中國國家組織力的嬗變、優勢和價值
——基于國家治理能力現代化視角

陳承財，陳德欽

（1.福建水利電力職業技術學院，福建永安366000；2.三明學院，福建三明365000)

基于國家治理視角，國家組織力是國家治理體系的組織功能，是國家治理能力的重要組成部分，即國家組織設計制度和領導、動員、整合、執行的能力。提高社會的組織化程度，謀求國家、集體和個人三者利益的統一，能有效凝聚社會合力，提升治理效能。我國從國情出發構建起以中國共產黨為核心的國家治理體系，黨和政府具有強大的組織力。在革命、建設、改革各個歷史時期，我國始終高度重視組織力建設，依靠強大的國家組織力，在應對重大危機和考驗過程中一次又一次彰顯出無堅不摧的強大力量，大大促進了社會主義制度優越性轉化為治理效能。

一、國家組織力的現代化嬗變

新中國成立至今，國家組織力運行的現代化水平在曲折中不斷提升，與國家治理體系一起不斷朝民主、法治、科學的方向發展。其嬗變過程主要經歷三個階段：

第一階段：黨政全能管理的前三十年

新中國成立初期，中國人民剛剛從近代民族危亡的噩夢中醒來，毛澤東在《中國人民大團結萬歲》中指出：“我們的同胞們，應該進一步組織起來……克服舊中國散漫無組織的狀態。”總結救亡圖存的革命經驗，“只有先建立一個強有力的政治機構或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個階層和每一個領域，才能改造或重建社會國家和各領域中的組織制度，才能解決新問題，克服全面危機”。［1］中國共產黨歷史地成為全社會的政治權力中心，建立起高度中央集權經濟政治體制。強大的國家組織力充分發揮出社會主義制度的優越性，將社會資源高度整合起來，組織全國人民經過五個“五年計劃”的奮斗，從無到有建立起完整的工農業體系和覆蓋全國的低水平的衛生教育體系，那時候即使是邊遠的農村也有小學和醫療保障（包括赤腳醫生）。中國漸漸擺脫依賴、挨打的被動狀態，實現了自力更生。

這一時期采取黨政包攬的國家全能管理模式，國家組織力的作用主要體現在行政管理和政治動員上。首先是把所有人都組織在城鄉二元體制內。在農村，用“政黨下鄉”將傳統的鄉紳社會改造成政治社會，廣大農村普遍建立黨的基層組織。“將農民組織起來，實行集體化。政權組織建設與經濟組織建設合為一體，并因此發展為‘政社合一’的人民公社體制”。［2］在城市，依靠單位編制實現對個人的直接管理，把所有居民都變成“單位人”。其次是“泛政治化”的運動治理。黨和政府包攬一切，社會生活的方方面面都圍繞政治，政治動員和階級斗爭是最重要的社會管理方式，所有的問題都有可能被“政治化”。高度集中的政治經濟體制提升政治、物質層面的資源組織力，強大的政治運動教育打造覆蓋全國的社會主義文化，意識形態層面的凝聚力空前提升。

從國家治理視角看，這一時期國家組織力的現代化水平是很低的，有些運動甚至相當盲目，如1958年開始的三年大躍進、1966年開始的十年文革。但由于黨始終堅持走密切聯系群眾的路線，與人民同甘苦共患難，也契合多數中國人“不患寡而患不均”的傳統價值觀，加上這一時期國家民族的生存正遭受來自國外敵對勢力的威脅，黨和政府得到人民群眾的廣泛支持和擁戴，國家組織力不但沒有弱化而且還得到加強。

