從新疆棉花事件看美國法的域外效力

徐書林

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

2021年3月24日，瑞典服裝品牌H&M一份前一年8月發表在其官方網站上的聲明在中國社交平臺上引發了廣泛關注，該份聲明稱中國新疆地區存在所謂“強迫勞動”的情況。(1)這份名為“H&M集團關于新疆盡職調查的聲明”稱，H&M集團對來自民間社會組織的報告和媒體的報道“深表關注”，其中包括對新疆地區少數民族“強迫勞動”和“宗教歧視”的指控。聲明表示，H&M不與位于新疆的任何服裝制造工廠合作，也不從該地區采購產品/原材料。這份聲明隨即引發中國網民的憤怒。參見文獻[1]。經查詢，包括阿迪達斯、耐克、優衣庫等在內的多個國際知名品牌都曾發表過類似的聲明。這些品牌均聲稱只使用經過良好棉花發展協會(Better Cotton Initiative,簡稱BCI)認證的棉花，并已停止與新疆棉花的合作。BCI總部曾于2020年10月發表聲明，聲稱中國新疆存在所謂“嚴重的強迫勞動情況”[2]。但BCI上海辦事處于2021年3月26日在其官方社交平臺發表聲明，表示BCI中國項目組未曾在新疆發現一起強迫勞動活動。[3]

中國民眾憤怒之余，也有所疑惑，本該以逐利為目的的商業資本即便不再使用已被BCI暫停認證的新疆棉花，又為何畫蛇添足式地在中國新疆所謂人權問題上指手畫腳？BCI為何會在其中國項目組沒有發現中國新疆存在所謂“強迫勞動”活動的情況下仍然選擇暫停對新疆棉花的認證工作？這些線索都表明這次事件背后不是簡單的棉花認證標準問題。有跡象表明，這次事件深層次的原因是受到了美國法的影響。

一、新疆棉花事件背后的美國法影響

(一)BCI暫停對新疆棉花的認證

BCI總部曾于2020年10月發表聲明，稱“中國新疆地區持續存在的強迫勞動和其他侵犯人權的指控,以及在農場層面上不斷增加的強迫勞動風險，導致經營環境難以維持，BCI已于2020年3月暫停了對新疆棉花的認證工作，并決定停止在該地區的所有實地活動”[2]。另據報道，在2020年3月12日，從事棉花加工的某新疆公司收到了來自BCI的電子郵件，稱“鑒于目前國際環境的復雜情況，BCI理事會最終決定，在2020—2021年度將暫停在中國新疆地區的認證計劃和證書”[4]。

從上述材料可以看出，BCI總部因認為中國新疆地區存在所謂“強迫勞動及其他侵犯人權”等情形，暫停了對中國新疆地區的認證活動，而由于BCI《會員行為準則》規定該協會的會員必須采購一定比例的經過BCI認證的可持續棉花，[5]從而促使BCI的企業會員減少或停止使用新疆棉花。(2)經查詢，在2019年末，BCI就已擁有超過1800家會員，涵蓋了從農民組織到零售商和品牌的整個全球棉花供應鏈，其中不乏耐克、阿迪達斯、優衣庫、ZARA等知名服裝品牌。參見https://bettercotton.org/about-bci/who-we-are/，訪問日期：2021-03-26.但是，BCI卻沒有提供任何證據支撐它所認定的事實，而且總部的認定與其上海辦事處的聲明存在明顯的矛盾。此外，BCI在郵件中所稱的“國際環境的復雜情況”具體又指什么，這與BCI暫停對新疆棉花的認證工作之間又有什么關系？

(二)BCI郵件中所稱的國際環境

考察當時的國際環境，不難發現，彼時美國正大肆炒作中國新疆所謂人權問題。2020年3月11日，美國眾議院多位議員提出《維吾爾族強迫勞動預防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Bill)，該法案立法目的系確保所有涉中國新疆的貨物都不能進入美國市場。(3)H.R.6210.該法案同時提到：根據“公開的報告”，包括阿迪達斯、耐克、H&M等在內的多家公司已經或涉嫌直接雇用強迫勞動或從涉嫌使用強迫勞動的供應商處進行采購；(4)H.R.6210.§ 2(7).這些企業的行為已經違反了美國1930年《關稅法》第307條的規定，這些商品都可能會被扣押，并可能招致對進口商的刑事調查。(5)H.R.6210.§ 2(8).

