淺談科學有效的預算管理與績效考核制度建構

宗慧娟

（濮陽縣財政局，河南 濮陽 457000）

隨著我國推進服務性、責任型和效能型政府建設，并大力提高政府工作透明度，國民對財政資金的關注越來越多，越來越細致。事業單位作為財政預算的執行者，為了優化財政支出結構，提高財政資金使用的科學性和效率，需要實行預算與績效考核管理相結合的預算制度。為加快推進預算績效管理工作，夯實預算績效管理基礎，在制度頂層設計上下功夫，在理順機制上下功夫，在業務操作上下功夫，構建規范完善的預算績效管理制度體系，加快預算績效管理工作深入推進。

一、預算管理與績效考核制度的概念

（一）績效考核

績效考核是以項目成本作為衡量標準，以績效考核為核心的面向目標的預算體系，它是將資源配置和績效考核提高有機結合起來的預算體系。績效考核預算管理制度有助于考慮財政資金使用所產生的經濟和社會效益。

（二）預算管理

預算管理主要是指按照政府和政府機構、學校、醫院等非營利機構所承擔的服務項目編制預算。預算編制能夠有效地克服部門預算方法的弊端，消除時限限制，這樣做對實現財政支出中短期利潤調整大有裨益。

二、預算績效考核管理與預算管理的關系

（一）明確目標的前提條件

預算管理使用項目作為預算單位，每個項目必須達到明確的目標，即具體的工作目標或職業發展目標。實施績效考核預算管理，首先要設定一個明確的目標，再計算出實現績效考核目標所需要的人力、物力和資源，并對投入的資源和未來可能實現的經濟和社會效益進行比較。預算是否需要實施，也可以通過比較實際和事后預期效果來評價財政資金的使用效率。因此，同時實施預算管理編制和預算績效考核管理的前提條件是明確的目標。

（二）專業性較強

在制定專業預算管理和預算績效考核管理的過程中，需要采取若干步驟來制定、核準、實施、監督和評估目標項目，每一步都要求有一個強有力的專業性，其目的是建立目標項目，首先要有明確的目標，計算項目準確、合理的實施期限，建立合理、可評價的指標體系。因為這個要完成這一系列的工作，相關人員必須具有很強的專業技能。該指標體系的建立需要相關人員具備預算和項目雙重技術知識。

三、預算管理與預算績效考核管理共同實施的問題

（一）缺乏明確的目標

傳統預算模式對預算項目沒有明確的目標，每個部門或單位只需列出要標明的項目。接下來的預算年度就這樣了。在此模式中，預算編制者只需要知道需要什么，而不必知道為什么需要。但理性的消費者在購買生活物品時，一定要有明確的用途，這些明確的用途將有效地幫助我們達到特定的目標。制定預算前，各部門必須明確各自的工作目標，各項開支都有助于實現這些目標。現行預算制度忽略了支出目標的性質。從目前我國事業單位預算管理的情況來看，許多事業單位都設立了預算調整管理小組或部門，但其職能和作用預算的編制、審查、執行和評估仍由財務主管部門負責。預算期財務管理部門主要負責為預算編制提供服務支持。一般而言，事業單位財務部是事業單位的職能部門，不能全面有效地協調各部門的業務，因此事業單位預算不足。就預算管理而言，預算的民主化和合理化是不可避免的，也很難為事業單位預算編制提供準確、有效的信息，并確保對預算的反饋和監測信息的有效性。事業單位預算的主要參與者對事業單位總部及高層管理者的戰略和重要性認識不足，對事業單位預算管理的戰略指導不明確。對事業單位而言，規模越大，規模越大，預算管理人員就越要對事業單位的經營戰略有足夠的認識，要對事業單位的長期和短期目標有一個清晰的認識，但是很多事業單位的預算編制并不符合事業單位的長期和短期發展戰略。

（二）項目預算編制質量有待提高

如果獲得今年的預算批準，需要安排第二年的項目庫活動。建立項目以年度預算為重點，不重視全周期的安排，導致準備金不足，出現為時過早的現象。與此同時，由于預算管理責任重復等原因，存在項目論證、研究基礎不足、執行計劃細化不充分、支出計劃與執行計劃不一致等問題。按“上年預算批復＋新增因素”基準期的計量方法計算預算管理，由于上一年度項目績效考核結果的影響因素未納入預算編制，很難進行后續預算編制。為使績效考核管理更加順暢。

（三）部門管理者自主權不夠充分

部門經理可以更好地理解如何優化資源配置，實現部門目標。當前，我國事業單位中的部長權力缺乏，如個人管理權、人事任免、人事任免、資金管理等，日益成為部門的制約和限制。如果部門經理權力過大，就會產生許多問題，部門經理自律性的不足，限制了在實現部門工作目標的過程中資源的最優配置，制約了預算管理編制與預算績效考核管理的有效實施。

