關于征收環境保護稅有效治理畜禽養殖業面源污染的研究

方 芳，李益家

（江西財經大學會計學院，江西南昌 330013）

1 引言

1.1 研究背景 近年來，“美麗中國”作為黨的執政理念被明確提出，生態文明建設上升到國家戰略，極大加快了我國環境保護稅的施行進程。面源污染是當前農村環境保護的一大難題，其中畜禽養殖糞污問題更是重中之重。環境保護稅自2018年1月1日在我國正式施行，此次環保稅的征收專門針對養殖業制定了“緊箍咒”。與點源污染相比，面源污染起源分散、多樣，成因復雜，難以識別其地理邊界和發生位置，所以農業面源污染是當前農村環境保護領域無法回避的難題，防治起來十分困難，其中的畜禽養殖糞污問題更是一大“頑疾”。

我國是傳統農業大國，其中畜禽養殖業是重要組成部分，其所占農業總產值比重僅次于種植業。許多地方畜禽養殖已實現了規模化生產，但所產生的農業面源污染已成為排放污染物的最主要來源，對所處環境中的水、土壤和空氣造成嚴重影響，如果不及時有效處理，長此以往會危害我國綠色生態系統。在國家大力倡導建設綠色生態農業的大環境下，找到治理面源污染的有效方法，是實現畜禽養殖業綠色可持續發展的必要條件。環境保護稅的征收可以有效加速面源污染治理，從養殖業主入手，促進種與養結合，農與牧結合，環保優先于經濟的循環發展模式。

1.2 國內外研究現狀及評述

1.2.1 征收環保稅治理畜禽養殖業面源污染國內研究現狀 環境保護稅的本質是排污費改稅，符合國家有關畜禽養殖污染防治要求的養殖戶能免收環保稅，環保稅的征收能促使企業嘗試將畜禽糞污變廢為寶，減少排放量的同時又創造價值（高艷敏，2017）。但我國面源污染管理控制缺乏有力的政策工具，現有數據分析污染質量的工具及農村處理污染廢物的設施落后，處理成本很高。因此，能主動減少面源污染排放的畜禽養殖業主較少，因此，兩部門規制工具是治理農業面源污染的新型工具（周志波和張衛國，2017）。從行政治理效果看，解決畜禽養殖業的污染處理問題成果顯著，如四川省邛崍市在政府的有效控制下，全市畜禽養殖污染治理面達到100%，達標治理量占治理量的75%（鄭綢等，2019）。

1.2.2 征收環保稅治理畜禽養殖業面源污染國外研究現狀 Segerson（1988）首次提出了“罰款 +稅收補貼”機制，奠定了環保稅控制農業面源污染的基本分析框架。隨后，Hansen改善了Segerson提出的稅收補貼機制，環保稅的征收可以正面解決環境損害問題，這表明環保稅用于農業面源污染的規制是可行且有效的。

歐洲各國紛紛效仿，瑞典先行提高養殖業主所需化肥的市場價格，反向促進養殖業主優化畜禽糞便轉換為有機肥料的科學技術，提高化廢為寶的效率。在挪威，法律禁止向冰雪覆蓋或冰凍后耕地上撒布動物糞便，并且限制規模化養殖場的擴建（王敏，2002）。荷蘭成長為世界排名第二的農業出口大國，這與一套行之有效又切合荷蘭實際的農業稅收法律制度功不可沒。當農場主的土地氮磷含量超標，且牲畜的排泄物排放過度，他們既要繳納土壤保護稅也要繳納超額糞便稅。荷蘭出臺與農業財稅相關的政策制度值得我國學習借鑒（任際和劉暢，2011）。丹麥是歐盟第一批實施環保稅的國家，近30年來國內生產總值增長50%左右，但二氧化碳的排放量卻減少13.9%。瑞典通過設立碳稅、硫稅、氮稅在減少大氣污染物排放方面取得了卓越成效（劉佳慧和黃文芳，2018）。由國際經驗得出，實施環保稅能實現經濟和環境的“雙重紅利”，可以提高關于畜禽養殖業環境污染的治理效率。

1.2.3 研究趨勢與分析評價 在2018年以前，盡管在中國現行稅制中一些稅種涉及環境保護內容，如消費稅、資源稅和車船稅，但一直缺少針對污染、破壞環境的行為或產品可征的專門性稅種，即真正意義上的環境保護稅。在稅收措施方面，我國以往也在環境與資源保護方面做過相應努力，但與國際先進水平相比仍然有差距。主要體現為政策出臺較為零散，而且環境保護稅在整個稅務征收體系中所占比例非常低，很難在社會整體調節體系中起積極作用，也無法從環境稅務收入中彌補環境治理所需資金。