當年7月1日，美國國務院、財政部、商務部、國土安全部曾對外聯合發布了一份通報，該通報稱“新疆廣泛存在所謂侵犯人權的情況，并提醒相關企業、個人等，若參與新疆相關的商業往來，可能面臨包括預扣令(Withhold Release Orders)、(6)預扣令：依據美國1930年《關稅法》第307條，美國不允許存在“強迫勞動”的產品進入美國任何港口。如果美國海關懷疑相關進口產品可能來自“強迫勞動”，將會對其暫扣，進口商有3個月的時間去證明這些貨物不是來自“強迫勞動”；如果進口商未提供相關證明或美國海關未予采信，相關貨物將被扣留并不得進入美國。民事或刑事調查、出口管制等行政措施管制的風險”[6]。雖然這份通報明確表示不具有法律效力，但清楚表達了美國在中國新疆所謂人權問題上的態度。對相關企業而言，這更是一份要求其與新疆業務做切割的預告書。

同年9月8日、11月30日以及次年1月13日，美國海關和邊境保護局(U.S.Customs and Border Protection)分別發布了三項內容涉及新疆棉花的預扣令，預扣令范圍也逐步升級，(7)海關和邊境保護局做出的三項預扣令中，2020年9月8日的第一份預扣令針對的是新疆準噶爾棉麻有限公司生產的新疆棉花和加工棉，2020年11月30日的第二份預扣令針對的是新疆生產建設總公司及其附屬公司的棉花及棉制品，2021年1月13日的第三份預扣令則將預扣令范圍擴大到整個新疆地區，內容上增加了番茄，并將預扣令范圍擴大到棉花和番茄的下游產品。參見U.S.Customs and Border Protection，https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。理由均是中國新疆存在所謂“強迫勞動”。

根據上述梳理可以發現：第一，美國眾議院提出涉新疆議題的法案與BCI公告中提及的暫停與新疆棉花加工企業認證合作的時間點(2020年3月)，以及這份公告的發布時間(2020年10月)與美國對中國新疆所謂“強迫勞動”問題發難(2020年3月與9月)的時間線十分接近；第二，《維吾爾族強迫勞動預防法案》中對一些企業指名表達了質疑，相關企業亦在之后都發表了有關停止使用新疆棉花的聲明。因此，有理由相信，BCI郵件中所稱的“國際環境的復雜情況”即指當時中美在新疆問題上的紛爭，BCI和相關企業都受到了來自美國方面的壓力。

另一方面，美國國務院發言人波特(Ms Porter)在2021年3月26日舉行的例行發布會上對中國網民抵制相關品牌的行為進行了回應，稱“我們贊揚遵守美國法律的公司，并確保我們所消費的產品不是由強迫勞動制成的”[7]。

種種跡象表明，BCI暫停對中國新疆棉花的認定工作，進而其企業會員與中國新疆棉花割席不過是表面現象，更深層次的原因是它們受美國預扣令的直接影響以及對美國潛在立法的擔憂。

(三)美國打壓新疆棉花的美國法依據

美國海關和邊境保護局自2020年9月以來發布的3份針對中國棉花的預扣令，其依據均是1930年《關稅法》第307條。(8)參見U.S.Customs and Border Protection，https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。除了這條法律外，美國法上還存在其他可以適用的法律條款，未來亦有可能增加新的立法。

1.預扣令適用的法律

前已述及，美國三項預扣令的法律依據均是1930年《關稅法》第307條。依之，被認定為存在強迫勞動的商品，將不得進入美國任何港口，亦不得進口。(9)See 19 U.S.C.§ 1307.根據該條規定，某一國家、地區或公司一旦被美國認定為存在“強迫勞動”現象，其商品將可能不能進入美國市場。

2.潛在可適用的美國現行法律法規

除了1930年《關稅法》外，美國實際上還可以依據多項法律與行政法規對中國新疆棉花采取限制措施：

(1)2020年《維吾爾人權政策法》(Uyghur Human Rights Policy Act of 2020)。該法已于2020年6月17日由時任總統特朗普簽署生效。該法要求美國利用其資源解決中國新疆存在的所謂“侵犯人權”的情況，(10)See Uyghur Human Rights Policy Act of 2020.§2.并授權總統對所謂侵犯中國新疆地區人權的外國人實施包括凍結資產、簽證限制、罰款等在內的制裁措施。(11)See Uyghur Human Rights Policy Act of 2020.§6.

