遼寧省減稅降費政策對地方財政高質(zhì)量發(fā)展影響與對策研究

田金瑩

(大連財經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116622)

地方財政高質(zhì)量發(fā)展主要表現(xiàn)為財政支出在滿足基本運行需要外，增加財政資金對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目上的投入，使財政增收與經(jīng)濟(jì)增長之間存在良性循環(huán)。當(dāng)前遼寧省積極推進(jìn)大規(guī)模減稅降費政策，有利于最大限度釋放改革紅利，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力和政策競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好。但短期也必然對地方財政帶來一定影響，其中最直接的影響是地方財政收入下降，地方財政支出慣性增長，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算失衡。因此，如何在全面落實國家減稅降費政策的同時保持地方財政高質(zhì)量發(fā)展是本文研究的關(guān)鍵問題。

一、遼寧省減稅降費的政策背景及實施情況

面對全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)不振、經(jīng)濟(jì)增速下行的壓力，為緩解總供給大于總需求這一情況，各國陸續(xù)出臺了特定的財政政策，我國也在此背景下從2016年開始，結(jié)合具體的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境實施了新一輪減稅降費政策。近幾年，我國減稅降費進(jìn)程不斷加快，規(guī)模更大。特別是2019 年為支持實體經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和小微企業(yè)的發(fā)展，我國在降低增值稅稅率、擴(kuò)大企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠和個人所得稅改革及降低社會保險繳費比例方面加力提效，提出范圍更大的普惠性政策[1]。

作為東北老工業(yè)基地的遼寧省，為了增加經(jīng)濟(jì)活力、實現(xiàn)振興遼寧的目標(biāo)，積極落實落細(xì)各項減稅降費政策。據(jù)遼寧省財政廳數(shù)據(jù)顯示，在2016 年實施新一輪減稅降費政策前，遼寧省前4 年稅收收入平均在3 000 億元左右。直到2019 年減稅降費邁出更大步伐，全省全年稅收收入為1 929.2 億元，減稅力度非常大。按政策規(guī)定降低增值稅稅率，增值稅小規(guī)模納稅人減按50%（上限）征收“六稅兩費”，進(jìn)一步放寬小微企業(yè)及初創(chuàng)企業(yè)的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠范圍，提高個人所得稅的扣除基數(shù)且增加專項附加扣除，將養(yǎng)老保險單位費率一步到位由20%降至16%等，降低了企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)，提高了部分居民的可支配收入，激發(fā)了市場主體活力[2]。全年新增減免稅費695.8 億元，其中，新增減稅523.9 億元，新增社保費降費等171.9 億元，減稅降費政策落地生效效果顯著，在惠企惠民中發(fā)揮了積極的作用。

二、減稅降費對遼寧省財政的影響

（一）對財政收入規(guī)模的影響

我國財政收入全口徑統(tǒng)計主要由四部分構(gòu)成，分別為一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入及社會保險基金收入[3]。鑒于減稅降費政策主要影響一般公共預(yù)算收入，本文研究的對財政收入影響僅指狹義的財政收入。衡量財政收入的規(guī)模有絕對數(shù)指標(biāo)和相對數(shù)指標(biāo)，據(jù)遼寧省財政廳數(shù)據(jù)顯示，遼寧省一般公共預(yù)算收入2016 年為2 200.49 億元，到2019 年實現(xiàn)收入2 652 億元，稅收收入2016 年1 687.45 億元，2019 年1 929.2 億元，表面看都在增加，但如果考慮貨幣時間價值、通貨膨脹等因素，不僅沒有增加反而減少。所以直接用絕對數(shù)衡量參考性較小，本文更傾向選擇相對指標(biāo)即稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重來研究減稅降費對遼寧省財政收入的影響。

稅收收入是一般公共預(yù)算收入的重要組成部分，在實施減稅降費政策之后，遼寧省稅收收入所占比重連年下降。受經(jīng)濟(jì)下行及做實收入等因素影響，采用遼寧省2015 年后的數(shù)據(jù)更具有參考性。遼寧省從2016 年稅收收入占一般公共預(yù)算收入的76.69%，2017 年75.75%，2018 年75.54%，到2019年實施更大規(guī)模的減稅降費政策，占比也下降到最低值72.75%，這種相對指標(biāo)的變化可以看到減稅降費政策得到有效落實的同時對遼寧省地方財政收入帶來的減收影響[4]。由于新一輪的大規(guī)模減稅降費政策正在實施，短時間內(nèi)這種減收影響不會得到改善。

