鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的困境與突圍
——以村規(guī)民約與權(quán)利保護(hù)為思路

龍 洋， 劉 娜

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川 雅安 625014)

1 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的矛盾與解決邏輯

1.1 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩大矛盾

首先，村民對(duì)鄉(xiāng)村治理者的認(rèn)知和期望顯著不同于城鎮(zhèn)居民對(duì)城鎮(zhèn)治理者。城鎮(zhèn)的治理，由于人口規(guī)模、治理需要等原因必須形成規(guī)范化的管理模式，管理者與城鎮(zhèn)居民之間必然存在一定的距離；而小范圍的鄉(xiāng)村治理中，人與人之間不“沾親”則“帶故”，加之舊有的德治、人治觀念和宗族體系長久的統(tǒng)治，村民期待的并非按照規(guī)章辦事的管理，而是親民、近距離的交流式管理。哪怕村民投票表決的村規(guī)民約，對(duì)其執(zhí)行一方面由于人情社會(huì)難以落實(shí)，另一方面也可能引發(fā)村委會(huì)與村民的矛盾，激化村莊內(nèi)部的無序狀態(tài)。現(xiàn)代化要求法治，與村民的認(rèn)知、期待以及長久以來的鄉(xiāng)村秩序有矛盾。其次，村民逐漸上漲的權(quán)利意識(shí)與舊有秩序之間存在沖突。單純的德治之路與鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)環(huán)境違背，更與法制大背景格格不入。鄉(xiāng)村舊有的宗族秩序、人治色彩，親緣與地緣結(jié)成的社會(huì)關(guān)系，天然容易與私權(quán)利的意識(shí)產(chǎn)生矛盾。法院在面臨村民個(gè)體與村集體之間的訴訟時(shí)，所面臨的其實(shí)是個(gè)體權(quán)利意識(shí)高漲和村莊社區(qū)結(jié)構(gòu)逐漸解體的事實(shí)[1]。雖村規(guī)民約源于舊秩序，經(jīng)過論證與實(shí)踐證明其在新秩序之中也可以發(fā)揮價(jià)值，但以民主投票表決為基礎(chǔ)的村規(guī)民約很難獲得全體一致的贊成。對(duì)于一開始就不贊同，或在村規(guī)民約生效后才認(rèn)識(shí)到對(duì)自己權(quán)利有損的村民而言，采取訴訟手段來維護(hù)權(quán)利是自然的選擇。

1.2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的村規(guī)民約

村規(guī)民約是村內(nèi)民主制定的、具有規(guī)范性文件性質(zhì)的、約束村民行為的一種規(guī)章制度。由于其民主制定的特點(diǎn)，村規(guī)民約不僅是自治權(quán)力下放的良好途徑，還是德治的良好助力。基層自治組織承載著憲法賦予的自治使命，自治事項(xiàng)與政府脫離，加上各地鄉(xiāng)村所存在的地域差異，國家法對(duì)村內(nèi)部的公益事業(yè)沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，事實(shí)上鄉(xiāng)村與國家法在一定程度上脫離[2]。在與國家法相對(duì)脫離的村莊內(nèi)，村規(guī)民約一定程度上行使著國家法的職能，也可以作為法治的有力保障。“法治、自治、德治”，恰好都在村規(guī)民約集中而得以體現(xiàn)。基于此筆者認(rèn)為村規(guī)民約可以作為新舊秩序交接的良好社會(huì)管理工具。

2 村規(guī)民約困境的分解

通過對(duì)村規(guī)民約現(xiàn)存困境的分析，筆者將村規(guī)民約面臨的困境分為法律、政策背景與村規(guī)民約不配套和現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件不充足兩類。細(xì)分出的限制村規(guī)民約質(zhì)效的因素互相之間可能存在一定的因果關(guān)系或交叉關(guān)系，故此種分類僅為全面解釋村規(guī)民約之困境，而非絕對(duì)合乎邏輯的嚴(yán)格劃分。