(2)《人口販運受害者保護法》(The Trafficking Victims Protection Act)。該法將行為人明知或應當知道相關企業存在“強迫勞動”的情況但依然從中獲益的行為認定為刑事犯罪，當事人將面臨最高無期徒刑的刑罰。(12)See 18 U.S.Code § 1589.

(3)第13818號行政命令(Executive Order (E.O.)13818)。該行政命令于2017年12月20日由時任總統特朗普頒布。特朗普總統在發布該行政命令時明確表示該命令針對的目標之一就是發生在美國境外的侵犯人權的行為。[8]該法授予美國行政部門可以對外國侵犯人權的行為人實施金融制裁的權力。(13)See Executive Order (E.O.)13818,§1.而一旦被列為金融制裁對象，其不僅在美國的商業活動將受到極大限制，在以美元結算的金融機構從事的金融活動也將被約束，甚至可觸發次級制裁，第三方實體也將被限制與其開展商業活動。(14)See Office of Foreign Assets Control,Treasury,Economic Sanctions Enforcement Guidelines.因此，對于企業而言，美國經濟制裁的負面影響是顯著的。

3.未來可能適用的法律

盡管美國眾議院議員于2020年提出的《維吾爾族強迫勞動預防法案》最終未能成為正式立法，不過，次年1月27日，眾議院已有議員重新引入了該立法提案，其保留了禁止所有涉新疆產品進入美國的條款。(15)S.65 §3.鑒于2019年版的法案在眾議院以絕對的優勢票數通過，該法案未來仍有較大可能成為正式立法。這一法案一旦最終生效，涉新疆產品將難以進入美國，其打擊力度與影響范圍亦將顯著擴大。

綜上所述，美國法上有多項立法或行政法規授權美國行政部門可以以存在包括“強迫勞動”在內的人權問題為由限制相關產品出口至美國。而人權問題極易受到政治操弄，美國由此可以借助其本國法以人權問題為理由向目標對象實施單邊限制，并期望達成某些政治目的。

另一方面，美國建立了完備的對外制裁體系，不僅有專門針對“強迫勞動”而設定的規制條款，在針對中國新疆的立法中亦納入了制裁條款，美國行政部門還可通過將相關實體或地區列為金融制裁目標從而對其進行更為嚴苛的打擊。美國在此次事件中僅動用了1930年《關稅法》第307條的規定，且在《維吾爾族強迫勞動預防法案》立法活動啟動之初，BCI就暫停了對新疆棉花的認證工作，美國法的威懾力可見一斑。

必須指出的一點是，通過上文梳理，可以發現美國在針對中國新疆存在的所謂人權問題上，尚有許多“法律彈藥”未使用，這理應引起我國關注，及早開展研究，做好備案。

二、美國限制新疆棉花的法理分析

美國已經依據1930年《關稅法》對新疆棉花發布了三次預扣令，且還可以通過其他美國法律施加其他限制。美國發布的預扣令，其法律性質是什么，如何發揮作用，在國際法上是否具有正當性?下文將對這些問題進行討論。

(一)美國預扣令的法律性質

表面上看，美國對新疆棉花限制進口不過是一項貿易壁壘，但其理由不同于一般的設置貿易壁壘的理由。(16)如存在傾銷、過度補貼、不符合質量標準、損害國家安全利益等。其預扣令針對的是中國新疆存在的所謂“強迫勞動”現象，在這種所謂“強迫勞動”現象沒有改變的情況下，美國不會停止針對中國棉花的預扣令。換言之，美國是想借由預扣令迫使中國改變中國新疆存在的所謂“強迫勞動”現象。因此，這一行為不是單純的貿易壁壘問題，而是試圖以其國內法規制發生在美國域外的行為。而一國權力機關針對本國領域外發生的行為在本國域內適用或執行國內法，在國際法上被稱作“國內法的域外效力”。[9]174