第二階段：放權搞活的改革年代

從黨的十一屆三中全會開始，中國進入改革開放時期，圍繞經濟建設中心進行一場深刻的改革，建立社會主義市場經濟體制，打破城鄉二元結構，經濟轉軌，社會轉型，貧富差距拉大，社會結構階層分化，利益關系復雜化。為適應國家治理的對象、基礎、環境變化，國家組織力在堅持四項基本原則的基礎上進行了大量改革：一是分權放活。首先是黨政分開，政府率先成為一個相對獨立的治理主體。其次是中央向地方分權，政府向企業分權，國家向社會分權。改變統得過多過死的僵化狀態，在一些領域國家組織力退出，個體和社會組織進入，有效激發了市場和社會發展活力。二是健全法制，依法辦事。大力弘揚社會主義法制，建立健全立法、司法、執法體系。“1979-2005年，全國人大及其常委會共通過了400件法律和有關法律問題的規定，國務院制定了650多件行政法規，地方人大及常委會制定了7500多件地方性法規”。［3］2010年中國特色社會主義法律體系已比較健全，為國家組織力依法運行奠定了基礎。三是吸納、整合社會各階層的力量。大力推進社會主義民主建設，從黨內民主到社會民主，踐行中國特色的民主政治制度，如中國共產黨領導下的多黨合作制、人民代表大會和政治協商制度、村民委員會和居民委員會自治制度等。黨忠實代表全國最大多數人的利益，適應社會階層構成的變化，“中國共產黨是中華民族的先鋒隊”寫進黨章，把工人、農民、知識分子外的“社會其他方面的優秀分子吸收到黨內來”。［4］同時強調做好提升抵御風險和拒腐防變能力兩大課題，提高黨的執政能力和領導水平。

這一時期國家治理向民主化、法制化邁開了一大步。國家組織力的作用主要是進行與經濟轉軌、社會轉型相適應的各項體制改革，制定一系列法律制度和運行的保障約束機制，充分調動全社會的力量參加中國特色社會主義建設。以民生為抓手構建社會主義和諧社會，構建社會主義核心價值體系，弘揚社會主義核心價值觀，國家治理水平得到進一步提高。國家經濟實現跨越式發展，中國人民告別了貧窮挨餓狀態富起來了，但由于市場體系發育不成熟，貧富差距拉大，社會新矛盾不斷涌現。國退民進改革過程中出現國有資產流失、腐敗滋生的現象，國家資源組織力有所減弱。非公有制經濟成分發展較快，拜金主義、自由主義思潮和新興社會階層的政治訴求伴隨而來，加上世界社會主義運動陷于低谷，黨和政府的凝聚力和整合力都受到影響。政府治理效能有所降低，公權力的監督乏力，法治化水平有待提高，國家組織力的現代化建設仍任重道遠。

第三階段：大步邁向現代化的新時代

黨的十八大是國家組織力走向現代化的重要里程碑，大會明確提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的建設目標，進行經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”整體布局，全面治理的頂層設計提上議事日程。2013年召開的十八屆三中全會開啟了國家治理體系和治理能力現代化改革的序幕，全會第一次在國家層面提出“國家治理”的理念，并制定了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標。［5］“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，［6］國家組織力建設進入現代化的新階段。

（一）全面深化國家組織力的現代化改革

一是黨的領導力現代化，維護黨中央的領導權威，提升黨領導全國人民科學、民主、依法和有效地治理國家的能力。做好頂層設計，完善各項制度，督促政府全面依法履行職能，建立協調機制，激發社會活力，促進基層公共事務的群眾自我管理和自我監督，黨組織的凝聚力、動員力和執行問責力優勢發揮出巨大威力。二是構建政府與市場、社會協同治理的環境，吸納社會力量參與國家治理。政府、社會組織、公民合作協商解決社會問題，實現分權治理、合作治理和協商治理。三是完善公權力運行的監督機制。“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用”。［7］以黨內監督為主導，各類監督相互協調，監督制度現代化向前邁進一大步。

（二）全面從嚴治黨，提升組織凝聚力

保持黨的先進性和純潔性，提高黨的創造力、凝聚力和戰斗力。狠抓從嚴治黨制度的貫徹落實，十八大以后黨中央以反腐敗為抓手，從嚴管黨治黨，以零容忍態度懲治腐敗行為，落實“八項規定”，糾正“四風”，強化紀律建設，強化對領導干部的監督、管理和教育，黨風政風建設取得舉世公認的成效。擔當“四個偉大”歷史使命，堅持“四個意識”和“兩個維護”，黨心、軍心、民心得到進一步凝聚。

（三）全面推進依法治國，提升組織整合力

制度是組織整合力的根據，十九屆四中全會指出“我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢”，要求全黨全社會“自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度”。制度化治理的最高境界是依法治國，建設中國特色社會主義法治，一切治理活動都必須依據憲法和法律實施。黨的十八屆四中全會吹響了全面建設社會主義法治國家的號角，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，［8］國家組織力運行走制度化法制化的軌道，政府既要有行政效能，又要保證有權不能任性，社會各方力量都整合在法治的框架內運行。

