后脫歐偶遇全球疫情：英國國際教育可持續增長戰略研究

羅志敏

（西南大學教育學部，重慶 400715）

為應對脫歐后英國國際教育市場的不穩定性，英國政府于2019年3月正式發布了“脫歐運動”以來的第一份國際教育戰略報告《國際教育戰略——全球潛力、全球增長》（International Education Strategy: Global Potential, Global Growth，以下簡稱《戰略》），該《戰略》提出了到2030年英國國際教育的發展戰略目標，勾畫了脫歐后英國教育國際化轉型發展的路線圖。《戰略》是后脫歐時代英國力促教育對外出口和跨國教育利益訴求的中長期綱領[1]，但在實施初期就偶遇了肆虐全球的新冠肺炎疫情，給英國《戰略》推進帶來了新的危機和挑戰。對此，英國政府及時調整推進策略，2021年2月，英國教育部（Department for Education）和英國國際貿易部（Department for International Trade）聯合發布了《2021國際教育戰略升級——支持復蘇、驅動增長》（International Education Strategy:2021 update Supporting Recovery, Driving and Growth，以下簡稱《戰略升級》）報告，旨在確保英國《戰略》2030年目標如期實現，鞏固和擴大英國國際教育在全球的市場份額。[2]

一、后脫歐時代英國國際教育戰略向度

脫歐使歐盟學生到英國留學失去了學費、學生貸款、畢業后留英就業等一系列優惠政策，同時也引發了英國國際教育經濟價值受損等一系列問題。據統計，脫歐新規導致英國每年失去57%的歐盟新生和6250萬英鎊學費收入，進而削弱了英國世界一流高等教育的全球競爭力。[3]對此，英國《戰略》提出了一系列戰略舉措，旨在實現2030年留英國際學生從目前47萬人增加到60萬人、每年的教育出口額增加到350億英鎊兩大戰略目標。[4]

（一）構建國際教育核心輻射區域新格局

為應對脫歐后歐盟與英國之間國際教育交流與合作可能面臨的各種制度壁壘，英國政府積極構建國際教育輻射區域新格局，推動國際教育戰略核心區域從歐盟走向全球，更加注重與新興經濟體建立教育合作戰略關系。《戰略》針對未來新輻射區域提出了四項優先發展領域：一是為英國教育者提供最大的國際合作市場，最大限度地開拓歐盟外，特別是新興國家（emerging countries）國際教育市場；二是充分發揮英國卓越教育優勢資本，為新建立合作伙伴關系的國家其教育改革和發展需求提供優質教育服務；三是全面實現歐盟外國際教育戰略穩定、繁榮和安全發展的新格局；四是將國際教育優先發展區域設定為中國、東盟、中東和北非、拉丁美洲等最具潛力的國家和地區，充分考慮不同國家和地區的教育發展需求，擬定針對性的國際教育優先戰略框架和發展方案。[5]《戰略》優先安排各種優勢資源重點開拓中國、東盟、中東和北非、拉丁美洲等國家和地區的國際教育市場，最大限度消除教育出口的各種壁壘；加大對中國的教育出口力度，將中國作為未來英國國際教育出口最具潛在價值的合作伙伴，通過政府間的深度合作在中國提供國際教育最佳運營環境；通過政治、經濟、科技、文化等外交手段維持中東地區局勢穩定，為英國國際教育出口提供必要條件和新市場；進一步優化與拉丁美洲各領域外交政策和體制機制，消除阻礙國際教育快速發展的法律和管理障礙；針對非洲經濟新發展對高技能人才的巨大需求，努力通過優質教育出口滿足當地高技能勞動力市場發展。[6]

（二）布局歐盟外國際教育新領域

英國教育部將與英國“幼兒教育聯盟”（Early Years Alliance）等相關組織建立深度協同工作機制，向學前教育出口部門提供有關出口的最新信息資源；在英國建立專門的“高價值”教育市場需求評估機構和運行機制；精準識別東亞、非洲、拉丁美洲等新興國家和地區對學前教育的需求狀況，運用大數據分析結果驅動英國學前教育出口循證決策。英國政府牽頭實施全球國際教育重大行動計劃，確保到2030年所有合作國家適齡女孩都能普及12年優質義務教育；在合作伙伴國家推進“女童教育挑戰”項目（Girl’s Education Challenges）、“技能繁榮”項目（Skills for Prosperity）和“不讓一個女童掉隊：聯合女童教育”項目（Leave No Girl Behind: Joint Girls）等國際教育合作。[7]

