國家戰略的糧食安全問題用行政法規的形式加以規定，法律位階較低、法律權威性不足，行政法規的形式難以奠定保障全國糧食安全的基礎，不能對全國糧食安全問題的發展方向起到統領作用。

其次，兩部行政法規：《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》在具體實施過程中存在重疊與沖突。

《中央儲備糧管理條例》的規范對象是中央儲備糧的存貯、動用等管理規范，而《糧食流通管理條例》的規范對象為所有糧食的運輸、加工、存儲等流通管理事項，二者之間的規范對象存在交叉，規定上難免出現重疊的現象，在具體適用中對于兩部相同位階的行政法規則會出現沖突，地方儲備糧的管理甚至會出現無法可依的狀況，對地方儲備糧的保護極為不利。

3 針對我國糧食安全保障法律體系現存問題的相應對策

3.1 制定一部獨立的法律層級的《糧食安全保障法》作為整個糧食安全保障法律體系的基礎

美國作為一個人均農業產值9.24萬美元、2017年糧食安全排名全球第二的現代化農業大國，其糧食安全方面取得的巨大成就離不開本國一系列法律對糧食安全的宏觀調控作用。因此，美國的糧食安全保障法律體系值得我們參考和學習。美國幾乎所有糧食方面的立法都是在《糧食安全法》的格局下進行的，可以說《糧食安全法》是美國糧食安全保障法律體系的基礎。《糧食安全》作為一部糧食安全基礎立法，其中不僅僅包含了原則性的規定，更涵蓋了農業補貼、耕地保護、價格調整等諸多影響糧食安全的具體落實方面，且每五年左右就會進行一次修訂，有利于緩解法律的滯后性，跟緊國內外的糧食安全形勢變化。

對比我國唯一法律層級的《農業法》中的第五章“糧食安全”，顯然用六條規定不足以撐起一部基礎法，不能體現綱領性作用，并沒有對影響糧食安全的各個方面做出指導性規定，從而不利于糧食安全保障制度的落實和相應配套立法的制定。我國應盡快制定一部獨立的法律層級的《糧食安全保障法》，作為整個糧食安全保障法律體系的基礎。

3.2 將配套的行政法規上升至法律

針對《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩部行政法規中存在規定重疊和沖突的問題，可以在制定《糧食安全保障法》的過程中將二者中重要的內容進行調整和統一，納入《糧食安全保障法》的法律層面，這樣既可以提高法律權威性又可以避免具體適用中的沖突。

對于具體的實施問題，可以在《糧食安全保障法實施細則》中進一步明確細化。在地方的糧食安全保障問題上，可以基本法及基本法的實施細則為原則，結合地方實際情況，以地方性法規為補充，逐步建立起較為系統和完善的糧食安全保障法律體系。

4 對《糧食安全保障法》的立法建議

4.1 《糧食安全保障法》立法原則

首先，《糧食安全保障法》應遵循憲法中的相關規定，不可與憲法沖突。

第二，根據法治原則，將《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》兩部行政法規中的主要內容上升到基本法的層面上，提高糧食安全保障立法的權威，并且避免上位法與下位法之間發生交叉沖突。

第三，根據民主原則，《糧食安全保障法》應體現出人民的意志，《糧食安全保障法》中規定的糧食安全應該是整體的安全、可持續的安全，糧食不可改變的是人類生存的剛需，糧食安全保障立法中應體現出可持續性發展的原則。

4.2 《糧食安全保障法》的立法框架

通過研究國內有關糧食安全方面的現狀、我國糧食安全保障相關的立法內容、立法特點及國外有關保障糧食安全方面的相關法律文件，對我國的《糧食安全保障法》的立法框架提出以下建議。

建議將《糧食安全保障法》具體規定為十三章，分別為：第一章總則、第二章糧食安全生產、第三章糧食流通、第四章糧食儲備管理、第五章緊急狀態下的糧食安全、第六章糧食補貼機制、第七章糧食保險制度、第八章海外農業投資立法、第九章國際糧食貿易救濟、第十章國際糧食合作、第十一章職業農民、第十二章法律責任及第十三章附則。

第一章總則，主要規定一些原則性、定義性問題，如：糧食安全、糧食權、糧食定價權等以及糧食安全對于我國的重要性等，可在《農業法》第五章相關規定的基礎上加以修改和完善。

第二章糧食安全生產，可結合《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國國境衛生檢疫法》等法律的相關規定，并結合“糧食”本身的獨特屬性，進行具體規定。

第三章糧食流通及第四章糧食儲備管理，可將《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》兩部行政法規中的主要內容上升到基本法的層次上并結合當下的實際情況進行修整。

第五章緊急狀態下的糧食安全，2020年新冠疫情席卷全球，給全世界的政治、經濟、農業等都帶來了巨大影響,此種情勢下，我國商務部在例行新聞發布會上仍堅定表示：“中國完全可以實現自給自足”突出了“將飯碗牢牢端在自己手里”的重要戰略意義。但為防止未來可能發生的社會性或自然性的突發事件對我國的糧食安全產生影響，我們應未雨綢繆，將緊急狀態下的糧食安全問題納入《糧食安全保障法》中進行規定，平日里就在國家強制力的保障下做好預防工作，為我國的糧食安全筑好堅固的屏障。

第六章糧食補貼機制，針對我國WTO“綠箱”農業支持政策即將觸及AMS天花板的現狀，為保證我國糧食安全水平能夠持續提高，應積極探尋有效對策，爭取在“入世”環境下，盡量提高我國糧食支持政策的天花板，減少《農業協定》對其的限制。

第七章糧食保險制度，主要是為了避免我國通過直接補貼導致糧食補貼觸及WTO《農業協定》中的“黃箱”政策天花板，《農業協定》中雖然對“黃箱”農業支持政策進行了較為嚴格的限制，但是對屬于“綠箱”及“藍箱”的農業支持政策并沒有過多要求。

第八章海外農業投資立法、第九章國際糧食貿易救濟及第十章國際糧食合作目的是為我國的海外糧食投資企業提供更好的國內、國外投資環境與保護。為更好地落實糧食安全“走出去”政策，與國際糧食貿易市場接軌，應將農業投資立法、國際糧食貿易救濟及國際糧食合作制度也納入《糧食安全保障法》。

第十一章職業農民，目的是提高我國農民的專業技能與相關知識、培養高素質的糧食種植者，有助于科學管理糧食生產、提高耕地利用率，達到進一步提高我國的糧食產量及質量的目的。

第十二章法律責任中做好分工工作，具體落實各部門在保障糧食安全問題上的責任，結合《民法》《刑法》及相關行政法中的相關規定，明確各部門及相關負責人若沒有合理盡到義務的懲罰措施。

第十三章附則中規定本法生效的具體日期。