2.1 法律政策背景不配套

2.1.1 法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定籠統(tǒng)模糊 目前對(duì)于村規(guī)民約進(jìn)行法律規(guī)定的主要是《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，其對(duì)村規(guī)民約的制定、修改做了粗略規(guī)定，但對(duì)備案、審查、監(jiān)督等工作的規(guī)范則較模糊。法規(guī)、規(guī)章層面，民政部、中組部、全國婦聯(lián)等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容、程序、監(jiān)督、執(zhí)行、組織實(shí)施有較詳細(xì)的規(guī)定，但由于宣傳和落實(shí)問題，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)狀也存在差異等問題，此種行政指導(dǎo)難以落實(shí)。地方性政府法規(guī)和規(guī)章對(duì)于村規(guī)民約的規(guī)定非常零散，以C市為例，筆者僅可找到零散的關(guān)于村規(guī)民約的“建議”，例如在《C市人民政府關(guān)于禁止露天焚燒農(nóng)作物秸稈的通告》中，僅規(guī)定“村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織制定和完善農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒的村規(guī)民約(居民公約)，把責(zé)任落實(shí)到農(nóng)戶(居民)。鎮(zhèn)政府(街道辦事處)應(yīng)當(dāng)予以指導(dǎo)和監(jiān)督。”其他地區(qū)的地方性立法大多如此，罕有專門關(guān)于村規(guī)民約的立法。無論缺位是法律、法規(guī)、規(guī)章的缺失還是預(yù)留，這種模糊性的確給現(xiàn)階段村規(guī)民約的生命周期各環(huán)節(jié)產(chǎn)生了不良的影響[3]。

2.1.2 政府缺少對(duì)村規(guī)民約的引導(dǎo)與監(jiān)督 我國政府在基層自治組織中往往表現(xiàn)得較為強(qiáng)勢(shì)，政府的各種規(guī)則、政府下放的各種權(quán)力(同時(shí)也是承擔(dān)了更多的工作事務(wù))對(duì)于村委會(huì)而言已經(jīng)能夠完成基本的鄉(xiāng)村治理工作。因此，一方面村委會(huì)出于不愿承擔(dān)多余的工作和責(zé)任的心理，造成村規(guī)民約難以落實(shí)，具體體現(xiàn)為基層自治組織對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與重視程度不夠；宣傳工作不及時(shí)、未常態(tài)化等問題。另一方面政府由于對(duì)鄉(xiāng)村治理的大方向的強(qiáng)勢(shì)反而造成對(duì)自治性強(qiáng)的村規(guī)民約的忽視。這種忽視表現(xiàn)多個(gè)方面：村規(guī)民約制定、執(zhí)行缺少引導(dǎo)和監(jiān)督；村規(guī)民約備案時(shí)僅進(jìn)行形式化而無實(shí)質(zhì)性的審查。對(duì)受限于法律水平低，不明晰村規(guī)民約通過的法律后果的村民和村委會(huì)而言，缺乏引導(dǎo)使得“自治”束手束腳，形成對(duì)制定村規(guī)民約“與其做錯(cuò)不如不做”的態(tài)度，具體表現(xiàn)為村規(guī)民約內(nèi)容空泛等問題；而缺乏監(jiān)督使違法的村規(guī)民約仍然生效，對(duì)其執(zhí)行當(dāng)然地出現(xiàn)問題。

2.2 現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件不充足

2.2.1 對(duì)村規(guī)民約的宣傳不到位 在村內(nèi)的宣傳工作上，一是村規(guī)民約的宣傳形式較為單一，沒有系統(tǒng)化的宣傳手段。村規(guī)民約最主要的宣傳與傳播方式是通過公告欄公示。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)47%的村僅使用公告欄進(jìn)行宣傳，25%的村會(huì)組合文藝表演、公告欄、新媒體、組長普及等多種形式進(jìn)行宣傳。二是村規(guī)民約的宣傳未形成常態(tài)化。除制定、修改村規(guī)民約的前后對(duì)村規(guī)民約有所宣傳外，后續(xù)宣傳普及工作較少、時(shí)間較短。其三是村規(guī)民約的宣傳實(shí)效性差。公告欄本身存在信息更新快、不被關(guān)注、效率低下等問題，難以達(dá)到宣傳效果，而依靠多樣化的宣傳手段效果也不及預(yù)期。

