德陽市構建農村產權流轉交易市場的實踐與探索

朱淑君

(中共德陽市委黨校，四川 德陽 618000)

近年來，成都市、重慶市、上海市、廣州市等地作為農村產權交易改革試點城市，相繼掛牌成立農村產權交易所，在農村土地經營權、林權、集體建設用地等產權交易方面不斷探索，對深化我國農村綜合改革，提高農村經濟效益和促進城鄉融合發展發揮了積極作用。德陽市也加快推進農村產權制度改革步伐，成立了農村產權交易專門機構——成都農交所德陽農村產權交易有限公司(簡稱“成都農交所德陽所”)。

1 德陽市構建農村產權流轉交易市場的基本情況

2014年，國務院辦公廳印發《關于引導農村產權交易流轉交易市場健康發展的意見》，明確提出要引導農村產權流轉交易市場健康發展，并強調該項工作事關農村改革發展穩定大局。2015年，四川省政府出臺了《關于全省農村產權流轉交易市場體系建設的指導意見》，對我省各市(州)建立健全農村產權流轉交易市場提出了一系列指導意見。在該文件的指導下，德陽市開始探索建立統籌成德農村產權流轉交易市場。2016年12月，德陽市政府與成都市政府簽署了農村產權流轉交易市場建設戰略合作協議。按照該協議，成德雙方將合作共建農村產權流轉交易市場體系，兩市共同出資600萬元組建成立成都農交所德陽所。2017年12月12日，成都農交所德陽所正式掛牌成立，這是全國首個市州級合資共建的農村產權交易所，也是德陽地區統籌城鄉改革、農村金融、“三農”投資促進的綜合平臺，交易品種包括農村土地經營權、林權、集體建設用地、集體資產股權、耕地占補平衡指標、農業類知識產權等20多類農村產權。

目前，德陽市已建立起市、縣、鄉、村四級農村產權流轉服務體系，成為除成都外，全省累計成交項目最多的市州，也是全國首個入圍四川省農業供給側結構性改革十大案例的農交所。截至2021年5月21日，德陽市、縣、鄉、村四級農村產權流轉服務體系累計成交項目4449宗，累計交易金額64.35億元[1]。其中，土地經營權是產權交易的主要內容，占成交項目的80%左右。水面養殖經營權、林權、涉農項目、資產處置、閑置農房、農業類知識產權轉讓、涉農工程招投標、涉農保險、農村股權、耕地占補平衡指標、增減掛鉤指標交易等11個項目已完成實質性交易。成都農交所德陽所的良好運行極大地促進了德陽市農村生產要素的自由流通，增加了農民收入，加快了德陽市農業現代化發展。

2 德陽市構建農村產權流轉交易市場的主要做法

2.1 建立政策支撐體系，打通農村產權交易政策障礙

2017年9月，德陽市政府辦印發了《德陽市農村產權流轉交易市場體系建設實施方案》(以下簡稱《實施方案》)和《德陽市鼓勵和引導農村產權入場流轉交易辦法》(以下簡稱《辦法》)?！秾嵤┓桨浮穼θ修r村產權流轉交易市場體系建設提出了具體要求?！掇k法》出臺了多項鼓勵和引導農村產權入場流轉交易的具體政策，并強調各級政府要在人、財、物等方面對農村產權流轉交易市場建設給予大力支持。在定額財政補助方面，對成都農交所德陽所建設和運營，市政府將給予累計500萬元財政資金補助，發放方式為第一年補助200萬元，以后3年每年補助100萬元。

此外，德陽市各有關部門還分別制定出臺了《德陽市農村土地經營權流轉管理辦法(試行)》《德陽市集體林權流轉管理辦法(試行)》《德陽市小型農田水利設施交易規則(試行)》《德陽市建設占用耕地易地占補平衡指標交易管理暫行規定》《德陽市農村房屋租賃管理辦法(試行)》《德陽市農業知識產權流轉交易管理辦法(試行)》等相關配套文件，以打通農村產權交易政策障礙。

2.2 推進確權頒證工作，奠定農村產權交易基礎

科學合理界定農村各項產權是確保農村產權交易市場順利運行的重要前提。近年來，德陽市按照建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的現代農村產權制度總要求，積極推進各類農村產權確權登記頒證，以明晰農村產權權屬，為農村產權進入市場交易提供合法有效的“身份證”。

