“雙減”政策實施的可能風險及規避

□顧秀林 余 慶

減輕中小學生學業負擔過重的問題一直是基礎教育的重要議題。以往減負問題主要指校內課業過多、過重。近年來，在校外培訓成為緩解普遍性教育焦慮的社會大背景下，校外培訓成為減負問題的聚焦對象。校外培訓主要由市場主導，缺乏政策的方向性指引。一方面，機構本身存在良莠不齊的現象；另一方面高收費極大地加劇了家長的教育投入負擔，引發一系列社會問題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2021年7 月印發 《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，明確提出有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔（下文簡稱“雙減”政策）。隨即，教育部辦公廳印發《關于開展中小學有償補課和教師違規收受禮品禮金問題專項整治工作的通知》，面向全國中小學校開展為期九個月的有償補課和違規收受禮品禮金問題專項整治。各地方為落實“雙減”政策，也出臺了相應的配套政策。“雙減”政策旨在打壓過于野蠻生長的校外培訓機構，在促使學科教育回歸學校的同時，減輕學生及家庭的負擔。

“雙減”政策出臺以后，引發了眾多討論。北京理工大學教授楊東平認為“雙減”政策能讓大多數學生回歸學校教育，打破“學歷軍備競賽”，改變“資本家辦學”的現狀；[1]與之相應，浙江大學教授吳華認為此舉是按計劃經濟思維辦民辦教育，是一種危險的傾向。[2]學界對校外培訓機構的討論突顯了民辦教育政策在當前教育改革中的重要地位。任何一項教育政策的出臺都會對教育實踐產生重要影響，同時也會伴隨一定的政策風險。當前對“雙減”政策內涵與實施策略的討論較多，但對該政策可能面臨的風險的關注卻不足。本研究試圖在政策出臺之初，預估其可能產生的風險，提出可能的建議，以期對“雙減”政策落地有所增益。

一、風險時代的政策風險

當今時代是一個風險時代，風險伴隨社會的發展不斷逼近現實生活。普遍化的風險讓身處其中的個人和組織都不得不時刻提防高風險帶來的挑戰。德國著名社會學家烏爾里希·貝克將風險定義為以系統的方式應對現代化自身引發的危險和不安，他認為風險有別于傳統的危險，是現代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發的后果。[3]隨著現代科學技術的提高，高新技術給社會帶來的風險也逐漸變多，并成為現代社會的主要風險。在風險時代，風險具有三個典型的時代特征：第一，風險的普遍化。如今因風險事故帶來重大損失已經是一種普遍常態，學校教育也不例外，后勤管理事故、課堂教學事故、校園安全事故等頻發。第二，風險的復雜化。造成事故的原因為風險因素的相互交織。教育是復雜的松散結構系統，風險的復雜化讓風險防范更加困難。第三，風險后果的嚴重化。諸如重大公共安全事件等對傳統學校教育產生了極大沖擊，高風險帶來的高損失警示我們必須要重視對高風險事故的管理與研究。

政策風險是指政策制定、實施、驗收評估過程中所面臨的不確定因素及其帶來的損失或者對教育系統的傷害。佩羅將風險分為三類：第一類風險無法避免，并且無法承受風險帶來的損失，因此，只能取消此類項目以避免重大損失；第二類風險不能避免，但通過努力可以使其風險降低；第三類風險盡管難以避免，但可以實現一定程度的自我調整，而且只要稍加努力就可以大大改善。[4]政策風險是介于第二類和第三類之間的風險，即風險不可避免，但通過一定調整可以將風險降低，并能實現收益。

風險是任何政策都不可能回避的問題，每個政策在出臺之前必須要面臨種種風險的挑戰。政策風險有兩個特征：一是風險是否發生的不確定性；二是若風險生成，則造成的損失也具有不確定性。因此，準確地預測政策風險的可能性及可能帶來的損失是政策風險管理的關鍵。

二、“雙減”政策落地的可能風險

“雙減”政策一出臺，便對教育培訓行業造成重大沖擊，許多上市的教育培訓公司股價出現斷崖式暴跌，大量相關從業人員失業。根據風險的可預期性與目標性，可將政策風險分為三類：第一，可預期的目標內風險，即未能達到政策預期目標，政策的實施與預期目標產生偏離。第二，可預期的目標外風險，是指由政策禁止性行為的改變，帶來政策對象因規避政策采取的回避性行為而帶來的風險。這種風險并非政策目標計劃內的事件，但可通過政策主體的博弈分析，對可能出現的行為有一定預期。第三，不可預期的目標外風險，即由于政策環境內部的復雜性以及政策系統的諸多不可控因素，造成了偶然性意外風險。

