老舊小區改造中居民參與問題研究

郭晨曦，楊雪云

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

一、老舊小區改造中居民參與不足

老舊小區改造作為城市更新的重要內容之一，是目前社區治理的主要手段。它既包括基礎類道路、水電氣暖的改造，也包括加裝電梯、增建停車場等完善類的改造，以及依據居民意愿進行的提升社區公共服務水平的建設，如增加社區養老托幼等保障機構的改造。早在2007年，建設部就已經出臺了《關于開展舊住宅區整治改造的指導意見》，提出過有關老舊小區改造治理的一些指導建議，當時的重心落腳在棚戶區和危舊房的改造上；2020年7月，國務院辦公廳出臺了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，將城鎮老舊小區改造作為重大民生工程和發展工程進行全面推進。從城市更新的角度看，城鎮老舊小區改造是繼棚戶區改造后，再一次改善城市面貌的重大變革，但是當前的老舊小區改造往往是政府主導，居民被動參與，政府參與的積極性遠遠高于受益群體居民參與的積極性，呈現出政府熱情推動、居民消極帶動、特定居民活躍、整體參與不足的特點。居民參與水平低不僅會加深居民對政府的依賴，又會阻礙社區自生力量的生成發展，致使社區治理目標難以實現，追其根源就在于居民主體性的缺失。

居民是社區的主人，居民主體性可以理解為居民自主組織起來、行動起來回應自己需求、解決自己問題的能動性[1]。居民應該發揮自己的影響力，與決策機構和行政機構展開有效互動。但是在實踐中，居民的主體性并沒有充分表現出來。居民雖然有社區參與的意愿，但是只有少數人群去選擇將自己的想法轉變為行動[2]。學界一直高度關注城市更新過程中的居民參與，重視居民主體性的培養。對于社區居民參與社區治理不足的問題，許多學者作出過解釋，他們多集中于情感認同和制度環境等方面。從認同的角度看，認為居民參與意識與認同感有著密不可分的關系，居民利益和情感的認同直接影響著其參與社區治理的熱情，責任和奉獻的認同則在促使其情感轉化為行動力方面扮演著重要的角色[3]；從社會資本的視角看，個體社會資本弱化，導致其公共精神衰落、參與制度匱乏等，降低其參與社區治理的動力[4]。既有的研究多是集中于居民參與社區治理上，對于老舊小區居民參與本小區的治理研究相對較少。就老舊小區改造而言，它與新型的商品房小區治理相比又面臨著一些獨特的問題，例如治理中居民社區人身份難以形成；產權混亂，居民無法獨立地參與社區治理等，致使居民處于無權的狀態，這種狀態又在主觀上表現為一種無權感[5]，使人們不斷地弱化自己的參與意識和行為。本文以L小區為研究對象，分析老舊小區改造中居民參與不足的原因，破解居民參與不足，推動居民主體性的建構，讓居民積極參與小區治理，提升他們參與社區活動的話語權和行動力。

二、居民參與不足的問題分析

L小區地處S省C市，是依托L家屬區建立起來的典型城鎮單位型小區，占地約9萬平方米，依建設時間和方位大致劃分為3個部分：A區為20世紀90年代福利性質的集資房，樓層較低，南側多是2層住宅，西側為4層住宅，C區為建于近些年的高層住宅，B區住宅建設年代介于A區、C區之間。單位和小區位置相鄰，僅有一路之隔。小區中常住家庭為490余戶，居民人數達1 700余人。

（一）L小區居民參與改造的現狀

1.有意參與

吳曉林認為居民具有五個層次的需求[6]，它們分別是居住品質、居住安全、環境品質、社會交往和自主參與，而滿足需求是人行為的動因。居民自主參與的需求通常發生在兩種狀態下：一是在基本需求滿足之后；二是在基本需求受到威脅時。小區中長期存在的一些問題令居民感到十分揪心，諸如電線網線亂纏亂搭、從樓上接電線充電、電動車停放在樓道口等安全隱患。因此，老舊小區改造新政策出臺不久，L小區的居民就積極地在微信群中倡議要響應政策，積極進行老舊小區改造。