目前，德陽市基本完成農村集體土地所有權、農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體林權、農村小型水利設施所有權等確權頒證工作。在農村土地確權登記頒證工作過程中，充分運用現代測繪技術和現代信息技術，按照實測面積進行登記頒證，并建立土地承包信息管理系統，妥善處理了一大批土地承包糾紛和土地承包遺留問題，進一步理清了土地承包關系，有效解決了承包地面積不準確、四周邊界不清晰、空間位置不明確、土地承包登記簿不健全等問題，為土地經營權流轉奠定了良好基礎。

2.3 統籌建設交易網絡，提升農村產權交易服務水平

德陽市按照“全市一個交易平臺，政府鼓勵引導、市縣分級交易、鄉村宣傳初核、社會支持配合”的思路，采取“統一信息系統、統一交易規則、統一交易鑒證、統一服務標準、統一交易結算和統一交易監管”的“六統一”管理模式，建立起了農村產權交易市、縣、鄉、村四級交易服務體系。

成都農交所德陽所實行企業化運作模式，政府補助、獨立核算、自負盈虧；縣級交易服務中心，在縣政務服務中心設立服務窗口，由成都農交所德陽所直接管理；鄉鎮農村產權交易服務站，在鄉鎮政務服務大廳設置專門服務窗口，負責本轄區農村產權流轉交易信息收集、核實、匯總、報送，提供農村產權交易相關政策業務咨詢，運營所需經費由鄉鎮政府負責落實；村級農村產權流轉服務點，服務窗口設置在村便民服務點，主要負責本轄區農村產權流轉交易信息收集、核實、匯總、報送，并提供農村產權交易相關政策業務咨詢。

2.4 積極探索創新，打造綜合交易服務平臺

2.4.1 探索業務服務創新 在全國首創律師法律意見及見證書+公證書+交易鑒證書“三書模式”，開啟閑置農房使用權流轉先河。截至2021年5月21日，成都農交所德陽所線上平臺通過“三書模式”流轉閑置農房共計311宗，交易金額達4836.26萬元；完成全國農交所系統首例林木采伐權公開、競價；成功舉辦全國首例農村集體旅游資產電子競價處置，溢價率達25%；成功舉辦四川省首例農村養殖水面經營權流轉項目電子競價會，溢價率高達1130%；成功做成全省農交所系統首例涉農涉外知識產權交易項目，將羊肚菌種植技術遠輸歐洲發達地區。

2.4.2 探索金融服務創新 通過政府牽線搭臺，成都農交所德陽所與德陽農商銀行合作，為農村產權交易鑒證用戶提供授信服務，為農戶融資開辟了新渠道；與省農擔公司、郵儲銀行等創新推出“政+企+銀+交+擔”綜合金融服務模式，目前已成功為農村產權交易鑒證用戶發放農業信貸資金3000余萬元，惠及40多家農業實體；與錦泰保險合作促成全國農交所系統單筆最大2600萬的生豬價格指數保險。

2.4.3 探索服務方式創新 在線下組團看地模式基礎上，成都農交所德陽所聯合易土地、四川魚鱗圖公司、西南交通大學、西南財經大學共同研發出“網上實景三維流轉平臺”，通過高清影像、地圖、VR全景、3D實景等高科技手段實現了對流轉土地標的多維角度呈現，有效解決了土地流轉“看地難、看地貴、看地遠”的問題。

3 德陽市構建農村產權流轉交易市場存在的問題

3.1 相關主體進場交易積極性不高

一方面，由于傳統的農村產權交易方式歷史悠久，已被農村產權交易標的物的出讓方(主要是農戶)廣泛接受和認可，加上成立初期成都農交所德陽所在農戶中的知曉度較低，導致農戶通過成都農交所德陽所進行產權交易的積極性不高。另一方面，作為農村產權交易標的物的受讓方，如果通過農交所進行交易，還需額外支付相應地服務費、管理費等費用，為節約成本，受讓方往往不顧線下交易可能產生的糾紛、違約等不良后果而選擇線下交易。基于以上兩方面原因，農村產權通過農交所進行交易的比例相對較低。