（一）可預期的目標內風險：“雙減”的選擇性執行與政策目標偏離

“雙減”政策出臺之后，浙江、山西、天津、上海等地快速響應，及時出臺了減輕過重作業負擔和校外培訓的配套政策，其他地區也正在陸續在出臺相應的配套措施。有研究者指出，地方政府在執行中央政策的過程中會出現選擇性執行的情況，即地方政府根據地方情況，對國家政策的內容進行選擇性執行。[5]有些地方政府與民辦培訓機構存在一定利益聯系，地方政府的選擇性執行就會變成一種流于形式的偏離執行。

改革開放以來，我國民辦教育飛速發展，形成了較大規模的民辦學校教育及民辦校外培訓行業。地方政府與民辦學校、校外培訓機構存在諸多的利益關系。民辦教育吸引了大量社會資金投入教育事業，擴大了教育供給，在一定程度上緩解了地方政府教育經費的緊張。此外，民辦教育（包括校外培訓機構）辦學體制靈活、辦學活力充足，可以為地方提供高質量、個性化的教育服務，進行相應的教育改革探索。“雙減”政策的選擇性執行會讓地方政府回避政策目標，在一定程度上偏離了“雙減”政策的初衷。“雙減”政策的落實需要對此類可預期的風險進行防范。

（二）可預期的目標外風險：學科類培訓泛化與學業焦慮轉移

教育系統是一個復雜的松散聯結結構，一種行為的禁止常常會引發相關回避性行為，從而引發其他風險。從“雙減”政策的內容來看，可預期的意外風險主要有以下兩種傾向：

第一種傾向是學科類培訓的泛化。“雙減”政策對學校作業和校外培訓進行了嚴格的限制。根據教育部辦公廳于2021年7 月發布的 《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》，“在開展校外培訓時，道德與法治、語文、歷史、地理、數學、外語（英語、日語、俄語）、物理、化學、生物按照學科類進行管理。對涉及以上學科國家課程標準規定的學習內容進行的校外培訓，均列入學科類進行管理。”但在現實中，培訓機構中會不會出現英語戲劇、英語演講、生活化學等變相的非學科類培訓科目，在實際上進行形式變換。此外，超前的學科類培訓、“學歷軍備競賽”或以非學科類培訓的名義更為隱蔽地出現。

第二種傾向是學業焦慮轉移。近幾年，校外教育培訓行業飛速發展，出現了不少教育培訓行業上市公司，形成教培行業的資本力量。當資本裹挾教育，教育就成為資本逐利的手段。市場不僅會迎合家長的需求，甚至還會主動開發家長對教育培訓的需求，制造公眾的教育焦慮。“雙減”政策雖限制了培訓機構的培訓行為，但家長送孩子去培訓班的需求依然旺盛。對校外培訓機構的嚴格打擊，可能會催生一些“私人作坊式”“一對一”地下的非法培訓班。

（三）不可預期的目標外風險：系統內的“正常事故”、外部風險與偶然風險

政策風險中最難防范的是不可預期的目標外風險。由于風險的成因、風險可能的損失都處于未知的狀態，此類風險是政策風險管理中需要重點關注的領域。不可預期的目標外風險有三種：第一種是政策設計時理性不足帶來的系統風險。佩羅稱其為“正常事故”，即由于系統設計者無法完全預估多重復雜因素相互作用下的復雜情景，系統在設計之初可能具有不可避免的可能事故。[6]教育政策中的系統風險是指基于有限理性設計的政策方案自身帶有不可預期的政策漏洞。第二種是由于政策系統外部環境的重大變故，導致政策實施過程中產生非預期的意外結果。教育系統與社會其他子系統時刻在互動，社會大環境的重大變革會直接影響甚至決定教育政策的實施過程。第三種是隨機偶然因素造成的政策風險。對此，應提前預案，依據“長期防備”的原則，盡可能地減少由政策風險帶來的損失。