2.無力參與

雖然居民有意進行小區改造，但落實到具體的實踐上，居民卻表現得消極無力。一方面，“錢，誰來出”是一大難題。在L小區，部分居民已在市里或臨近小區選購了自己的“第二套房產”，致使現在本小區內許多房子無人居住，或者成為這些住戶上完早班，午休的臨時場所。在部分單元，該比例可近一半。因此，對他們而言，改造可有可無，一旦要求他們出錢參與改造時，他們則十分不情愿，愿意參與的也多是出于想讓房子增值，以求賣個好價錢的考慮。對于那些年齡較長的住戶，他們更是無力承擔此項費用的支出，或者更愿意把此項費用開支用于其他方面。另一方面，L小區是單位與職工共同出資建設的福利性住房，以往小區的改造多是單位說了算，較少征集居民的想法，居民介入小區活動往往是被動地聽從任務安排，這些任務多是已經決定好的事項，因此居民在參與上會產生無力感，認為參不參與不重要，參與了也沒用。

3.無序參與

在一個小區中，居民人數多、人口結構復雜。一方面，人們普遍存在“搭便車”的心理，認為即使自己不參與小區改造，總會有人去參與，那么自己就可以從中分一杯羹；另一方面，人們的利益訴求總是從自己的角度出發，多方訴求協調困難制約了改造的進度和效果。有的居民只想進行簡單的基礎改造，有的居民則要求提升性的建設，有車無車居民對于停車位的修建等意見也不一致，小區改造的好事也成了難事。加之在L小區僅存在著業委會、居委會等社區居民組織，在協調居民參與中發揮的作用并不明顯，居民集體行動不暢，改造無法順利進行。

（二）居民參與不足的原因分析

1.居民參與的思想動力不足

在L小區中，較大比例的住戶仍為單位職工，習慣聽從上級的指示，依賴性較強，存在著明顯的“等、靠、要”的思想，居民們缺乏參與經濟社會發展事務的主動性。隨著城鎮化的推進和戶籍制度改革，城鎮各幢樓盤已變為以商品房的形式向不同用房主體開放，人們依據自己的經濟承擔能力和喜好作出選擇。同一小區的戶主絕大部分來自于城鎮中的不同行業，只是因居住而聚集在了一起，居民之間是陌生人的關系，群體異質性強。L小區地處城郊，且多為“小產權房”，由于價格的優勢，成為許多外來人口的選購住宅地域之一。這些外來住戶關注的重心不是小區事務，參與小區事務的積極性并不高。同時他們在此區域內進行的多是淺層面的且次數較少的互動，與小區原單位人間的信任度較低，也就缺乏了對小區的歸屬感和責任感。在面對小區改造的公共事務問題時，這些非單位人常常會有一種“搭便車”的心理，下意識地等待單位人找單位，看單位人的決策，被動地等待問題解決，缺乏鄰里互助的公共精神和責任感。總之，非單位人搭便車的心理和單位人慣習的長期存在，均導致居民參與小區改造的思想動力不足。

2.居民參與的組織推動力不足

居民組織化程度影響著居民集體參與小區改造的積極性。伴隨著城鎮化的推進和單位制的解體，村民變成了居民，單位人需要轉變為社區人，社區在此過程中就要承接起當初村委會和單位的功能，但是日常生活中居民參與社區事務時，自我管理、自我服務、自我監督功能并沒有充分發揮。加之社區所轄小區規模體量呈爆發式增長，社區在管理上力不從心，致使居民集體行動難以達成。之前遇到問題，大家可以找單位、找村委會幫忙解決。現在，“我應該找誰”“誰來管這個事”困擾著老舊小區居民。在L小區部分三供一業項目完成后，居民常常苦惱于出了問題去找誰。停電了，撥打單位配電室，詢問停電原因和來電時間，對方回應已經移交供電公司。L小區雖成立了業主委員會，但其成員多為兼職，待遇又低，業委會工作實效性差，而且很大程度上工作內容是對應物業公司的，很難成為連接居民和社區之間的紐帶，使得擁有了行政管理權的社區在接受業主（居民）意見建議上出現了斷層，客觀上加大了居民參與小區治理的成本。在居民原子化的、分散的狀態下，這樣質量不高、數量較少的社區居民組織無法成為居民們可以依托的組織。因此這就造成居民在面對小區改造事宜時，集體行動不暢。