（四）科學決策，綜合施策，精準發力

在決策層面，十八大以后中央頂層設計的民主化、科學化、程序化得到進一步加強，既積極維護黨中央把握大政方針的權威，又充分發揮人民群眾的智慧和創造力，問計于民，尤其是發揮智庫、專家的作用。例如，2020年抗擊新冠疫情的戰役中，鐘南山院士的權威報告對中央科學決策起到很大作用。在施策層面，一是綜合施策，強調政府、社會各部門協調配合，重視基層經驗，洞察社會期盼，統籌運用經濟、法律、行政、教育、文化等手段，充分利用大數據等現代技術，實現資源協同動態綜合配置，多管齊下；二是精準發力以滿足人民群眾多元化、差異化的需求。強調精準識別，查找源頭，因地制宜，因人施策。例如，2015年扶貧開發工作堅持“六個精準”，即“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。精準發力強調突出問題，采取有針對性的措施，集中力量進行專項治理，大大提高了治理效果。

（五）堅持以人民為中心的評價機制，踐行新時代的群眾路線

《中國共產黨章程》指出：“我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾。”堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，把“人民對美好生活的向往”作為奮斗目標，不忘“為人民謀幸福”的初心，始終與人民在一起，一切為了人民，一切依靠人民，讓人民共享經濟、政治、文化、社會、生態等各方面發展成果。發揮政治和制度優勢，廣泛發動群眾打人民戰爭，走中國特色的治理之路。堅持與時俱進，充分利用人工智能、大數據等現代技術，踐行網絡群眾路線，通過網絡新媒體平臺密切聯系群眾，不斷提高線上服務能力和水平。例如，把群眾的“回復率”“辦結率”“滿意度”等作為考核指標，加強公權力的網絡監督，防止官僚主義、形式主義，取得一定成效。

當代中國治理現代化改革給人民帶來了巨大的幸福感、獲得感和安全感，彰顯出西方國家不可比擬的國家組織力優勢。

二、中國治理的國家組織力優勢

與西方國家“小政府大社會”不同，中國社會結構具有“強政府小社會”的特點，國家組織力全面覆蓋了黨組織治理、政府治理和社會治理。維護中國共產黨的領導是中國特色，“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”，黨是最高政治領導力量。政府在國家治理體系中處于中堅地位，具有不可替代的主導作用。基層自治組織、社會組織雖然近年來成長較快，但仍比較脆弱而且行政化，人民群眾普遍對政府存在心理依賴。中國治理的國家組織力優勢實際上是黨的領導優勢，得到人民群眾的廣泛信任和支持，大大促進了中國特色社會主義制度優越性轉化為治理效能。主要表現在以下幾個方面：

（一）組織資源力優勢

我國強調黨和政府對資源配置的戰略統籌地位和作用。實行公有制為主多種經濟成分共同發展的基本經濟制度和按勞分配為主多種分配方式并存的分配制度，黨和政府代表國家掌控主要資源，對經濟的宏觀調控力是西方資本主義國家無法比擬的。黨組織掌握人民軍隊的絕對領導權、行政體系政治領導權和干部考核權等制度資源，政策資源可以集中調配，這種制度安排的優越性是“全國一盤棋”和“集中力量辦大事”，黨領導和組織國家治理，決定國家治理的方向、基本制度、戰略部署和基本運行體系，統籌社會治理所涉及到的政治、經濟、文化、社會和生態等各個領域，把資源集中于國家和社會治理的重要領域，為之提供資源保障和支撐。例如，黨的十九大提出要打贏“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”三大攻堅戰，體現出黨和國家的意志，隨后全國各方面資源被迅速調動起來，短期內攻堅克難取得了輝煌戰果，舉世矚目。黨和政府的組織資源力體現中國特色優勢，如社會治安綜合治理、區域協調“對口支援”、黨政干部跨區域調配等，這些資源綜合調配舉措取得良好的治理效應，在西方國家是難以想象的。從國外發達國家的情況來看，多數資源掌握在大資本家手里，治理資源主要通過市場化進行配置，社會組織作為主要治理主體，其收入主要來自服務收費、基金會贊助、企業和個人的捐款等，組織資源力與我國無法相比。2020年抗擊新冠疫情，我國衛生資源統一調度，生活物資統一配送，患者完全公費醫治，高標準的雷神山、火神山抗疫醫院十幾天就基本建成。而疫情爆發期的美國，卻出現醫院因缺口罩大批醫護人員辭職的現象。