隨著各國對技術與技能型人才需求的持續增強，高技術與技能教育海外需求日益強勁，特別是中國、東盟、拉丁美洲、非洲等國家和地區對各行各業高技能人才的需求快速增長，尤其是對英國一流技能培訓有著強烈需求。為充分發揮英國世界一流高技能人才培養優勢，《戰略》重點瞄準中國、東盟、拉丁美洲、非洲等國家和地區，加大英國大學人工智能等高技能人才教育輸出力度，建立高技能人才聯合培養新機制；實施“英國技能伙伴關系” 項目（UK Skills Partnership）。[8]針對教育4.0、工業4.0、人工智能、智慧教育、MOOC等新興技術支持教育發展范式新需求，重點向主要發展中國家輸出其優勢資源。[9]為確保世界一流高等教育體系可持續發展，英國采取“不限制規模”政策擴大新興國家本科生、研究生和博士生到英國大學留學和從事科研工作，消除各種跨國高等教育國際合作監管障礙；以“羅素大學集團”（Russell Group）、“1994集團”（1994 Group）等著名研究型大學為引領，以國際科學計劃為依托，與高價值新興國家特別是中國、印度、巴西、東盟、非盟等國家和地區積極開展國際科研協同活動，吸納這些國家和地區的博士生、博士后及其他優秀研究人員到英國留學、訪學，加強全球高質量科研人才的國際流動。[10]

（三）建立國際教育府際深度協同治理模式

為盡快確立脫歐后英國在全球新興國際教育市場的戰略地位，針對政府間國際教育協同力度不足的現實困境,《戰略》提出了“全政府模式”（whole-of-government approach），著力建立府際長效協同工作機制，全面推進教育出口、國際科研協同、教育軟實力建設、海外產業發展多領域深度融合，以及相互支持的國際教育治理生態系統建設，在新興高價值、高潛能地區建立全方位協同國際教育網絡，通過各級各類政府、地方伙伴組織、私營部門實現深度對接，以確保英國世界一流高等教育體系對國際學生的高吸引力。充分發揮由英國教育部、英國國際貿易部、學生辦公室（Office for Students）聯合組建的“教育部門咨詢組織”（Education Department Consulting Group）在國際教育戰略實施中的協調和促進作用，整合政府相關管理部門優勢資源，為相關部門提供全面咨詢和信息服務。英國教育部將聯合國家移民局（National Immigration Office）共同構建以技能為基礎的國家移民體系。[11]英國政府將與其他國家政府密切合作，努力實現國際教育優勢資源、共享網絡和專業知識等領域的戰略合力最大化。英國外交部（British Foreign and Commonwealth Office）、英國國際貿易部、英國協會（British Association）、國際發展部（Department of International Development）、商業-能源-產業戰略部（Department of Business-Energy-Industrial Strtegy）、英國教育部、英國學生辦公室等部門將通過協調機制共同促進國際教育市場準入制度的形成。為加強海外政府和英國相關部門之間的深度協同關系，英國政府啟動“國際教育大使”（International Education Champion）計劃，在英國國際教育界建立高影響力人員關系聯盟，在未來優先、高價值目標地區政府和教育部門之間建立高影響力人士關系聯盟，與海外相關政府部門開展正式和非正式合作對話，最大限度地開拓國際教育市場，協助處理這些地區的國際教育相關問題。[12]英國教育部、英國國際貿易部、英國高等教育機構和英國文化委員會（British Council of Culture）也將進一步加強深度合作，更精準測算國際教育對英國經濟的總體價值，縱深拓展全球國際教育潛在市場；加強與具有出口潛力的國家政府和教育部門進行深度對話，鼓勵發展教育對外合作；政府還將加強與英國大學國際聯盟、英國文化委員會等機構的合作，通過展覽、網絡研討會和會議等形式，把握全球國際教育發展新機遇，積極促進英國教育供應商與潛在國際合作伙伴之間的相互協同。