進一步而言，國內法的域外效力有多種表現形式，單邊經濟制裁是其中一種。單邊經濟制裁是指在未經區域或多邊經濟組織許可及被制裁國同意的前提下，對另一國或國際團體所實施的單邊行為。[10]美國針對中國新疆棉花發布的預扣令正是僅以其國內法限制新疆棉花出口到美國，進而達到影響中國新疆存在的所謂“強迫勞動”的目的，這符合單邊經濟制裁的含義。據此，美國針對新疆棉花的預扣令實質上系美國依其國內法針對中國新疆棉花實施的單邊經濟制裁。

相較于直接冠以“制裁”之名的行政措施，美國針對新疆棉花的單邊經濟制裁顯得更加隱晦，淡化了“制裁”的色彩。不過，從預扣令的內容來看，亦是期望借此實現美國對域外行為的規制，可謂“換湯不換藥”。

(二)美國預扣令對中國新疆的影響路徑

區別于針對純國內行為的規制，一國欲規制在其域外發生的行為面臨著如何實現的現實難題。換言之，具有域外效力的法律能否真正發揮作用，關鍵就在于能否影響外國主體的行為。[11]552為了切實改變中國新疆地區的“勞動現狀”，從美國的做法來看，美國試圖通過以下路徑對中國新疆地區產生影響：

1.負面宣傳

聲譽對個人、企業甚至地區或國家的重要性不言而喻。如果被認定為違法者，顯然在商業上對其不利。[12]有學者認為，除了罰款、禁令、刑事處罰等“法定”執法手段外，負面宣傳等“軟處罰”對商業主體聲譽的損害最終會在市場上對其造成比罰款更為嚴重的損害。[13]美國三次發布的預扣令，其理由都是中國新疆存在所謂“強迫勞動”現象，其首先要做的就是希望借此營造中國新疆的負面形象，從而影響到相關商業主體的行為并為自己的單邊經濟制裁尋找合理依據。這也充分表明，美國針對新疆棉花的預扣令不僅是一場法律戰，還是一場輿論戰。

2.市場破壞策略

根據國家統計局和新疆統計局的統計資料，我國2020年全年棉花產量591萬t，[14]新疆全年棉花產量516.1萬t，[15]占比87%，可以說新疆棉花在新疆地區經濟乃至我國棉紡織業中都占有重要地位。美國的預扣令正是針對中國新疆重要的經濟作物棉花做出的，并在第二、三次預扣令中，將限制范圍逐步擴大到中國新疆棉花整個下游產品。可以看出，美國想要規制新疆存在的所謂“強迫勞動”問題，它的選擇是破壞在新疆區域經濟中具有重要地位的棉花及相關市場，而已重新引入眾議院審議的《維吾爾族強迫勞動預防法案》更是將針對對象擴大到所有涉疆商品。正是由于美國預扣令的影響，以及擔憂升級的制裁措施，眾多品牌選擇停止使用新疆棉花。據此，美國通過對相關地區的重要產業進行精確打擊，從而迫使相關地區的政府做出令美國滿意的改變。如果說負面宣傳只是對規制對象產生間接影響，那么單邊經濟制裁則通過市場破壞策略，在解決國內法域外效力實現上的困難方面顯然更為直接、有效。[11]555

3.通過行業組織施加影響

BCI自詡非營利性組織，也是全球棉花制品生產鏈上的重要行業組織，其在這次事件中也起到了推波助瀾的作用。這一組織暫停對新疆棉花進行認證的做法也促使它的企業會員減少甚至停止使用新疆棉花。

上文已提及，BCI的決定相當程度上是受到了美國方面的壓力。除此之外，根據BCI的架構，美國國際開發署(U.S.Agency for International Development)位于BCI六大贊助伙伴之列。(17)參見The Better Cotton Initiative,https://bettercotton.org/。而美國國際開發署的目標之一就是貫徹美國的外交政策。[16]因此，有理由相信，美國國際開發署對BCI的決定施加了影響，BCI也因而在一定程度上替美國實施制裁。

另一方面，除了上述三種在此次事件中有跡可循的手段外，根據美國潛在的可適用法律，美國還可綜合運用出口管制、金融限制等手段達到規制目的。通過這些措施，美國可以對他國施加巨大的壓力，以迫使他國做出改變。