在此背景下，剛開始實行的環保稅作為中國首個真正意義上的環境保護稅。這項稅收的實施，對保護廣大人民群眾的權益，評估和修復環境污染，打破“企業污染、群眾受害、政府買單”僵局發揮極其重大的正面作用。

2 環保稅有效治理面源污染面臨的問題

2.1 環保稅征稅對象特殊 環境保護稅的征稅對象分別是空氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。而征收管理的重要一環是準確計算稅收征收基礎，這正是上述4方面征稅對象的計量難點，它們很難有一項明晰的標準來進行計算。同時，由于廢氣、廢水、噪聲等污染物排放具有瞬時性、不可復制性，污染物在生產過程中穩定性不強，按照以往的征收經驗，檢查賬務、實地調查都是行之有效的征收方式，但對這4項特殊的征收對象而言，不能確保申報信息的準確、真實，無疑增加了環保稅的征收難度。

2.2 環保稅實際征收困難 在環境保護實際征收管理上，“環境監測”是至關重要的一環，也是環保部門對納稅人排放污染物做好定期監測。如果納稅人申報不實，選擇在非檢查時期超標排放，甚至通過稀釋污染物，設置隱蔽排放口等違法手段偷排污染物，那么監管部門對其實施有力監督、有效征收都將面臨極大的挑戰。最為關鍵的是大部分企業沒有安裝監測設備，導致環保監測難，對納稅人開展違法調查、實地取證存在困難。

2.3 畜禽養殖業主相關數據披露不足 從目前執法檢測對象看，國家級、各省級重點污染企業是環境保護主管部門的監督重點，其真實覆蓋范圍遠不及實際畜禽養殖業產生的面源污染范圍，且針對他們搜集的數據極其有限，不能很好地滿足稅收征管需要。而未被重點監測的企業出于降低成本和僥幸逃脫監管的想法也不會主動安裝檢測設備。從企業層面來講，污染型企業在短時間內難使其排污數值達到環保水平。當養殖業主的環境風險暴露時，公眾在感知其不負責任的行為后會降低對經營品牌的信賴和滿意度，對財務績效有負面影響，損害組織價值，因此，畜禽養殖業主一般會選擇不披露環保方面相關數據。

2.4 農業生產者環保意識有待提高 我國農業生產者環境保護意識薄弱，對稅收了解程度普遍較低。在畜禽養殖生產過程中，養殖業主更傾向于簡單、輕松的方式處理污染物，如直接將未經過處理的高濃度畜禽養殖廢水排入江河湖泊中，或隨意丟棄在露天田野中，甚至部分養殖業主缺少基本的污染防范意識，燃燒秸稈，產生了大量農村面源污染，造成面源污染持續發生。各地養殖業主對糞便、污水等處理手段差異較大，環保意識薄弱，對稅收了解程度較低，排污時可能未經過無害處理，無法在源頭上有效控制面源污染的排放。

3 征收環保稅有效治理面源污染必要性和可行性分析

3.1 必要性分析 面源污染起源于分散、多樣的地區，地理邊界和發生位置難以識別和確定，隨機性強、成因復雜，因而防治十分困難。征收環境保護稅，可以減少污染物排放，確保整體環境的清潔，促進經濟社會與環境的循環可持續發展，真正實現“綠水青山就是金山銀山”。同時，養殖業主的環保意識也會隨著環保稅的征收而得到有效提高，一改原來證件不全、不繳抗繳的征收亂序。在環保高壓下，大型畜禽養殖企業未取得合法地位，會主動申報環保稅，辦理納稅憑證，達到環保要求。環保稅的征收模式為“企業申報，稅務征收，環保協作”，相較于排污費，環保稅更具有強制性和法制性。同時，從稅收的社會調節功能來看，環保稅的征收可以促使高污染、低效能的企業繳納相對高昂的環保稅，而低污染、高效能的企業繳納相對較低的環保稅。這么做可以倒逼高污染、高能耗企業轉型升級，履行企業環保責任。經過市場和行政兩只“無形的手”的杠桿調節，逐漸淘汰高污染、低效率的經營企業，保留并擴大環境友好型產品的市場份額，實現經濟社會的循環可持續發展。

3.2 可行性分析

3.2.1 政府相關政策的支持 隨著畜牧業的發展，國家逐步出臺了相關政策來控制污染，促進畜禽養殖業健康發展，走可持續道路。如2015年以來制定的《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》等文件，對形成系統畜禽養殖污染防治政策體系有很大幫助，并突出了“農牧結合，循環利用”的思路，促進農牧結合與畜禽養殖廢棄物資源化利用，為防治畜禽業面源污染問題提供了政策支持，為征收環保稅治理面源污染奠定基礎。