（四）引導歐盟外區域國際學生流動

為促進脫歐后國際學生流動，《戰略》提出，未來十年英國政府應強化與全球伙伴國家（global partner countries）雙向學生流動，尤其是歐盟外區域國際學生流動；英國政府繼續支持“英國大學聯合會國際部”（Universities UK International，UUKi）的“走向國際：卓越運動”計劃（UUKi’s Go International:Stand Out Campaign）。[13]為應對脫歐后各種制度壁壘給“伊拉斯謨+計劃” （Erasmus + Program）帶來的影響，英國政府將努力探索參與歐盟“伊拉斯謨+ 計劃”的新路徑，確保新一輪“伊拉斯謨+計劃”穩步實施。同時，英國政府將進一步擴大對“奮強獎學金”（Chevening Scholarship）、“聯邦獎學金”（Commonwealth Scholarship）、“馬歇爾獎學金”（Marshall Scholarship）和“薩蒂爾獎學金”（Saltire Scholarship）等國際學生獎學金的支持力度，并重點向新設定的高價值優先發展區域傾斜；英國外交部也將繼續擴大在優先發展區域和國家的國際防務培訓課程(International Defence Training Courses)的實施范圍，增加在這些國家和地區國際學生的招生數量。加強英國文化教育協會（British Council）的“新一代英中計劃”（Generation UK-China Scheme）實施力度，輸送更多英國青年學生赴華實習；支持“學習中國項目”（Study China Program），為在中國的英國本科生提供為期3周的中國語言和文化體驗課程；深入實施“美-英富布賴特計劃”（US-UK Fulbright Program），為兩國優秀學生提供更多機會開展學術和學習互訪活動。富布賴特基金（Fulbright Fund）還與英國的薩頓信托基金會（Sutton Trust）合作，為英國本科生開設“社會流動項目”（Social Mobility Program），并為美國本科生赴英國留學開設“海外暑期學院”（Study abroad Summer Institutes）。[14]

二、偶遇新冠肺炎疫情：英國國際教育戰略推進路徑

新冠肺炎疫情給英國教育系統帶來了重大沖擊和挑戰，英國學校紛紛關閉校園轉向線上教學，國際學生留學進一步受限，英國《戰略》實施受阻，這一切都對英國國際教育戰略實施產生了顯著影響。對此，英國政府及時調整國際教育戰略推進路徑，并在2021年初發布了《戰略升級》報告，積極推動英國國際教育從復蘇轉向可持續增長。

（一）開辟線上國際教育合作交流新途徑，促進國際教育貿易新增長

為深入推進國際教育合作，促進國際教育貿易新增長，《戰略》明確了要設立“國際教育大使”的戰略任務。對此，2020年6月，英國政府任命史蒂夫·史密斯爵士（Sir Steve Smith）為“國際教育大使”，幫助英國國際教育相關部門加強與海外教育機構的戰略伙伴關系，重點加強與中國、印度、印度尼西亞、越南、巴基斯坦、沙特阿拉伯、尼日利亞、巴西、墨西哥和歐洲等優先發展高價值國家和地區的國際教育合作，加大對這些國家和地區教育出口力度，鼓勵在新冠肺炎疫情期間相互承認在線和混合（線下和線上結合）課程學分。為擴大新冠肺炎疫情期間英國國際教育的對外出口，“國際教育大使”還代表英國政府與主要國際伙伴國家簽訂了一系列自由貿易協議。[15]