3.2 農村產權交易存在法律政策障礙

德陽市雖已出臺涉及農村產權交易的多項制度，但在農村產權交易實踐過程中，仍存在一些法律和政策方面的障礙。2019年通過的新《土地管理法》，雖然取消了集體建設用地不能直接入市流轉的規定，創新性提出了符合條件的集體建設用地可不通過國家征收直接入市，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位和個人使用，但國家層面并未出臺集體建設用地上市交易的具體細則和辦法。而德陽市又不屬于全國人民代表大會常務委員會授權國務院進行集體建設用地使用權流轉試點的33個縣(市、區)，無權自行制定相關地方性實施細則和辦法，使得德陽市實施集體建設用地流轉存在一定的法律障礙。此外，涉及農民房屋所有權、農村宅基地使用權等產權入場流轉交易的相關法律政策也有待進一步明確。

3.3 財政經費保障不足

現階段農交所德陽所盡管完成的交易額不少，但服務收入不多，僅靠自身收入難以維持正常運轉。農交所德陽所雖然按照現代企業管理模式運營，但同時也是政府主導，服務“三農”的組織機構，具有較強的公益性。因此，在運營過程中還必須要有各級政府持續不斷的資金支持。然而，由于政府財政支持力度有限，縣級交易中心定額補助資金等相關財政優惠、補貼政策落實不到位等原因，使得農交所德陽所縣、鄉、村三級交易服務中心的資金支持不足問題尤為突出。

3.4 交易平臺服務能力有待提升

一是鄉、村兩級農村產權流轉服務站、服務點的服務功能還沒有得到有效發揮；二是部分鄉鎮還沒有明確從事農村產權交易的專兼職工作人員；三是部分村級農村產權交易服務點尚未掛牌；四是市、縣、鄉、村四級平臺的工作聯動機制及利益聯結制有待進一步完善。

4 德陽市構建農村產權流轉交易市場的對策建議

4.1 加大宣傳力度，提高農交所知曉度和認可度

農村產權交易所對提升交易的安全性和服務的便捷性，促進生產要素合理流動有較大作用，隨著農村產權流轉需求增加，農村產權交易所有很大的發展空間。然而，目前農村產權交易所完全取代民間交易可能性不大，仍需較長時間的引導宣傳和政策扶持。一方面，要積極拓寬宣傳渠道，通過電視、廣播、報刊等傳統媒體，結合互聯網、微博、微信等各種新興媒體對農交所進行大力宣傳，擴大農交所的知曉度和影響力，增加群眾關注度。另一方面，要充分運用鄉、村兩級農村產權交易服務站、服務點與農戶的近距離優勢，以農戶喜聞樂見的方式對農交所進行廣泛宣傳，讓農戶充分了解農交所產權交易業務范圍、辦理流程以及其他支農惠農政策。此外，針對農村產權交易標的物受讓方線上交易積極性不高的問題，應著重宣傳線上交易的優勢，比如，交易規范透明、糾紛少、違約率低等。

4.2 進一步完善法規政策，營造良好的交易環境

立足農村產權交易市場需要，加快建立統一完善的法律體系。廣泛推廣閑置農房流轉“三書模式”，積極探索在現有法律政策框架下對農民房屋所有權、宅基地使用權、農村集體經營性建設用地使用權等農村產權流轉交易的有效辦法。進一步完善相關政策和辦法，健全業務主管部門與農交所的工作協調機制，切實推動各類農村產權入場流轉交易，創建公平公正、服務周到高效運轉的交易環境。

4.3 完善經費保障制度，確保農交所正常運行

各級政府要加大對農村產權流轉交易市場建設的資金支持力度，改進和完善政府對農交所的資金扶持方式，通過列入相關監督考核機制等方式加強縣級農村產權交易中心定額補助資金、按交易規模的一定比例給予運營補貼等相關政策的落地落實，激發基層工作的積極性。

4.4 加強交易平臺建設，提升平臺綜合服務能力

加強鎮、村兩級農村產權流轉交易服務平臺建設，將產權交易服務網路延伸到第一線，進一步完善市、縣、鄉、村四級平臺之間的利益連接機制和內部運行機制，健全四級平臺高效運行的長效機制。加強縣、鄉、村農村產權交易中心人才隊伍建設，探索通過政府購買公益服務崗位的方式，充實縣、鄉、村三級農村產權交易服務人才隊伍[2]。加強各級農村產權交易中心人員的專項技能培訓，不斷提高工作人員的業務能力，建設一支業務精通、服務專業、工作高效的專業化隊伍。同時，繼續支持市級農村產權交易市場信息管理平臺建設，并結合交易業務的變化情況及時進行信息平臺升級改造，從而提高全市農村產權交易數據支持能力和信息服務能力。