比較法視角下的中國糧食安全保障法律體系的完善

四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 陳睿

1 糧食安全概念

精準(zhǔn)、全面定義糧食安全既要從“糧食”與“安全”本身含義出發(fā)，又需將“糧食”與“安全”放入對方的語境之下來深入理解其中的含義。結(jié)合糧食的特殊性與安全的主要構(gòu)成要件可推斷出“糧食安全”應(yīng)滿足以下條件：一是糧食安全應(yīng)是一種可持續(xù)維持的狀態(tài)，因此應(yīng)綜合考慮到影響糧食安全可持續(xù)發(fā)展的耕地資源、水資源、種子的可育性、農(nóng)耕技術(shù)的更新等多重因素，不可為一時(shí)的糧食產(chǎn)量破壞已有的平衡狀態(tài)；二是各國及全球的糧食安全不可避免地要經(jīng)受自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、貿(mào)易保護(hù)等諸多可能發(fā)生的危險(xiǎn)因素的挑戰(zhàn)；三是若要保障糧食安全，應(yīng)積極采取有效的政策、制定相應(yīng)的法律法規(guī)及加強(qiáng)各國之間的合作等，使衡量糧食安全的糧食產(chǎn)量、糧食儲備量、糧食流通情況等指標(biāo)不受外界有害因素的干擾和破壞。

結(jié)合我國實(shí)際情況及上述“糧食”與“安全”的內(nèi)涵，可得出我國科學(xué)的糧食安全的定義應(yīng)為：“省、縣、鄉(xiāng)及以下各級行政區(qū)域的人民無論是在正常情況下還是面臨國內(nèi)外自然或社會屬性的重大災(zāi)難、事故時(shí)都不受其損害，可持續(xù)性地、有質(zhì)量地保障人民生活所需的糧食的狀態(tài)就是糧食安全。”

這里要說明的是，糧食安全的概念并不是一成不變的，其會隨著時(shí)代變遷、人們對糧食安全的新需求而被賦予新的內(nèi)涵。

2 目前我國的糧食安全保障法律體系存在的主要問題

2.1 指導(dǎo)性法律規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性

在法律層面，目前我國并沒有獨(dú)立的《糧食安全保障法》，僅在《農(nóng)業(yè)法》中用單獨(dú)一章———第五章專門針對糧食安全進(jìn)行了規(guī)定，由于《農(nóng)業(yè)法》中要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育等諸多方面的內(nèi)容，并不能針對“糧食安全”綱領(lǐng)性問題做出詳盡規(guī)定：“糧食安全”章僅有六條（第三十一條到第三十六條），且均過于原則化，沒有明確法律責(zé)任，權(quán)威性大打折扣，如：第三十一條“國家采取措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)水平，保障糧食安全”、第三十六條“國家提倡珍惜和節(jié)約糧食，并采取措施改善人民的食物營養(yǎng)結(jié)構(gòu)”等規(guī)定都過于籠統(tǒng)，在具體應(yīng)用中缺乏可操作性，并不能起到糧食安全保障體系中的基礎(chǔ)法的重要作用。

2.2 保障糧食安全主要內(nèi)容的立法位階較低及相關(guān)規(guī)定之間存在重疊與沖突

其他關(guān)于保障糧食安全的內(nèi)容主要規(guī)定在《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲備糧管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)當(dāng)中。

將關(guān)乎國家戰(zhàn)略的糧食安全問題用行政法規(guī)的形式加以規(guī)定，法律位階較低、法律權(quán)威性不足，行政法規(guī)的形式難以奠定保障全國糧食安全的基礎(chǔ)，不能對全國糧食安全問題的發(fā)展方向起到統(tǒng)領(lǐng)作用。

其次，兩部行政法規(guī)：《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲備糧管理?xiàng)l例》在具體實(shí)施過程中存在重疊與沖突。