根據《戰略升級》報告，“國際教育大使”還將代表英國政府繼續加大面向全球的教育貿易商談。[16]英國“國際教育大使”將優先與中國、印度、印度尼西亞、越南、沙特阿拉伯和尼日利亞等國家發展國際教育合作交流，其次是巴西、墨西哥、巴基斯坦等國家。[17]作為“偉大教育”運動（Education Is GREAT Campaign）的一部分，英國國際貿易部制定了線上教育貿易方案，力促教育部門國際活動的全球復蘇，搭建線上貿易代表團合作平臺，匯聚來自世界各地國際貿易官員，任命“國際出口財務主管”（International Export Finance Executives）和“國際教育大使”等代表與世界各國建立國際教育貿易網絡，深化與全球新興、高價值優先發展國家的戰略伙伴關系。2020年12月，英國國際貿易部與英國教育供應商協會（British Educational Suppliers Association）合作，向哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和俄羅斯派出線上虛擬貿易代表團。新冠肺炎疫情期間，英國文化委員會和巴基斯坦高等教育委員會充分發揮“巴基斯坦——英國教育門戶計劃”(The Pakistan-UK Education Gateway Program)的作用，支持巴基斯坦高等教育開放和遠程學習政策的制定，并協助巴基斯坦高等教育部門與質量保障機構（Quality Assurance Agency）制定質量保證基準，為巴基斯坦教育管理人員提供線上培訓。為推進新冠肺炎疫情期間英國教師培訓出口，英國建立了一個面向全球的線上教師培訓標準——“國際合格教師證”項目（International Qualified Teacher Status），為英國拓展國際教師培訓市場提供更多機會，以滿足全球對高質量英語教師的需求。[18]該項目將中國設為優先發展國家，并努力拓展西非、撒哈拉以南非洲以及東南亞的教師培訓市場。為確保新冠肺炎疫情期間英國國際教育出口貿易風險最小化，英國“基礎設施保護中心”（Centre for Protection of National Infrastructure）和“國家網絡安全中心”（National Cyber Security Centre）聯合發布了“低風險研究”倡議（Trusted Research）和《2020年英國大學國際化中的風險管理：安全相關問題》（Managing Risks in Internationalization:Security Related Issues）方案，旨在提高風險防范意識，維護英國在高等教育部門的學術自由和言論自由的價值觀。[19]

（二）建立府際協同部門，推進“全政府”國際教育治理新模式

根據《戰略》建立府際協同治理新機制，英國政府于2020年成立“教育部聯合咨詢小組”（Education Sector Advisory Group）和“全英府際委員會”（All-British Intergovernmental Committee），負責促進英國各政府部門在國際教育領域開展深度協同。這主要包括兩個方面：一是積極發展海外交流活動。為此，英國政府成立了英國“外交、聯邦和發展事務部”（Foreign, Commonwealth and Development Office），致力于國家間的教育和學術科研領域交流與合作，構建世界一流的教育援助計劃；發布了《英國政府科研與發展路線圖》（the UK Government’s Research and Development Roadmap），規劃了加強全球新冠肺炎領域科研協同戰略任務；設立了國家“人才辦公室”（Office for Talent），以吸引國際頂尖科研與創新人才。[20]二是推動國際教育權力下放。2019年《戰略》指出，要將教育權力下放蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個地方政府，由地方政府具體負責開展國際教育工作，因為地區是英國實施國際教育戰略的關鍵。對此，北愛爾蘭行政部門與利益相關者密切合作，積極促進北愛爾蘭成為國際學生的首選目的地之一。2020年，威爾士地方政府發布了《威爾士政府國際戰略》（The Welsh Government’s International Strategy），明確提出要增加威爾士地區的國際學生規模，并先后成立英國威爾士文化教育協會（British Council Wales）和威爾士高等教育基金管理委員會（Higher Education Funding Council for Wales），啟動了“全球威爾士”（Global Wales）計劃，包括教育營銷、國際學者招聘、科研合作、學生獎學金等。[21]