四、為共同實施預算管理和預算績效考核管理而采取的措施

（一）制定明確的工作目標

以便順利執行預算管理和預算績效考核管理，需要進一步明確各部門和單位的責任。履行部門職責是各部門和單位的工作目標。接著，各部門和單位的總工作目標分解成各個崗位的目標。確定工作目標還能為預算的實施提供明確的預算準備目標，為預算績效考核管理提供明確的評價指標。為了有計劃、有目的地開展預算準備活動，事業單位必須建立完善的預算管理體系，將事業單位的各種業務運作納入預算體系。組建獨立的預算管理團隊。充分履行預算管理小組的職能，協調各部門工作，推動科學、民主的預算編制，提高事業單位預算的效率和作用。事業單位戰略目標是事業單位預算管理的前提和保證。只有明確了事業單位的發展目標和發展方向，才能保證預算管理對事業單位有正確的幫助，不偏離發展路線和主題。預算部在編制預算之前，要深入了解事業單位的發展動態、短期、長期發展目標和策略，并采取制定、實施、管理等管理措施。另外，選擇合適的預算管理方法；在預算過程中，我們必須根據事實尋求真理的原則，以使我們在預算范圍內生存。近幾年來，所有部門都必須對過去幾年發生的經濟事件的方式和某些特殊情況進行全面評估。

（二）做實做細預算項目績效目標編制

事業單位預算項目支出績效考核目標的實現準備工作是事業單位預算項目支出績效考核管理的基礎，其準備工作的質量直接影響后續工作的順利開展。當提出一個預算項目時，項目的啟動必須與提高單位資本使用效率、改進部門預算和最后核算以及提高經濟和社會效益有機結合起來。首先，在單元內部，必須從項目背景、項目合理性、可行性、實施效益等方面對項目進行必要的論證，以保證項目準備的嚴謹性和權威性。其次，注重績效考核目標與預算安排的匹配，制定與項目實現的結果和效益相匹配的量化指標，完成明確的指標、完整的內容和具體的任務，然后進行績效考核評估和效益分析，奠定了基礎，并建立健全的項目支出預算準備審查機制。它有賴于獨立的第三方審查機構或專家的審查，以審查項目執行情況和項目本身的可操作性所引起的風險，并計算實際需要的內容。審核資金、產出、利潤、滿意度指標的檢查是否細化、量化，確保預算真實細致。

（三）賦予部門管理這充分的自主權

使部門管理完全自律的部門經理具有充分的自律能力，是實施預算管理和預算績效考核管理的前提。以分散式管理代替集中式管理，管理者更具自律性。舉例來說，新西蘭的部門經理有權力管理人員，有權選擇從政府或私人部門購買服務。在澳大利亞和瑞典，實行了區塊融資制度，部門經理在其中單獨設立基金；瑞典的部門經理也有搬遷、貸款、雇傭的權利。一是對部門經理權力進行一定程度的控制，二是將權力下放到部門經理手中，建立和完善相應的薪酬、懲罰機制，限制其權力。

（四）建立科學高效的績效考核制度

預算改革的實質是體制機制改革，實施預算管理編制和預算績效考核管理，有利于財政資金從一種權力向一種責任轉變。要使財政資金更透明，不僅是每個部門工作的目標，也是各崗位員工的壓力和動力。建立科學、合理的績效考核體系，搭建事業單位與下屬單位之間的橋梁，實現對子事業單位的人事管理，起到溝通事業單位內外溝通的作用。建立科學、合理的績效考核體系，明確事業單位和員工的發展方向和動機，充分調動員工的積極性。一套科學合理的績效考核體系可以使員工的工作行為標準化，提高工作熱情，激發工作積極性和積極性，以更好的精神狀態關注事業單位建設。因此，在事業單位內部，評價是實現科學合理管理的重要環節和流程，是事業單位發展的核心動力。建立健全事業單位績效考核評價體系，首先要明確事業單位發展戰略，理解事業單位文化，明確事業單位職能與崗位；對事業單位而言，各種崗位、崗位都要有明確的建設目標，這是事業單位制定和建立績效考核體系的重要保證。績效考核的作用不僅僅是區分員工的績效考核，更重要的是通過績效考核引導員工解決問題，促進員工技能的提升與完善，激發員工的工作熱情。

五、結束語

隨著社會經濟的持續發展和國際水平的不斷提高，我國社會主義市場經濟正日趨成熟和完善。預算管理和績效考核制度是事業單位運作的重要因素，兩者不可一概而論。構建績效考核評估體系，使預算管理和績效考核評估體系相互促進、協調發展。預算管理必須從績效考核評價體系中獲取相關信息。績效考核體系又依賴于預算管理，兩者相輔相成，共同促進事業單位發展。