（二）對財政支出規(guī)模的影響

為增強(qiáng)研究減稅降費影響財政的可比性，本文僅通過用相對指標(biāo)來分析減稅降費政策對一般公共預(yù)算支出的影響。據(jù)遼寧省財政廳數(shù)據(jù)顯示，2016 年全省一般公共預(yù)算支出為4 582.4 億元，同比增加100.8 億元，增長2.2%，2017 年增長5.8%，2018 年增長9.1%，直到2019 年出現(xiàn)轉(zhuǎn)折點。全省一般公共預(yù)算支出為5 761.4 億元，同比增加423.7億元，增長7.9%，相比2018 年增速有所放緩。主要受積極應(yīng)對減稅降費的影響，遼寧省加大省級財力下沉力度，全省壓縮一般性支出的結(jié)果。

為了保障遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)，“三保”等重點支出及日常必要開支的正常支付，短時間內(nèi)財政支出無法過度壓縮。財政支出增長速度放緩的幅度空間非常有限，仍然保持較強(qiáng)的剛性增長態(tài)勢，處理不好兩者的關(guān)系容易引發(fā)社會問題[5]。從瓦格納理論看，長期財政支出增長速度提高是必然的趨勢，并且可以通過調(diào)整各項支出結(jié)構(gòu)來提高財政支出的效率，但是，短時間內(nèi)這種減支影響效果不明顯。

（三）對預(yù)算平衡的影響

近幾年遼寧省財政支出規(guī)模一直大于財政收入規(guī)模，伴隨減稅降費政策的實施，財政赤字規(guī)模也在擴(kuò)大，2019 年達(dá)到最大值，出現(xiàn)3 109.4 億元差額。同期財政赤字率不斷增加，2019 年達(dá)到12.48%。更大規(guī)模的減稅降費政策正在實施，短期內(nèi)財政赤字規(guī)模仍有擴(kuò)大趨勢，財政赤字率仍會上升，相對的預(yù)算平衡逐漸被打破，財政收入下降與財政支出慣性增長的矛盾凸顯，對遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇的同時也出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)。

這種新的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在如果沒有新資金注入，財政缺口不斷變大，會導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)落實減稅降費政策與完成財政收支平衡的兩難境地，更難以實現(xiàn)預(yù)算平衡。地方政府為緩解這一情況，可能會出現(xiàn)新的債務(wù)問題，加深了政府債務(wù)風(fēng)險水平，同時如果壓縮財政支出規(guī)模也會弱化政府投資對經(jīng)濟(jì)增長的積極影響。因此如何在全面落實減稅降費政策的同時保持遼寧省財政收支平穩(wěn)運行變得越來越重要。

（四）對財政風(fēng)險的影響

減稅降費政策在遼寧省的實施使得遼寧省地方政府在財政收入上相對增速下降；在財政支出上又由于剛性支出部分不能壓縮以及經(jīng)濟(jì)上的保增長對政府支出的進(jìn)一步要求，導(dǎo)致遼寧省地方政府收入支出產(chǎn)生很大不確定性，財政赤字率增長，繼而誘發(fā)遼寧省地方政府財政風(fēng)險。

遼寧省地方政府財政風(fēng)險主要表現(xiàn)在政府債務(wù)規(guī)模上。遼寧省財政廳的公開數(shù)據(jù)顯示，2016 年遼寧省政府債務(wù)余額為8 526.2 億元：其中一般債務(wù)余額為6 146.7 億元，專項債務(wù)余額為2 379.5 億元；截至2019 年底政府債務(wù)余額增長到8 884.36億元：其中一般債務(wù)余額為6 430.28 億元，專項債務(wù)余額為2 454.07 億元。根據(jù)以上數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近年來遼寧省政府債務(wù)中一般債務(wù)余額及專項債務(wù)余額都有所增長[6]。而遼寧省財政廳公布的債務(wù)數(shù)據(jù)按照世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova 的分類標(biāo)準(zhǔn)，只屬于地方政府債務(wù)中的顯性債務(wù)，大量的隱性債務(wù)并沒有納入遼寧省財政廳公布的地方債務(wù)規(guī)模中，由此可知，遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險之大，進(jìn)一步得出遼寧省財政風(fēng)險之大。這種財政風(fēng)險的存在必然影響遼寧省財政的高質(zhì)量發(fā)展。

三、推進(jìn)遼寧省財政高質(zhì)量發(fā)展的建議

推進(jìn)遼寧省地方財政高質(zhì)量發(fā)展的主要思路是：在財政收入方面要進(jìn)行“開源”，且地方財政收入的增加既要做到“量”的跨越，又要做到“質(zhì)”的提升；在財政支出方面要保障基本運行支出、壓縮一般消耗性支出、提高社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出效率；在預(yù)算監(jiān)督方面要積極采用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，實現(xiàn)財政信息互聯(lián)網(wǎng)共建共享，增強(qiáng)地方財政信息的透明度，提高地方政府的財政資金監(jiān)管水平，建立健全遼寧省高質(zhì)量的財政體系。