（三）全面推進線上課程教學，支持國際教育高質量發展

為確保面向國際學生的線上教學具有高質量和高度創新性，英國教育部負責檢測高等教育國際學生線上教學質量，探索新冠肺炎疫情期間利用數字技術提供遠程教學和學習的成功經驗，促進跨境教育（transnational education）的快速復蘇。如，利茲大學（The University of Leeds）制定了一套線上線下混合教學模式，使用虛擬課堂技術進行教學，使不在校的國際學生通過遠程學習可與在校學生實現同步課程學習。2020年2月，塞德伯格大學（University of Sedberg）與在中國福州設立的榮橋塞德伯格分校（Rong Qiao Sedbergh School）密切合作，設立在線教學平臺，并利用“世紀科技”聯盟（Century Tech）的高質量教育技術，保障在線教學質量。[22]英國教育技術公司（UK EdTech companies）與墨西哥教育部（the Ministry of Education in Mexico）密切合作，啟動了“居家學習項目”（Aprende en Casa），創建了一個為全國所有學齡兒童提供居家學習的在線學習平臺，為墨西哥學校教育提供世界一流優質教育機會。曼加希教育（Mangahigh Education）網站也通過“居家學習項目”平臺為秘魯、哥倫比亞和巴西等拉美國家學生提供優質在線教育。妙啟思教育（Twig Education）集團與墨西哥政府合作，通過“居家學習項目”平臺，向墨西哥師生免費提供STEM課程學習資源，如優質教學視頻、課程計劃、西班牙語在線閱讀等。妙啟思教育集團還與哥倫比亞、烏拉圭、秘魯、危地馬拉和西班牙的教育部合作開展線上教學資源開發。[23]小橋教育（Little Bridge）、曼加希教育和妙啟思教育作為擁有教育技術優勢的資源平臺，在新冠病毒流行期間對全球各地線上教育發揮了重要作用。

（四）多方支持服務，確保留英國際學生教育質量

英國對國際學生的移民優惠政策是2019年國際教育戰略的一個重要組成部分。新冠肺炎疫情期間，為確保留英國際學生身心健康、生命安全和社會福祉，英國政府實施了更具競爭力的國際移民優惠政策，新的學生移民政策精簡了國際學生簽證程序，縮短了申請時間，為留英國際學生提供了更清晰、更便捷的信息渠道，還利用數字化系統為國際學生提供更好的用戶體驗，根據學生的實際需要實行個性化信息服務，包括移民系統鏈接等。針對留英研究生停留問題,《戰略升級》指出，國際碩士研究生在英國完成學位后可在英國延長兩年的就業時間，國際博士畢業生在完成學業后可在英國停留3年。[24]同時，英國還為國際學生拓展可替代性學生獎學金資助途徑。根據《戰略》基本精神，英國政府將建立一個具有全球影響力的國際教育新資助體系，召集其他金融機構、行業和學生代表，拓展對國際學生資金資助的渠道，更好地滿足國際學生對英國國際教育的需求。從2021年9月開始，英國政府就啟動了“新圖靈計劃”（New Turing Scheme）。該計劃將斥資1.1億英鎊為35,000名學生提供海外安置資金，支持范圍包括大學學習、學校交流和行業工作實習等活動，旨在提高國際學生社會流動性，特別是來自處境不利背景和地區的國際學生，尤其是在新冠肺炎疫情期間為他們提供以上的支持服務。[25]2020-2021學年，英國政府向國際學生共提供了2.56億英鎊的各類資助。[26]2020年英國國際大學（Universities UK International）與英國研究生職業生涯咨詢服務協會（Association of Graduate Careers Advisory Services）聯合發表了題為《支持國際研究生就業能力：兌現承諾》（The Supporting International Graduate Employability: Making Good on the Promise）的報告,提出了“一攬子”計劃，直接為國際學生提供在新冠肺炎疫情期間的就業支持服務和就業保障，以提高國際學生在新冠肺炎疫情期間的就業能力。[27]

三、英國國際教育戰略推進的基本邏輯

國際教育對增進國際交流與合作、加強國際理解和提升教育質量具有重要促進作用，其政治、經濟、文化和學術價值日益凸顯，同時也受政治、經濟、社會、文化等外部因素以及教育系統內部因素的雙重影響，內外生態邏輯共同驅動國際教育發展和戰略轉型。英國從《戰略》到《戰略升級》的推進過程，充分體現了國際教育內外生態邏輯關系。