三、“雙減”政策實施風險的規避

可預期的風險的規避較為簡單，可以通過系統設計降低風險發生的可能性，或者出臺相應的風險預案降低風險帶來的損失。不可預期的風險則相對復雜，為有效應對此類風險，首先，需要有較強的風險意識，有效識別可能出現的風險；其次，需要教育政策本身的獨立性，可以抵御外部風險對教育系統的傷害；最后，還需要一種開放視野，靈活應變政策風險中的緊急狀況。

（一）加強對各級地方政府的政策督導與問責

各級地方政府對中央政策的選擇性執行并非完全背離中央的政策意圖，合理的選擇性執行是地方政策自主性的表現。[7]但當地方政府與教育培訓機構利益相關聯時，教育培訓機構僅僅是形式上執行上級政策，很容易造成擱置、拖延或偏移的事實。2021年8 月，國務院教育督導辦發布關于建立各地落實“雙減”情況辦學通報制度和建立“雙減”曝光臺的通知，擬對各地落實情況進行半月一通報的制度，通過曝光臺曝光落實不利的情況。相關主管部門加強對地方政策落實的督導，將常態督導、專項督導相結合，以督導促落實，以問責提質量，是規避政策風險、建立政策長效機制的基礎。

（二）持續性地制定相關補充措施，建立完整的配套政策體系

“雙減”政策出臺后，教育部迅速頒布了相關補充文件，對學科類與非學科類的培訓做了劃分。政策是一項不斷跟進、完善的體系化工程，重大教育政策問題不能僅僅通過一個政策文件解決所有問題，要根據政策實施過程中出現的新問題，不斷補充新的配套政策與“實施方案”，從而形成完整的政策體系。近幾年，校外培訓機構在資本的推波助瀾下飛速發展，校外培訓行業已經在全社會營造了一種“學歷軍備競賽”的學業焦慮。“雙減”政策雖限制了學科類教育培訓的發展，但還沒有從根本上消除業已形成的學業焦慮。為防止非學科類培訓的學科化轉向與地下非常培訓行業的泛濫，教育行政部門應加強對校外培訓行業的監管，根據政策實施的現實需求，持續不斷地建立完整的配套政策體系。此外，還應加大對其他國家的相關政策進行比較研究，尤其是充分規避政策風險，出臺相關補充措施，成為可資借鑒的路徑。

（三）嚴厲打擊地下非法培訓機構，引導家長樹立科學的教育觀念

“雙減”政策是阻止校外培訓行業野蠻生長、不斷擴張的強制性規范。解決過重學業負擔的根本出路是要破除對學業競爭的盲目信賴。當前，廣大家長在由資本裹挾的媒體與培訓機構的誘導下，將孩子無休止地投入各種校外培訓班，無異于一場教育領域內的“軍備競賽”。這種情況，一方面，大大增加了家庭的教育開支與家長的經濟壓力；另一方面，過多的校外培訓剝奪了兒童自由成長的時間，無益于孩子的健康成長。與此同時，我們也要認識到適度的課外補習有一定的合理性，“雙減”政策反對的是由培訓機構主導、資本市場裹挾的“過度教育”。要想根本解決這一問題，一方面要嚴厲打擊地下非法培訓行業，嚴查提前培訓、“私人培訓作坊”等非法培訓現象，另一方面要通過輿論宣傳、家長學校等方式，改變家長群體的傳統觀念，樹立科學的教育觀念。

（四）加強元政策研究，不斷修補政策漏洞與完善政策獨立性

元政策研究是“對政策的政策研究”。[8]系統風險、外部風險和偶然風險都具有較高的不可預期性，無法通過理性的政策設計規避其風險，可通過對政策本身的元研究，不斷修補可能的政策漏洞。為減少外部環境變故帶來的可能危害，必須加強“雙減”政策的獨立性，減少對外部環境的依附。譬如，在新冠肺炎疫情沖擊下，我國迅速推出了線上教學、“停課不停學”等措施，有效緩解了疫情對學校教育教學正常開展的沖擊。在智慧教育時代，可通過技術賦能減少學校教育對教學空間、課程時間的依賴，形成一種具有高度獨立性的新型學校教育形態，以規避可能的外部風險。教育行政管理部門可以開發官方的智能應用助力“雙減”政策深入推進，讓培訓機構的培訓與教師的作業管理置于統一的智能應用平臺上備案。教育智能應用能及時更新學生的學業負擔指數，給培訓機構、學校教師、家長提供學生學業負擔的預警指數，科學推進“雙減”政策的實施。