2.2.2 對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)不深刻 筆者以C市多個(gè)村莊居住10年以上且年居住時(shí)間大于6個(gè)月的村民為調(diào)研對(duì)象，發(fā)現(xiàn)約63%受調(diào)查者對(duì)村規(guī)民約不夠了解，甚至完全不了解。而村委會(huì)的成員中，約72%的接受調(diào)查者認(rèn)為大部分政策、法規(guī)已在其他政府發(fā)文中有所要求，無需寫入村規(guī)民約，村規(guī)民約只是類似價(jià)值觀、道德品質(zhì)導(dǎo)向的倡導(dǎo)，而非細(xì)化的具體行為規(guī)范。接受調(diào)查的村民中，約61.5%的人認(rèn)為，村規(guī)民約是村上、鎮(zhèn)上頒布，是政策、是規(guī)范，與自身利益相關(guān)的內(nèi)容較少，未真正反映自身需求。不難發(fā)現(xiàn)，在對(duì)村規(guī)民約定位和功能、性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，質(zhì)效存疑的情況下，村委會(huì)對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容偏向于道德引領(lǐng)與政策宣傳、工作開展的重視度和積極性不高；村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同感、信任度、遵從意愿降低，遵守往往出于對(duì)“村委會(huì)是官”這一想法的服從，而不是積極地投身自治。

2.2.3 基層自治組織的法律水平有限 農(nóng)村城市之間的人口流動(dòng)帶來了農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象[4]，人才和青壯年勞動(dòng)力的流失放大了基層自治組織法律水平有限的缺點(diǎn)，加劇了法治意識(shí)和自治意識(shí)的缺失。聯(lián)系上文缺乏引導(dǎo)等困境，該問題造成了村規(guī)民約在實(shí)踐中容易出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象：一種是內(nèi)容空泛化或該傾向明顯的村規(guī)民約，作用類似文明公約、道德守則；另一種是確實(shí)違法或有違法可能性的、損害村民權(quán)利可能性的村規(guī)民約。前者顯然與村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的工具價(jià)值毫無助益，后者與村民權(quán)利直接沖突。兩者都不能作為解決鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的有效路徑，需要外力幫助對(duì)這樣的村規(guī)民約進(jìn)行修正和完善。

3 村規(guī)民約出路的探尋

3.1 落實(shí)監(jiān)督機(jī)制

落實(shí)備案和其他監(jiān)督機(jī)制有利于提升村規(guī)民約的質(zhì)效，對(duì)保障村民權(quán)利而言更是一劑良藥。

3.1.1 內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制 內(nèi)部監(jiān)督要求村規(guī)民約自身監(jiān)督條款的完善，并設(shè)立專門的監(jiān)督組織。為確保監(jiān)督機(jī)制順利運(yùn)行，可以建議由村委會(huì)成員、群眾代表、人民調(diào)解員等組成監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村規(guī)民約的制定、修改、執(zhí)行等進(jìn)行村內(nèi)部的監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)問題，可以參照該程序進(jìn)行處理：①發(fā)起主體向村委會(huì)提出異議或者直接向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府提出異議。②村委會(huì)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的具體決定或者村規(guī)民約具體條款進(jìn)行審查。③最后召開村民會(huì)議宣布審查結(jié)果。

3.1.2 外部監(jiān)督機(jī)制 下級(jí)立法主體，例如設(shè)區(qū)的市，可以對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行細(xì)化的強(qiáng)制性規(guī)定，利用強(qiáng)制力使外部監(jiān)督落實(shí)，而非限于形式化的備案。在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理部門或司法行政部門，對(duì)村規(guī)民約制定主體、程序、內(nèi)容、執(zhí)行的合理性、合規(guī)性、合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查與監(jiān)督。這要求行政力量(司法行政力量)以法律顧問和監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色出現(xiàn)，而非領(lǐng)導(dǎo)者的身份出現(xiàn)。

3.1.3 多元監(jiān)督機(jī)制 針對(duì)村規(guī)民約監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督主體缺失的問題，解決辦法是引入多方力量參與村規(guī)民約的監(jiān)督工作。激勵(lì)村民、村民自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門、社會(huì)人士參與農(nóng)村基層治理監(jiān)督。在對(duì)村規(guī)民約提出完善建議的同時(shí)，暢通村民異議反映渠道，確保村民意見得到及時(shí)反饋，將基層治理的主動(dòng)性和主體性還給村民。