(三)美國預扣令的國際法合理性分析

傳統上，地理界限為一國行使管轄權基礎劃定了邊界。[17]但常設國際法院(Permanent Court of International Justice,PCIJ)在“荷花號案”中確定了國際法不禁止即為允許的“荷花號原則”，(18)The S.S.Lotus (France v Turkey)(Judgement),[1972] PCJJ (ser A)No.10.這成為法律效力突破地域效力的轉折點。雖然“荷花號案”判決遭到了不少學者的批評，但越來越多的國家都已制定具有域外效力的法律，法律屬地主義的式微已不可避免。不過，這并不意味著一國可以無限制地擴張其本國法的域外效力，其依然受到國際法原則的限制，美國針對新疆棉花的預扣令的國際法合理性至少在以下幾個方面受到挑戰：

1.不符合管轄權基礎理論

就一國的管轄權而言，根據國際實踐，有四種管轄權得到當代國際法的廣泛認可：屬地管轄、屬人管轄、保護管轄與普遍管轄。[18]108后三種管轄權均有可能構成屬地管轄的突破，從而為國內法的域外效力提供正當性依據。[9]184

屬地管轄，是指國家對其領土內的人、物或行為，除國際法公認豁免者外，有行使管轄的權力；屬人管轄，是指基于國家主權所具有的屬人優越權，國家對其國民具有管轄的權力，不論其在國內還是在國外；保護管轄，是指危害國家基本利益的犯罪行為，其基本利益受到危害的國家有權進行管轄，如果外國人在外國做出危害本國的行為，該國有權進行管轄；普遍管轄，是專門針對國際犯罪的管轄權，是國家根據國際法規定對國際罪行進行管轄的權力。[18]108-110

此外，國際法上還存在其他具有爭議的管轄權理論，但已得到一些國家的立法支持，主要包括：第一，“效果原則”，依之，一個國家可以對發生于域外的行為行使管轄權，“只要該行為在其領域內發生或意圖發生實質性效果”；(19)See Restatement(3rd)of the Foreign Relations Law of the United States,§402(1)(c),403(1987).第二，“被動屬人原則”，其是國家根據受害人的國籍對發生在本國領土范圍以外的行為行使的管轄權。[19]

依據上述管轄權理論，不難看出，除了普遍管轄原則外，無論是受到國際法廣泛認可的另外三項管轄權理論，抑或尚存爭議的兩項管轄權理論，它們都要求本國與規制對象之間存在一定的地域聯系。換言之，除特例外，主權國家不該對完全缺乏地域聯系的域外行為行使管轄權。[20]而普遍管轄原則僅針對特定的國際罪行，如海盜、販奴、種族滅絕等，只有達到這些國際罪行的程度時，一國才能適用普遍管轄原則。

依據上述管轄原則對美國預扣令的管轄權基礎進行考察：首先，美國發布預扣令的理由是中國新疆存在的所謂“強迫勞動”現象，新疆位于美國境外，美國自然無法依據屬地管轄原則行使管轄權；其次，即便中國新疆存在所謂“強迫勞動”現象，其與海盜、販奴、種族滅絕等罪行的嚴重性也無法相稱，因此美國發布預扣令也無法以普遍管轄原則為依據；最后，美國發布的預扣令針對的是發生在中國新疆所謂的“強迫勞動”現象，這顯然與美國之間不存在任何聯結點，故美國的行為亦無法以剩余其他項管轄權原則為依據。

綜上所述，美國針對新疆棉花的預扣令在國際法上缺乏管轄權基礎，美國針對新疆棉花發布的預扣令的國際法合理性高度存疑。

2.涉嫌違反不干涉原則

不干涉原則禁止一國對另一國家的主權實務進行干涉，其作為一項國際法基本原則，被《聯合國憲章》《國際法原則宣言》《建立新的國際經濟秩序的宣言》《各國經濟權利和義務憲章》等多個權威國際法文件確立。在1986年“尼加拉瓜案”中，國際法院(International Court of Justice,ICJ)首次對不干涉原則做了全面的闡釋，對不干涉原則的實踐做出了重要貢獻。(20)Nicaragua v.United States of America,ICJ Reports 1986,p.97,para.205.法院認為該原則禁止任何國家或國家集團以直接或間接的方式干預其他國家的內政或外交事務，被禁止干預的事項須為國家依據主權原則可由國家自行決定的事務，包括政治、經濟、社會和文化制度的選擇以及外交政策的制定，如果一個國家使用強制手段干涉屬于其他國家有權自行決定的事項，此種干涉就是不法行為。[21]