（一）外部生態邏輯——國際教育與政治、經濟、公共衛生事件的關系

國際教育作為全球化進程中的重要組成部分，與國際政治、經濟、社會、文化等外部環境存在著密不可分的生態互動關系。國際教育在其深入發展進程中，日益受政治、經濟、社會、文化、科技等社會多維度邏輯的驅動和影響。其中，政治、經濟價值邏輯已成為當前主要發達國家國際教育發展最核心外部價值驅動邏輯。從政治價值驅動邏輯看，在其歷史發展進程中，國際教育已從傳統“自下而上”實踐推動發展模式走向了“自上而下”戰略拉動發展模式，日益成為各國政府重大政治外交戰略的重要組成部分。英國《戰略》最核心驅動外力是“脫歐運動”，這一政治運動對英國社會各領域都產生了深刻影響，教育領域也深受沖擊，并已經有所表現。在經濟價值驅動邏輯方面，大量研究表明，國際教育能夠帶來巨大的經濟價值。英國85%被調查者認為，國際教育在國家經濟發展中發揮著重要作用。2018年，國際教育為澳大利亞帶來高達349億澳元的經濟價值，為英國帶來了199億英鎊的直接經濟效益。[28]在脫歐必然給英國國際教育經濟價值帶來一定沖擊的邏輯驅動下，英國發起了新一輪對外政治和經濟外交戰略調整，英國政府近期相繼推出《出口戰略》（Export Strategy）、《移民政策》（Emigration Policy）和《戰略》，這些戰略調整都直接指向英國脫歐后國際教育戰略走向轉型，特別是在區域戰略布局上開始由歐盟轉向全球，重點將中國、東盟、中東、非洲、拉丁美洲等歐盟外的國家和地區作為戰略目標，并將這些國家和地區作為未來英國國際教育潛在高價值優先發展區域，針對這些地區特殊需求開展包括學前教育、職業技術教育、高等教育、教育技術等優勢方面的教育出口和跨境教育。在《戰略》推進過程中，新冠肺炎疫情在全球肆虐，這一公共衛生突發事件對包括國際教育在內的整個教育系統產生了重大沖擊。對此，英國政府又及時調整戰略推進路徑，努力轉“危”為“機”，通過搭建多樣化線上國際教育交流平臺，面向全球開展線上教學，取得了較好效果。英國政府于2021年初發布了《戰略升級》報告，核心是重申英國2019年國際教育戰略目標，驅動英國國際教育經濟價值從“復蘇”走向“可持續增長”。脫歐后，英國國際教育戰略轉型及其推進過程中的戰略路徑調整，充分彰顯了國際教育與政治、經濟、公共衛生突發事件之間的生態邏輯關系。

（二）內部生態邏輯——國際教育與教育質量的關系

在高度開放的知識社會時代，世界許多國家都以世界一流為價值取向推進教育強國建設，以此為國家社會進步和科技創新提供可持續智力支撐。一方面，通過國際教育能夠吸納大量優秀國際學生到本國留學，有利于國際要素融入本國教育體制和高素質國際化人才培養；另一方面，通過將發達國家先進教育理念和方法引入發展中國家，能夠為本國教育改革和發展提供成功經驗借鑒。英國作為擁有世界一流教育體系的最發達國家之一，其教育資本為英國教育出口，特別是脫歐背景下擴大對新興國家教育出口提供了必要的邏輯基礎。《戰略升級》多維度戰略轉型和大量新政的推出，既有利于促進提升英國自身教育體系的國際影響力，也有利于新興國家教育質量提升。同時，國際博士生也能夠為英國學術資本生成提供人才支持，這在英國學術領域已經有充分體現。大量研究表明，國際科研合作論文質量普遍高于獨立作者或國內科研合作質量。當今，大學科研國際合作已成為大學科研質量和競爭力提升的必然選擇，可以促進國家高等教育質量內涵式卓越發展。《戰略升級》取消國際博士生學生規模限制，延長博士生畢業在英工作時間，大規模吸納國際博士生，是英國國際學術人才能力建設的重大戰略轉型。同時，《戰略升級》提出的一系列加強國際科研協同的戰略舉措，對增強英國大學科研國際競爭力和影響力都有重要促進作用。為應對新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件，英國政府為確保教育質量和國際教育戰略目標如期實現，及時調整國際教育戰略路徑，充分體現了國際教育與教育質量之間的內在邏輯關系。國際教育與教育質量之間存在著相互促進、相互影響的生態邏輯關系。