（一）增加地方新財源

減稅降費政策實施后，遼寧省財政資金現(xiàn)金流受到一定的沖擊，財政缺口擴(kuò)大。為保證當(dāng)?shù)刎斦Y金正常運轉(zhuǎn)，可以向中央政府申請專項資金補貼，提高轉(zhuǎn)移支付力度，暫時緩解財政缺口，但此方式僅適合過渡時期使用，長期使用也會導(dǎo)致中央財政的壓力。或者發(fā)行地方政府債券，但地方政府舉債的規(guī)模和融資方式有限，也只能暫時緩解遼寧省財政缺口，還容易增加基層財政風(fēng)險，治標(biāo)不治本，最根本的還是要發(fā)展遼寧省的實體經(jīng)濟(jì)，增加新財源。

在分稅制條件下，一地的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)直接決定著該地的稅收總量和分配份額，即經(jīng)濟(jì)總量決定稅源總量。從減稅降費政策實施的情況看，制造行業(yè)稅收增速下降最明顯且受益最大，特別是民營經(jīng)濟(jì)。遼寧省是以工業(yè)為主的省份，制造業(yè)所占比重很高，應(yīng)充分以此為契機(jī)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，完善制造行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈再部署創(chuàng)新鏈。支持以創(chuàng)新作為推動經(jīng)濟(jì)向高水平發(fā)展主要驅(qū)動力的激勵稅制。同時政府應(yīng)給與足夠的政策支持，改善稅收營商環(huán)境，加大招商引資力度，以此解決本省發(fā)展不充分、不平衡的問題。同時遼寧省有其特殊性，即國有經(jīng)濟(jì)占比較大，政府相關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)處置國有資本大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)整體經(jīng)濟(jì)活力，搶抓“十四五”規(guī)劃機(jī)遇，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。配合減稅降費政策中涉及的小微企業(yè)，初創(chuàng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，鼓勵科技創(chuàng)新，發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點，把遼寧省財政經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展最終落實在量的合理增長和質(zhì)的穩(wěn)步發(fā)展上，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收增加稅源的形式彌補減稅降費帶來的財政缺口。

（二）健全地方稅收體系

目前我國地方主體稅種缺位，大部分稅收收入由中央和地方共享，但地方分成的稅收收入有限，本次減稅降費主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅三大稅種，借此契機(jī)可適當(dāng)調(diào)整這三大主體稅種共享稅分享比例。健全社會保障征收機(jī)制，重新審視國家、企業(yè)和個人三方之間對社會保險責(zé)任的劃分，推進(jìn)社會保險費改稅由地方進(jìn)行征收，可調(diào)動地方政府積極性，提高社會保障征管效率，健全地方稅收體系。

為彌補減稅降費帶來的財政缺口，遼寧省2019年全省政府性基金收入1 241.5 億元，同比增加307.4 億元，增長32.9%，主要原因是缺少地方主體稅種，通過部分地區(qū)土地出讓面積增加帶動土地出讓收入增長。長期以往會造成房地產(chǎn)市場和房價的波動。可適時調(diào)整我國稅種結(jié)構(gòu)開征房地產(chǎn)稅、物業(yè)稅等不動產(chǎn)稅，為地方提供新的主體稅種，替代土地出讓金，破解土地財政依賴，增加新稅源的同時抑制房價的過度上漲，借此時機(jī)推動不動產(chǎn)稅制改革，進(jìn)一步優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)。通過地方稅收體系的重新梳理，提高單位GDP 的地方稅源含量，使地方經(jīng)濟(jì)增長與地方財政收入之間的相關(guān)性得到加強(qiáng)，同時建立地方財政收入與地方經(jīng)濟(jì)增長之間的良性循環(huán)關(guān)系。

（三）優(yōu)化財政支出

據(jù)遼寧省統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018 年遼寧省一般公共預(yù)算支出主體包括22 項，占總支出比重較大的前五項分別為社會保障和就業(yè)支出占比27.42%、教育支出12.25%、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出8.66%、農(nóng)林水事務(wù)支出8.65%及一般公共服務(wù)支出7.93%，合計占比65%，支出結(jié)構(gòu)偏向。為緩解這一問題，遼寧省政府應(yīng)當(dāng)明確市場和政府的關(guān)系與定位，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，全面提高財政資金的使用效率，深化全省重大及重點項目財政資金可承受能力的評估，對與當(dāng)前發(fā)展需求不匹配的支出、低效的支出、重復(fù)性支出及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，減少政府非必要投資，確保錢花在刀刃上在這一時期尤為重要。