《中央儲備糧管理?xiàng)l例》的規(guī)范對象是中央儲備糧的存貯、動用等管理規(guī)范，而《糧食流通管理?xiàng)l例》的規(guī)范對象為所有糧食的運(yùn)輸、加工、存儲等流通管理事項(xiàng)，二者之間的規(guī)范對象存在交叉，規(guī)定上難免出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象，在具體適用中對于兩部相同位階的行政法規(guī)則會出現(xiàn)沖突，地方儲備糧的管理甚至?xí)霈F(xiàn)無法可依的狀況，對地方儲備糧的保護(hù)極為不利。

3 針對我國糧食安全保障法律體系現(xiàn)存問題的相應(yīng)對策

3.1 制定一部獨(dú)立的法律層級的《糧食安全保障法》作為整個(gè)糧食安全保障法律體系的基礎(chǔ)

美國作為一個(gè)人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值9.24萬美元、2017年糧食安全排名全球第二的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大國，其糧食安全方面取得的巨大成就離不開本國一系列法律對糧食安全的宏觀調(diào)控作用。因此，美國的糧食安全保障法律體系值得我們參考和學(xué)習(xí)。美國幾乎所有糧食方面的立法都是在《糧食安全法》的格局下進(jìn)行的，可以說《糧食安全法》是美國糧食安全保障法律體系的基礎(chǔ)。《糧食安全》作為一部糧食安全基礎(chǔ)立法，其中不僅僅包含了原則性的規(guī)定，更涵蓋了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、耕地保護(hù)、價(jià)格調(diào)整等諸多影響糧食安全的具體落實(shí)方面，且每五年左右就會進(jìn)行一次修訂，有利于緩解法律的滯后性，跟緊國內(nèi)外的糧食安全形勢變化。

對比我國唯一法律層級的《農(nóng)業(yè)法》中的第五章“糧食安全”，顯然用六條規(guī)定不足以撐起一部基礎(chǔ)法，不能體現(xiàn)綱領(lǐng)性作用，并沒有對影響糧食安全的各個(gè)方面做出指導(dǎo)性規(guī)定，從而不利于糧食安全保障制度的落實(shí)和相應(yīng)配套立法的制定。我國應(yīng)盡快制定一部獨(dú)立的法律層級的《糧食安全保障法》，作為整個(gè)糧食安全保障法律體系的基礎(chǔ)。

3.2 將配套的行政法規(guī)上升至法律

針對《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲備糧管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)中存在規(guī)定重疊和沖突的問題，可以在制定《糧食安全保障法》的過程中將二者中重要的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和統(tǒng)一，納入《糧食安全保障法》的法律層面，這樣既可以提高法律權(quán)威性又可以避免具體適用中的沖突。

對于具體的實(shí)施問題，可以在《糧食安全保障法實(shí)施細(xì)則》中進(jìn)一步明確細(xì)化。在地方的糧食安全保障問題上，可以基本法及基本法的實(shí)施細(xì)則為原則，結(jié)合地方實(shí)際情況，以地方性法規(guī)為補(bǔ)充，逐步建立起較為系統(tǒng)和完善的糧食安全保障法律體系。

4 對《糧食安全保障法》的立法建議

4.1 《糧食安全保障法》立法原則

首先，《糧食安全保障法》應(yīng)遵循憲法中的相關(guān)規(guī)定，不可與憲法沖突。

第二，根據(jù)法治原則，將《中央儲備糧管理?xiàng)l例》和《糧食流通管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)中的主要內(nèi)容上升到基本法的層面上，提高糧食安全保障立法的權(quán)威，并且避免上位法與下位法之間發(fā)生交叉沖突。

第三，根據(jù)民主原則，《糧食安全保障法》應(yīng)體現(xiàn)出人民的意志，《糧食安全保障法》中規(guī)定的糧食安全應(yīng)該是整體的安全、可持續(xù)的安全，糧食不可改變的是人類生存的剛需，糧食安全保障立法中應(yīng)體現(xiàn)出可持續(xù)性發(fā)展的原則。

4.2 《糧食安全保障法》的立法框架

通過研究國內(nèi)有關(guān)糧食安全方面的現(xiàn)狀、我國糧食安全保障相關(guān)的立法內(nèi)容、立法特點(diǎn)及國外有關(guān)保障糧食安全方面的相關(guān)法律文件，對我國的《糧食安全保障法》的立法框架提出以下建議。