3.產權、治權分離降低了居民的責任意識

小區的產權結構是影響居民參與的另一個重要因素，它決定著居民參與社區治理中所處的地位[7]。在小區，產權表現為建筑物區分所有權，即建筑物區分所有人的專有權、共有權和成員權的總和[8]。依據專有權和所有權的組合方式可以劃分為兩種極端的產權結構：復合型的產權結構和復雜型的產權結構，前者表現為共有依據專有比例配置，后者表現為專有權和所有權的分離。老舊小區通常以后一種為主，同時這其間又有其他的多種共有專有的組合結構。成員權和管理權則是由專有權和共有權派生而來，它是基于業主對專有部分的專有權的享有而延伸出對共有財產的管理和其他物業的管理所享有的決策權、管理權、監督權等[9]。因成員權而具有了治理權。產權和治權的不同組合會影響居民參與的意愿和能力。具體而言，當居民同時具有了共有權和專有權時，居民需要靠自己對小區公共產品和服務作出決策和付費。當共有權和專有權這兩者分離時，治權和產權處于分離，居民無權對共有部分決策，參與意愿自然不高。L小區從產權結構上講屬于復雜型結構，職工目前只擁有房屋專有權，而共有權則由單位享有。單位擁有小區公有部分的共有權，那么單位就理應承擔這一部分的責任。但是作為無償使用者的居民因沒有小區共有部分的產權，不產生直接的利益關系，自然就不愿承擔小區改造的成本和義務，也就失去了改造的權利。從實踐上看，小區居民在參與享有公共產品帶來的便利時十分樂意，但對其所承擔的公有責任上則表現得十分冷淡，居民自治難以形成。綜上所述，老舊小區產權和治權的主體分離，降低了居民主體的責任意識，削弱了居民參與的主動性。

三、推進居民參與老舊小區改造的對策

要推動老舊小區改造中的居民參與，就必須激發起居民的主動參與意識，并使其有能力去參與小區公共事務。

（一）培育公共精神，增進公共交往

公共精神的養成是居民參與的重要保障，只有增強居民業主和社區人的角色認同，才能擺脫居民參與不足的局面，促進居民生活共同體的形成。首先，積極培育居民的公共精神。長時間以來，在老舊小區的治理過程中，以單位作為主導的形式，居民被看作治理的對象，此種認知讓居民自身的權益、獨立性均遭受到相當大的抑制。所以，居民應當擺脫此種約束，全方位地意識到自身屬于社區的一部分，自主投身到社區公共事務的活動中去。現實中許多居民只是單純的購房入住，但對自己擁有的業主權利和義務不甚了解，因此要積極地進行業主教育，讓居民了解新的社區治理規則，逐漸擺脫舊有的治理規則，加強居民自助、居民互助、居民合作的治理理念，深化居民既是社區服務對象更是社區建設者的角色認同，深刻領悟到，社區治理人人有責。其次，擴大和深化老舊小區改造的宣傳范圍和力度，提高居民對小區改造的認知。只有對小區改造的認識更加深入，居民才更有可能愿意參與到改造的相關工作事宜中。因此可以通過設置宣傳欄等方式，加深居民對老舊小區改造項目的了解，深化居民對小區改造重要性和必要性的理解。最后，引導居民發揮自己的決策權參與小區改造。老舊小區改造的事務可通過調查問卷的形式向居民廣泛征取意見，鼓勵居民說出自身訴求，提出改造的建議。將社區治理的話語權交給居民，讓居民成為小區改不改、改什么、怎么改的決策者，使得改造成為一項切切實實反映民意、匯聚民智、滿足居民需求的工程。