3.2.2 公民對綠色生活需求的提高 經濟高速發展帶來的自然生態環境惡化問題愈演愈烈，綠色環保理念被頻頻提上討論已成。近年來，環境保護指標已被納入部分地方政府和黨政領導的績效考核體系，這一政策反映出了公民不斷提高的對綠色生活的需求，政府對環境保護的重視勢必會加快環保稅收的政策的實施與發展。

隨著循環經濟理念的普及，ISO14000環境管理認證體系開始實施，環境標志產品在社會上被廣泛接受，越來越多的企業經營者逐步接受清潔生產，這些轉變為環境外部不經濟性內部化提供了實現機制，降低了環保稅的實施障礙（王世江和張惠惠，2011）。隨著人民群眾生活質量的不斷提高，社會民眾對生態環境問題倍加關注，特別是一些污染問題已引起人民的強烈不滿，征收環保稅符合大眾意愿，社會可接受性明顯提高。

3.2.3 科技革新推動廢棄物循環利用 環保稅的征收增加了大型畜禽養殖企業的經營成本，而科技革新推動了廢棄物資源化利用，將禽畜糞便通過產生沼氣、堆肥、漚肥、沼肥、商品有機肥等方式進行合理利用，升級配套設施，并依據畜禽糞污土地承載力測算技術合理計算配套農田面積，農牧結合，種養平衡，提高畜禽養殖廢棄物的經濟效益，降低企業環保成本，更好地刺激養殖場在養殖污染治理方面加大投入，改善面源污染情況。畜禽污染治理的根本途徑是糞便資源化利用，科技革新給予畜禽糞便變廢為寶的有效工具，提高了環保稅鼓勵養殖企業向“養-產-種”結合模式發展的效果。

4 加強環保稅有效治理農業面源污染的建議

目前制約我國農業面源污染治理的因素主要有政策、資金、技術、部門之間的協調、沼氣利用率等。要打破這些制約因素，我們應努力完善以下幾點：

（1）各地政府要完善環保稅相關法律法規，結合畜禽養殖污染物排放實際情況，因地制宜，加大治理力度，調整環保稅稅率設置，針對不同程度的畜禽污染分級征稅，更好發揮稅收杠桿作用。

（2）政府部門應增加環保經費和人員投入，提高綠色農業，“三品一標”認證的宣傳，提高公眾對畜禽養殖污染嚴重后果的認知度，建立公眾環保監督體系，同時完善污染檢測裝備，使養殖場和農業企業排污情況披露的更加充分，實現信息透明化、公開化。

（3）加強環保局和稅務局之間的協調關系，做到層層環節落到實處，使查污、征稅、治污等過程更加條理化、系統化、規范化，做到信息對稱，從而形成統一的監管體系，進一步提高政府征稅效率。

（4）革新技術，環保稅與廢棄物循環利用二者相輔相成，互相促進，征收環保稅的同時，要強調廢棄物循環利用能促使社會效益和經濟效益結合的新概念。努力研發畜禽養殖廢棄物的利用技術，促進化廢為寶的利用效率。完善“果（菜）-沼-畜”農業循環經濟模式的沼氣工程等技術，切實推進畜禽糞便資源化利用、無害化處理、清潔化生產，推進治理畜禽養殖面源污染。

（5）樹立典型環保企業，以點帶面，積極推廣環保稅的征收。政府部門可給予環保指標優秀的企業一定獎勵補助與榮譽鼓勵，激勵企業提高對綠色環保的需要。

（6）養殖業主要提高自身環保意識，對從業人員進行組織培訓，加強從業人員的環保理念，財會人員要提高對環保稅理解程度，從基層開始抓起，實現全面有效的環保自治。

5 總結與展望

畜禽養殖業面源污染作為面源污染重要組成部分，不但直接影響農村居民的生活質量，同時也關乎農業產業的發展。征收環保稅對于有效治理畜禽養業面源污染異常重要，一方面，環保稅的征收增加了面源污染嚴重的畜禽養殖企業的稅收重擔，監督其降低污染力度，并在一定程度上為環境保護事業提供資金支持，提高政府對污染行為的遏制能力；另一方面，在征收環保稅的同時采取適當的獎懲措施，積極鼓勵企業治理面源污染，采取先進的生產技術，升級糞便處理技術，促使企業調整自身的發展戰略，降低養殖企業生產經營過程中可以避免的不必要的面源污染或環境破壞。

征收環保稅對環境保護和產業結構調整都起到了一定作用，但不可否認的是，環保稅的專業性需求較高，征收管理過程困難，社會認知度較低，有些地方部門仍存在環保稅政策下達及實施方面的一系列問題。我們期待隨著各類研究的深入，全國各地會有更加因地制宜的政策和更為精確的技術支持，可以為我國畜禽養殖面源污染改善起到更大的作用，使經濟、社會與環境形成良性循環，達到可持續發展的目的。