（二）組織動員力優勢

中國擁有強大的政黨組織領導和動員系統，中國共產黨有密切聯系群眾、走群眾路線的工作作風，在動員人民實現國家集體意志方面，具有明顯優勢。動員規模之大、覆蓋面之廣、效率之高、影響之深是西方國家無法比擬的。2018年，中央動員全國啟動一場“掃黑除惡”的人民戰爭，對黑惡勢力重拳出擊，人民群眾積極舉報，治理出充滿安全感、幸福感的社會環境。2020年，新冠肺炎疫情來襲，中央啟動應對疫情的戰役動員，得到全國人民的響應，由于動員宣傳和保障措施十分到位，沒有出現恐慌現象，各地管控實施幾乎沒有阻力，大量捐贈物資源源不斷運往武漢疫區，數萬名黨員醫務工作者響應黨的號召志愿奔赴武漢前線勇斗疫魔，演繹出許許多多可歌可泣的感人故事。戰疫彰顯了我國的社會動員能力優勢，就連世界衛生組織總干事譚德塞也贊嘆說“我一生中從未見過這種動員”。［9］

（三）組織執行力優勢

制度執行力是治理能力的關鍵，其力量、速度、效果等體現國家組織力。“中國的制度安排主要不是基于防范性分權和限權的考慮，而是基于信任性集權和賦權的考慮而形成的”，［10］所以，中國擁有高效的政府執行系統，執行的高效性是它的顯著優勢。例如，2008年金融危機爆發，美國因國會遲遲不通過提高2萬億美元國債上限議案錯失救市良機，中國政府卻在第一時間完成4萬億救市投資。組織執行力優勢也體現在組織領導責任體制和考核問責規則上，黨政組織必須對人民全面負責，重大責任事故領導負連帶責任，生產安全、環保、社會治安綜治等都必須與地方政府政績考核掛鉤。例如，2015年始精準扶貧工程實行“五級書記一起抓扶貧”的領導責任制，2017年始河湖庫渠治理工程實行黨政領導親自負責的“河長制”。2020年，某地出現新冠肺炎疫情沒及時反饋處理，當事人受到問責，相關領導向組織引咎辭職。同一時間澳大利亞發生嚴重的森林火災，總理莫里森卻可以攜帶家人飛往夏威夷度假，消防員上班時間滅火、下班回家，休假日可以照常在家休息。相比之下，中國政府工作人員承擔的責任大很多，除了依法履職，還必須執行組織責任。另外，組織執行力優勢還體現在其覆蓋力上，在中國大陸，再邊遠的農村也有黨組織，黨中央的決定可以執行到全國城鄉各地、各個領域。

（四）組織凝聚力優勢

我國選擇“以黨治國”的治理路徑，中國共產黨長期執政對形成國家凝聚力具有明顯作用。其合法性來源于中國共產黨是以全心全意為人民服務為宗旨的黨，近百年來黨領導人民翻身解放、擺脫貧困、應對危機、經濟趕超強國，得到人民群眾廣泛的信任和支持。新時期黨“不忘初心，牢記使命”，主動把民族振興、強國富民的責任扛在肩上，一心一意為人民謀幸福，是負責任、有擔當的黨，因此能凝聚民心。中國共產黨總攬全局，協調各方，有組織凝聚力優勢。加強黨的建設，發動打敗“官僚主義、享樂主義、利己主義”黨風廉政建設三大攻堅戰，打造黨組織的廉潔鐵律，大大提升了黨組織的凝聚力。新時代以“中國夢”凝聚全國人民的力量，以社會主義核心價值觀打造思想凝聚力，從國家、社會、個人三個層面推進治理現代化，占領道義制高點，從而產生強大的道德凝聚力。這種精神凝聚力對教育黨員、團結群眾、吸納社會力量具有重要意義，是西方國家無法比擬的。