優(yōu)化財政支出是一項系統(tǒng)性工作，需要多部門通力合作，聚焦于嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理。強(qiáng)化預(yù)算對財政支出的約束機(jī)制，除了應(yīng)急救災(zāi)等突發(fā)支出外，其他超預(yù)算支出不予追加安排[7]。嚴(yán)格控制一般公共服務(wù)支出，特別是消耗性支出部分，精簡機(jī)構(gòu)提高政府的行政效率。合理安排支出規(guī)模在一定程度上能夠緩解財政缺口壓力，但更重要的一點是如何優(yōu)化能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長的重點支出。

遼寧省地方財政的高質(zhì)量發(fā)展要求財政資金支出在滿足政府運行基本需要外，還能夠為遼寧省經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供推動力。而創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，發(fā)展動力決定發(fā)展速度、效能、可持續(xù)性，直接關(guān)系到高質(zhì)量發(fā)展。財政部門應(yīng)把創(chuàng)新動力作為重點支出，堅決落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對公共科技活動的支持，著力推動解決原始創(chuàng)新能力不足、核心技術(shù)受制于人等問題，強(qiáng)化現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動的引領(lǐng)型發(fā)展。

（四）提高財政資金引導(dǎo)社會資金進(jìn)入公共事業(yè)的力度

減稅降費使遼寧省財政收入下降，與之相矛盾的是需要提供的公共物品數(shù)量和質(zhì)量并不能下降。面對當(dāng)前的困境，遼寧省政府在提供公共物品時應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新，在職能定位上進(jìn)行積極轉(zhuǎn)變，提高財政資金提供公共物品的效率，才能為當(dāng)?shù)刎斦哔|(zhì)量發(fā)展提供持久的動力。政府職能定位上的轉(zhuǎn)變可以從以下兩個方面進(jìn)行：

第一，從公共物品提供主體上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。由原先的政府提供資金進(jìn)行購買或者興建，資金全部來源于財政資金的方式轉(zhuǎn)換為政府提供的財政資金僅僅進(jìn)行引導(dǎo)，而由社會資本進(jìn)入公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。政府的財政資金主要用來彌補社會資本投資公共事業(yè)領(lǐng)域所存在的投資回報率低、周期長以及投資規(guī)模大等問題。

第二，從公共事業(yè)建設(shè)融資方式上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。融資方式的創(chuàng)新在化解當(dāng)前財政缺口風(fēng)險問題上必不可少，基礎(chǔ)設(shè)施項目采用多樣化的投資方式，PPP、BOT、TOT、ABS 等相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大政府資金和私人企業(yè)資金合作的范圍。提高財政資金引導(dǎo)社會資金進(jìn)入公共事業(yè)的力度，減少財政支出，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，逐步從競爭性行業(yè)退出，由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，建立新型的政商關(guān)系。

（五）強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督分析

大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展給了政府更強(qiáng)有力的跟蹤、監(jiān)督、分析能力。減稅降費對遼寧省財政的沖擊。可通過兩方面重點監(jiān)督來減輕對遼寧省財政高質(zhì)量發(fā)展的負(fù)面影響。

第一，對企業(yè)納稅的監(jiān)督。可以通過數(shù)據(jù)信息技術(shù)來跟蹤企業(yè)的真實稅負(fù)水平是否下降。政府征收的稅款下降了，企業(yè)是否真正享受到了政策優(yōu)惠以及減稅降費在不同性質(zhì)、不同規(guī)模和不同行業(yè)的企業(yè)間是否存在差異，那該差異是否符合政策目標(biāo)。也可以通過數(shù)據(jù)信息技術(shù)擴(kuò)大稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅源企業(yè)監(jiān)控范圍。通過及時跟蹤分析，動態(tài)管理，防止部分企業(yè)借減稅降費政策應(yīng)交卻少交稅款。

第二，對政府政策實施的監(jiān)督。遼寧省政府應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)地方財政信息的透明度，及時公布政策實施情況，利于社會各界對政策實施效果的監(jiān)督，確保政府采取的政策能夠解決減稅降費導(dǎo)致的財政收入下降和政府支出剛性增長間的矛盾，最終有利于緩解當(dāng)?shù)刎斦o張狀況，實現(xiàn)遼寧省財政高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)。

四、總結(jié)

減稅降費政策是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，對財政健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展都有重大意義[8]，因此，大規(guī)模減稅降費政策的實施將是大勢所趨。由于遼寧省各地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分，減稅降費政策帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也會存在明顯差異，在具體落實的過程中會對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及財政收支狀況有利有弊。趨利避害，因地制宜，盡可能減少減稅降費實施過程中的問題，實現(xiàn)全省財政平衡發(fā)展還需要一定的時間和努力。只有不斷培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，培育開放型經(jīng)濟(jì)主體，處理好減稅降費與財政缺口的關(guān)系，有效解決總量矛盾與結(jié)構(gòu)矛盾，降低地方財政風(fēng)險，開源和節(jié)流并重實現(xiàn)財政相對平衡，才能更好地落實東北振興戰(zhàn)略，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動遼寧省財政經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。