建議將《糧食安全保障法》具體規(guī)定為十三章，分別為：第一章總則、第二章糧食安全生產(chǎn)、第三章糧食流通、第四章糧食儲備管理、第五章緊急狀態(tài)下的糧食安全、第六章糧食補(bǔ)貼機(jī)制、第七章糧食保險(xiǎn)制度、第八章海外農(nóng)業(yè)投資立法、第九章國際糧食貿(mào)易救濟(jì)、第十章國際糧食合作、第十一章職業(yè)農(nóng)民、第十二章法律責(zé)任及第十三章附則。

第一章總則，主要規(guī)定一些原則性、定義性問題，如：糧食安全、糧食權(quán)、糧食定價(jià)權(quán)等以及糧食安全對于我國的重要性等，可在《農(nóng)業(yè)法》第五章相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上加以修改和完善。

第二章糧食安全生產(chǎn)，可結(jié)合《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》等法律的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合“糧食”本身的獨(dú)特屬性，進(jìn)行具體規(guī)定。

第三章糧食流通及第四章糧食儲備管理，可將《中央儲備糧管理?xiàng)l例》和《糧食流通管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)中的主要內(nèi)容上升到基本法的層次上并結(jié)合當(dāng)下的實(shí)際情況進(jìn)行修整。

第五章緊急狀態(tài)下的糧食安全，2020年新冠疫情席卷全球，給全世界的政治、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)等都帶來了巨大影響,此種情勢下，我國商務(wù)部在例行新聞發(fā)布會上仍堅(jiān)定表示：“中國完全可以實(shí)現(xiàn)自給自足”突出了“將飯碗牢牢端在自己手里”的重要戰(zhàn)略意義。但為防止未來可能發(fā)生的社會性或自然性的突發(fā)事件對我國的糧食安全產(chǎn)生影響，我們應(yīng)未雨綢繆，將緊急狀態(tài)下的糧食安全問題納入《糧食安全保障法》中進(jìn)行規(guī)定，平日里就在國家強(qiáng)制力的保障下做好預(yù)防工作，為我國的糧食安全筑好堅(jiān)固的屏障。

第六章糧食補(bǔ)貼機(jī)制，針對我國WTO“綠箱”農(nóng)業(yè)支持政策即將觸及AMS天花板的現(xiàn)狀，為保證我國糧食安全水平能夠持續(xù)提高，應(yīng)積極探尋有效對策，爭取在“入世”環(huán)境下，盡量提高我國糧食支持政策的天花板，減少《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對其的限制。

第七章糧食保險(xiǎn)制度，主要是為了避免我國通過直接補(bǔ)貼導(dǎo)致糧食補(bǔ)貼觸及WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“黃箱”政策天花板，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中雖然對“黃箱”農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，但是對屬于“綠箱”及“藍(lán)箱”的農(nóng)業(yè)支持政策并沒有過多要求。

第八章海外農(nóng)業(yè)投資立法、第九章國際糧食貿(mào)易救濟(jì)及第十章國際糧食合作目的是為我國的海外糧食投資企業(yè)提供更好的國內(nèi)、國外投資環(huán)境與保護(hù)。為更好地落實(shí)糧食安全“走出去”政策，與國際糧食貿(mào)易市場接軌，應(yīng)將農(nóng)業(yè)投資立法、國際糧食貿(mào)易救濟(jì)及國際糧食合作制度也納入《糧食安全保障法》。

第十一章職業(yè)農(nóng)民，目的是提高我國農(nóng)民的專業(yè)技能與相關(guān)知識、培養(yǎng)高素質(zhì)的糧食種植者，有助于科學(xué)管理糧食生產(chǎn)、提高耕地利用率，達(dá)到進(jìn)一步提高我國的糧食產(chǎn)量及質(zhì)量的目的。

第十二章法律責(zé)任中做好分工工作，具體落實(shí)各部門在保障糧食安全問題上的責(zé)任，結(jié)合《民法》《刑法》及相關(guān)行政法中的相關(guān)規(guī)定，明確各部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人若沒有合理盡到義務(wù)的懲罰措施。

第十三章附則中規(guī)定本法生效的具體日期。