3.2 促成常態(tài)化、系統(tǒng)化的宣傳教育

常態(tài)化、系統(tǒng)化的宣傳教育兩重目的：一是確保村規(guī)民約在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理中的核心地位；二是培養(yǎng)、提升村民的參與治理的主體意識(shí)、自治的自我服務(wù)意識(shí)。常態(tài)化要求村委會(huì)將村規(guī)民約、法治觀念、主人翁觀念等的宣傳和普及作為長期的工作，更要求政府有足夠的配合和支持。系統(tǒng)化要求多樣的、有效的宣傳手段，積極利用多媒體、宣講、文娛活動(dòng)及村民會(huì)議等手段，還可以尋求“鄉(xiāng)賢”的威望和影響的幫助，保障多個(gè)維度的宣傳教育

3.3 完善基層自治組織的糾紛解決機(jī)制

3.3.1 完善民間調(diào)解機(jī)制 我國農(nóng)村社會(huì)地緣、親緣關(guān)系厚重，對(duì)簿公堂最有力最公平卻并非最利于社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的處理方式。《村委會(huì)組織法》第七條要求村(或社區(qū))都根據(jù)需要設(shè)立調(diào)解委員會(huì)。但在熟人社會(huì)之中，調(diào)解員也確實(shí)面臨著一定的困難。雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府仍然設(shè)置有調(diào)解委員會(huì)，但筆者認(rèn)為，調(diào)解本身不類似審判，根本目的還是達(dá)成雙方合意，多次調(diào)解采用類似“上訴”的模式無解決糾紛的實(shí)際意義。因此，村內(nèi)如果能大事化小小事化了最為合適，對(duì)社會(huì)關(guān)系的損害也最小；而村內(nèi)難以調(diào)解的問題，可以設(shè)置司法權(quán)力調(diào)解的機(jī)制，建立村委會(huì)直接對(duì)接司法所的渠道，方便司法行政力量所進(jìn)入村內(nèi)化解矛盾，而非由村莊社會(huì)關(guān)系完全撕裂之后，再主動(dòng)尋求外部力量(往往是國家強(qiáng)制力)依照并非源自本土的其他規(guī)則強(qiáng)制性地定紛止?fàn)帯?/p>

3.3.2 訴訟時(shí)的適當(dāng)幫助 某些問題確實(shí)不適用調(diào)解，或者矛盾糾紛過大難以達(dá)成調(diào)解之時(shí)，需要法院的幫扶。村委會(huì)的性質(zhì)在個(gè)案中的確定是復(fù)雜的問題，法院應(yīng)當(dāng)在起訴時(shí)確定本案是行政訴訟還是民事訴訟，并支持村民進(jìn)行起訴，防止發(fā)生村民因弄錯(cuò)案由或不明確訴訟類型而被駁回起訴。

3.4 審判機(jī)關(guān)對(duì)村規(guī)民約的消極審查

目前法律、法規(guī)沒有授權(quán)審判機(jī)關(guān)應(yīng)用審判權(quán)對(duì)村規(guī)民約的效力進(jìn)行肯定或者否定，筆者認(rèn)為這樣有助于基層自治組織自治性的維護(hù)，排除了審判權(quán)對(duì)自治的不合理介入。但同時(shí)必須補(bǔ)全法院與地方政府的溝通機(jī)制。訴訟程序中，如果法院確實(shí)發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約存在違法的情況，可以在附帶審查后向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)出司法建議，擴(kuò)展審判效果，使之不止局限于個(gè)案的公正。這之中需要建立法院對(duì)接鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府的途徑，保證在確定村規(guī)民約違法后能及時(shí)整改，減少該村規(guī)民約繼續(xù)執(zhí)行造成其他同類型的侵害。

4 結(jié)語

村規(guī)民約之完善非一朝一夕，甚至并非一套完善的制度設(shè)計(jì)就能一勞永逸地解決問題，但不斷地進(jìn)行鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理新方案的討論，有助于解決不斷生長、暴露出的問題。本文通過對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化兩只攔路虎的詳細(xì)分析，提出提升村規(guī)民約質(zhì)效和加大權(quán)利保障力度的思路，并提出幾條制度設(shè)計(jì)的建議，期待能夠幫助鄉(xiāng)村建立穩(wěn)定的新秩序，達(dá)成“法治、自治、德治”三治合一的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。