在新疆棉花事件中，美國以其國內法凌駕于由中國新疆和相關企業自主選擇的貿易關系之上，以其國內預扣令迫使相關企業放棄與新疆棉花的商業往來，明顯違反了國際法上的不干涉原則，缺乏國際法上的合理性。

3.涉嫌違反禁止權利濫用原則

國際法上，禁止權利濫用原則不允許一國在以下情況使用自己的權利：如果使用該權利會對其他國行使權利形成障礙，或者會造成與權利產生目的不相稱的結果，從而損害其他國家的利益。[22]這一原則已在國際司法裁決和仲裁裁決以及國際公約中應用。比如，由常設國際法院審理的“上薩瓦自由區案”中，法院指出，“必須對濫用一項權利的情況做出保留，因為可以肯定的是，法國絕不能以控制警戒線為借口設置海關關卡來逃避其他的義務”(21)Case of The Free Zones of Upper Savoy and The District of Gex,PCJJ,Ser.A/B No.46,1932:75.。國際投資爭端解決中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes,ICSID)在“鳳凰行動公司訴捷克共和國”一案中指出，“每一項法律規則都包含一項不應被濫用的隱含條款”(22)Phoenix Action,Ltd v.The Czech Republic,ICSID Case No.ARB/06/5,15 April 2009,para.107.。《聯合國海洋法公約》第300條規定，締約國應誠意履行根據本公約承擔的義務并應以不致構成濫用權利的方式，行使本公約所承認的權利、管轄權和自由。

基于此，一國行使權利不能損害他國利益，否則構成權利濫用。進一步而言，雖然制定包括進出口政策在內的貿易方針是一國享有的權利，其是主權國家經濟主權的體現(23)即便一國可以通過簽訂國際協議(如WTO協議)對此做出讓步，但也應是以自愿為前提，因此這與主權國家自主訂立對外貿易政策不相矛盾。，但這應以不損害他國利益為前提。美國針對中國棉花的預扣令不僅限制了中國棉花出口至美國，更是利用美國自身的影響力脅迫相關企業放棄使用新疆棉花，顯然損害了中國的權益，違反了國際法上的禁止濫用權利原則。

綜上所述，美國針對我國新疆產品施加的預扣令屬于單邊經濟制裁，是國內法發揮域外效力的方式之一。但從國際法的角度觀之，美國針對中國新疆棉花的預扣令缺乏管轄權基礎，且涉嫌違反多項國際法原則，其國際法合理性高度存疑。

三、中國的因應

受美國預扣令的影響以及對美國使用更大范圍制裁的擔憂，此次事件涉及的各大國際品牌選擇與新疆棉花割席。即便對于這一事件，中國民意沸騰，但鑒于美國的巨大影響，筆者對這些品牌會改變棄用新疆棉花的做法并不樂觀。不過，這并不意味著中國在這件事情上沒有應對的空間。下文將對我國可選的應對方式進行分析，分別從非法律層面和法律層面展開討論。另一方面，除了直接針對這一事件做出回應外，美國法上完備的域外效力體系亦對我國加快構建我國法域外效力體系具有重要的參考價值。

(一)針對新疆棉花事件的回應

中國針對此次事件可以進行多方面的回應，本文將這些回應分為非法律層面與法律層面的回應，具體如下：

1.非法律層面的回應

(1)聲譽挽回。美國針對中國新疆存在的所謂“強迫勞動”現象發布預扣令，其首先給來自新疆的產品扣上了“侵犯人權”的帽子。我國政府部門已在多個場合進行澄清，但相關的不實報告仍然沒有停止。在這場輿論戰中，面對西方部分國家和媒體的不實指控，我國應堅定地以事實予以回應，多平臺多形式回擊謠言，樹立新疆地區良好的國際形象。

(2)用市場選擇回應市場破壞策略。這次新疆棉花事件中，美國再度使用了市場破壞策略，迫使棉花產業鏈上的眾多企業棄用新疆棉花。相關品牌方發布的聲明激起了中國民眾的普遍反感，它們的中國明星代言人紛紛與之取消了合作，廣大消費者亦自發抵制這些品牌。有研究表明，民族主義、愛國主義會對消費者的消費行為產生重要影響，[23]相關品牌關于新疆棉花的聲明顯然激發了中國民眾廣泛的民族情感。因此，以中國消費者“用腳投票”的方式回應相關品牌基于非商業因素的選擇不失為一種辦法。