（二）加強人際交流，推動社區居民組織發展

居民內在的主體意識既需要自身培養也需要在社會關系的互動中建立[10]。當人們獨自面對社會事務時經常會覺得孤立無援，但是社區的問題以組織化的方式被提上日程，更容易引起別人重視并得到解決，因此推動社區居民組織的培育和發展是增強居民參與的一個重要方向。這意味著要打破單位人與非單位人之間的隔離，在居民之間展開頻繁而有效的社會互動。L小區具備長期形成的單位文化和意識，單位在社區治理中能夠協同多方共同治理，發揮治理資源調動的優勢。一方面，L小區原住居民之間有著良好的情感交往，具有較強的一致行動能力，是推動社區治理的重要力量。因此，小區改造需要單位人的積極參與與支持才能高效運行。另一方面，L小區單位人的網絡關系已經搭建，小區整體業主的溝通渠道也有了雛形，因此還要積極鼓勵非單位人的融入，加強小區居民參與網絡渠道的構建，讓每一個居民都可以充分地發表自己的意見，最大限度地激發他們參加小區改造的主動性。

單位制解體后，單位逐漸從社區建設中脫離，但是由于歷史遺留等原因，它無法立刻完全退出，因此可以發揮單位聯結群眾的優勢，扭轉居民原子化的狀態，逐步推進社區居民組織的發展。單位可以介入小區治理的中間組織，積極配合政府落實相關政策，逐步完成住宅小區的移交工作，對于移交最為困難的物業部分，鼓勵物業公司入駐老舊小區，發揮其專業化、科學化的優勢推動小區治理。同時，發揮單位在小區治理中承上啟下的作用，推動業主大會、業主委員會的發展，積極聽取民意、匯集民智、協商民意，對小區改造作出最優化的決策。發揮社區居民組織的團結作用，增強居民參與的能力和效能，通過這些社區居民組織的良效運行，使居民由單一的個體變成一個凝聚的整體積極參與到老舊小區改造中來。

（三）推動產權和治權統一，加強居民利益關聯

產權明晰是居民參與小區改造的法理基礎。針對小區出現的產權復雜、業主責任不強的問題，首先，要明晰老舊小區所有權，明確小區共有部分權、責、利的界限。老舊小區改造的問題一部分可以歸結于住房改革時產權改革不清晰造成的，因此要徹底明確老舊小區的產權結構，確定好各個改造部分的產權歸屬和責任主體及治理主體，保證各項事務有人負責。其次，積極促進產權和治權的復合，讓產權主體擁有治理權。這樣的權力搭配復合程度越高，居民參與的有效性就會越強。居民不僅僅是社區事務的享受者，更要成為社區事務的決策者，只有居民在集體事務上擁有了發言權、決策權，他在參與活動中才會有更強的參與感和成就感，并不斷投入其中。最后，讓居民與利益掛鉤，激發居民的社區意識，讓居民認識到自己與社區是一個利益相關體。小區是與居民生活息息相關的區域，房產價值在居民家庭財富中的占比大，因此居民的參與勢必會影響到個人房產的價值。那么靠產權凝結居民的共同利益，靠產權緊密居民與社區關系，可以促使居民認識到自己與小區是利益共同體，并積極參與小區改造，在此基礎上推動小區居民共同體的發展。

四、總結

社區治理關鍵在居民，他們是社區房屋的擁有者，是解決社區公共事務的行動者，也是團結社區的黏合劑，其參與程度的高低直接決定著社區治理效果的好壞。隨著時間的推移，城市中會不間斷地產生“老舊小區”，因此對于老舊小區的改造不僅需要政府廣泛宣傳指導，更需要居民普遍地充分參與，這樣才能更長久地維持改造效果，降低社會治理的成本，增強小區居民的生活滿意度，真正地做到改善民生。雖然L小區具有個案的特殊性，但是其居民參與不足帶有一定的普遍性，分析老舊小區改造中居民參與的問題和對策仍然具有參考價值。應發揮單位在小區中的連接作用，培養居民的公共精神，加強居民參與的認同感；積極推進社區居民組織的建設，加強居民人際交往；明確產權，增強居民的利益關聯，推動居民參與小區治理，實現社區自治。