2.法律層面的回應

第一，可由相關企業向美國法院提起訴訟。相關企業不僅包括受影響的新疆棉花企業，也包括被迫停止使用新疆棉花的下游企業。根據美國法律，美國國際貿易法院(The Court of International Trade)對非因公共健康或安全而為的禁運爭議享有專屬管轄權。(24)See 28 USCS § 1581(I)(1)(c).(Amended at 2000).據此，這些企業可以向美國國際貿易法院起訴，要求美國行政部門撤回預扣令。然而，根據美國法院在“相關進口公司訴國際碼頭工人協會”一案中的觀點，其認為是否存在1930年《關稅法》第307條所稱的“強迫勞動”問題不屬于法律問題而系政治問題，司法對此不應進行干預。(25)Associated Imports,Inc.v.International Longshoremen’s Asso.,609 F.Supp.595.據此，中國新疆是否真的存在所謂“強迫勞動”現象，對美國法院而言并不重要，想要通過美國法院解除美國針對新疆棉花的預扣令因而不具有現實性。

第二，我國于2020年9月19日發布《不可靠實體清單規定》。依之，我國可以將違反正常的市場交易原則、中斷與中國企業正常交易的外國實體列入不可靠實體清單，從而對其做出包括進出口限制、境內投資限制、罰款等多項處理措施，(26)參見《不可靠實體清單規定》第2條、第10條。以借此要求相關企業停止因非商業理由中斷使用中國新疆棉花。不過，由于此次事件涉及的企業數量眾多，若要適用相關條款，必定會產生巨大的影響，我國政府須對此嚴加判斷。

第三，我國已于2021年1月9日施行《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，我國可根據該辦法阻卻美國預扣令對相關企業的限制影響。具言之，我國政府部門可以根據《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第6條的規定，發布針對美國預扣令的禁令，要求相關企業不得因美國預扣令禁用中國新疆棉花。

第四，美國預扣令針對的是我國新疆地區，其顯然是一種限制措施，根據《中華人民共和國對外貿易法》第7條的規定，我國在這種情況下可以對其采取相應的措施。換言之，我國亦可以發布行政命令，限制進口來自美國主要棉花產區的棉花，這亦符合國際法上的對等原則。不過，這一措施面臨一個問題，即根據2020年中美雙方簽署的《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經濟貿易協議》，我國同意在2020年1月1日—2021年12月31日間，增加對美國棉花的進口。(27)參見《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經濟貿易協議》第6.1條。因此，我國應審慎評估這一做法可能帶來的違反中美經貿協議的影響。

第五，我國于2021年6月10日通過了《中華人民共和國反外國制裁法》(以下簡稱《反外國制裁法》)，根據該法第3條，我國有權對“外國國家違反國際法和國際關系基本準則，以各種借口或者依據其本國法律對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內政的”行為采取相應反制措施。同時，根據該法第12條的規定，任何組織和個人均不得執行或協助執行外國國家對我國組織、公民采取的歧視性措施，利益因此受損的我國公民或組織有權要求賠償。據此，我國不僅可以要求各組織和個人不得因美國預扣令抵制新疆棉花，新疆棉花生產企業還可向我國法院提起訴訟，要求這些企業賠償其經濟損失。

(二)對加快構建中國法域外效力體系的建議

除了針對此次新疆棉花事件的回應外，美國法的強大威力也顯現無遺，在預扣令做出之前，在《維吾爾族強迫勞動預防法案》提出之初，就有企業選擇與中國新疆棉花割席，美國法的威力不可謂不強。我國正在加快完善中國法域外效力體系，美國法在此次事件中的作用對我國相關體系的完善具有重要的參考作用。

1.充足涉外法律彈藥庫

根據上文論述，美國已構建一套成熟的美國法域外效力體系，針對中國新疆棉花，除了已適用的1930年《關稅法》第307條外，還有豐富的制裁條款可以潛在適用。反觀中國，就當前的立法狀況而言，在不少領域中確立域外效力的法律規定仍然缺失，[24]難以主動保護我國國家及公民的海外利益。因此，我國應該盡快充足涉外法律彈藥庫，適時頒布具有中國特色、符合中國國情的制裁類法律，必要時主動維護我國國家和企業、公民利益。同時，雖然我國商務部施行了一些新的反制辦法，但都屬于部門規章，法律位階較低，且將管轄范圍限于經貿領域，顯然無法應對外國在人權、環保等領域對我國發起的新一輪挑戰。

《反外國制裁法》的制定有望改變這一局面，這部立法屬于人大常委會立法，法律位階較高，且管轄范圍沒有受到限制。但這部立法僅16條，其中還有大量內容需要進一步細化與明確。比如該法第3條第2款所針對的外國國家行為，究竟應該同時滿足還是擇一即可；第4條所稱的“間接參與”具體應如何解釋；如果我國公民或組織依據第16條起訴外國組織或個人，而該對方當事人不具備《中華人民共和國民事訴訟法》第265條規定的情形，我國法院是否還能行使管轄等。概言之，這部立法為我國反擊外國霸權政治提供了有力武器，但其中很多條款仍有待落地，需要國務院制定更多的配套措施。

2.適時運用市場破壞策略

我國是世界第二大經濟體，在2020年成為120多個國家或地區的第一大貿易國，(28)比如美國、英國、法國、德國、新加坡、馬來西亞、泰國、日本、韓國等。參見文獻[25]。我國在諸多經貿領域已經具備影響他國的能力。在全球經濟一體化的今天，外國資本對我國市場已經存在一定的依賴性，巨大的市場容量與吸引力已經可以為我國的政策導向提供更多的選擇。雖然我國一直以人類命運共同體的理念倡導各國共同發展，但是這不應成為我國主動維護正當國家與企業利益的限制。在面對部分國家的無端指責時，我國亦可適時采取市場破壞策略加以挾制，主動維護國家及企業利益。

四、結 語

這次新疆棉花事件不過是美國多次借人權問題，以其國內法為依據對我國發動單邊經濟制裁的一個縮影。事實上，以美國為首的西方國家已多次借人權之名對我國實體及個人進行制裁，(29)如2020年8月，特朗普政府以所謂“破壞香港自治”為名，宣布對包括香港特區行政長官林鄭月娥在內的11名內地及香港官員實施制裁；同年11月，美國政府又以所謂“參與香港國安法實施”為由，宣布對4名中國香港及內地官員實施制裁；次月，美國再以“涉及取消香港特區立法會議員資格”的名義，宣布對14名中國官員實施制裁。2021年3月22日,歐盟、英國、加拿大分別以所謂新疆人權問題為借口宣布對中方有關個人及實體實施單邊制裁；當日,美國宣布制裁中方兩名新疆維吾爾自治區政府官員。粗暴干涉我國地區事務。另外，根據美國政府于2021年3月3日發布的《臨時國家安全戰略綱要》，美國已視中國為“唯一具備經濟和軍事等實力挑戰現行國際體系的國家”[26]。可以預見的是，為了打壓中國發展，短期內，美國借新疆、香港、西藏、臺灣等問題向中國發難的情況還將繼續存在。換言之，美國試圖通過其國內法阻礙中國發展的行動近期不會停止。

另一方面，雖然美國以其國內法肆意對他國實施單邊經濟制裁在國際法上高度存疑，但礙于美國在高科技產業和經貿領域的霸主地位，以及美元作為當今第一世界貨幣的地位，當下我國能夠對美國所做的限制手段還極為有限。

在這場無可避免的法律戰、輿論戰中，我國既要講事實、說法理，在必要時候也應主動采取措施，維護我國的正當國家利益，加緊完善中國法域外效力體系應系當務之急。事實上，相關工作已經在加緊推動。2021年3月8日，全國人大常委會工作報告提出，要“加快推進涉外領域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應對挑戰、防范風險的法律‘工具箱’，推動形成系統完備的涉外法律法規體系”[27]。從報告內容來看，未來涉外立法的重點放在了“防守端”。《反外國制裁法》正是我國加強法律防守端的重要表現，為我國建成完備的涉外法律法規體系補上了重要一環，但這部法律尚有許多細節需要完善。未來我國還應適時推動中國法域外效力“進攻端”的完善，繼續完善我國涉外法律法規體系，為應對國際法律戰提供更多“彈藥庫”。