（五）組織整合力優勢

在黨的全面領導下，建立廣泛的愛國統一戰線，將不同社會主體的多樣化訴求整合在體制內進行協調，化解矛盾，充分發揮各方力量的主動性和積極性，增強治國理政合力。堅持中國共產黨領導的多黨合作、民主協商，包容非公有制經濟和新的社會階層，吸納其中符合條件的先進分子加入中國共產黨，堅持民族區域自治、特別行政區“一國兩制”高度自治，所有這些都彰顯黨和政府有強大的組織整合力。維護黨中央和國家的權威，再強大的政治利益集團也不能顛覆，黨組織領導群眾而不是當群眾尾巴，國家引導資本而不是被資本操縱，與某些國家無法整合利益集團相比，我國的組織整合力有明顯優勢。例如，20世紀80年代以來，“墨西哥政府屈從于大資本家，稅負主要由中低收入群體承擔”，［11］墨西哥革命制度黨因此喪失執政地位。查爾斯·林德布洛姆在《政治與市場：世界的政治—經濟制度》中認為，在市場取向的制度下，“政府領導人必須經常依從實業界領導人”。［12］就連號稱制度最完美的美國政府也是長期被華爾街國際壟斷資本操縱，復旦大學張維為教授有句名言說得好：“最富的100個中國人不可能左右中共中央政治局，最富的二三十個美國人可以左右白宮！”［13］

不同于西方國家依賴社會力量的治理路徑，我國從國情出發選擇了黨政力量主導的治理模式。黨的領導力、政府的執行力、群團組織的活力等都成為實現國家治理實效的重要組織力。除了為中國特色社會主義制度保駕護航外，在應對危機，維護國家安全、社會穩定、公益保障等方面取得顯著成效。以2020年新冠肺炎疫情受災狀況為例，中國受災最早且覆蓋全國，依靠強大的國家組織力干預和綜合施策，疫情蔓延危害程度、死亡率遠低于歐美國家。

誠然，“良性國家治理離不開強政府、法治、民主問責制三要素”，［14］我們也應清醒認識到我國治理模式在民主、法治方面存在不足，國家組織力的現代化水平也必須不斷提高。

三、國家組織力現代化經驗的國際化價值

當前學界流行分權共治的治理理論，其基礎是西方政治文明，即個體民主和法治憲政。追求“小政府”治理模式，否定政府權威，主張公民社會治理，把社會視為完全獨立于國家的自由空間，各種社會主體可以自由競爭，即政府、市場主體、社會組織是完全同質的平等關系，可以通過平等協商合作共同配置社會資源，實現公共事務的多中心治理。許多學者拿西方分權共治模式當作普世標準對我國的治理模式橫加指責，忽略了中國治理的國家組織力現代化彰顯出的中國智慧和力量。中國提供了一個不同于西方治理方案的選擇，為廣大發展中國家治理現代化建設提供借鑒，為完善全球治理做出中國貢獻，其經驗具有國際化價值。

（一）對廣大發展中國家的治理現代化建設有普遍的借鑒意義

中國國家組織力的優勢及其現代化嬗變積累了許多成功經驗，例如，強大的國家組織力能夠支持國家快速發展實現富強，同時為國家治理提供強大保障；國家組織力必須依靠中央核心權威領導，中央領導力越強，國家治理的整合力、凝聚力、執行力就越強；國家組織力越強，頂層設計的正確性就越重要，中央決策只有堅持以人民的利益為中心，才能避免被資本或某利益集團操縱；國家組織力是多方力量協同的合力，只有緊緊依靠人民群眾才會越變越強；民主、法治、科學、精準是國家組織力運行現代化的普遍原則。對廣大發展中國家來說，這些治理現代化建設經驗是“接地氣”的，因為它們與中國一樣沒有發達國家的財富積累和公民社會的成長基礎，必須依賴強大的國家組織力保障發展。大量歷史事實證明，背離國情照搬西方發達國家的“小政府”治理模式是行不通的，后果是災難性的。

（二）助力解決西方社會治理無法解決的治理難題，如控槍難、國家被資本操縱、政府管控失力等

實踐證明，政府的組織資源力必須有制度安排和法律保障，社會公權力不能市場化；政府決策必須建立以人民為中心的評價機制，這樣政府才不會被利益集團操縱。

（三）為全球治理貢獻中國智慧和方案

近年來，金融危機、地緣政治和文明沖突、流行傳染病、自然災害等接踵而來，應對危機國際社會必須形成強大的組織力。“全球治理的行動能力面臨‘肌無力’困境，看似無所不包的規則并沒有在全球治理中展現出足夠的有效性”。［15］筆者認為，解決這類問題可以借鑒中國國家組織力現代化建設的經驗：一是弘揚人類命運共同體的價值權威，消解國際金融資本的操縱，維護世界公平正義。二是維護國際組織機構的權威，總攬全局，協調各方，采用協商民主的方法，有利于化解國際社會的矛盾。三是在國際事務處理中，綜合施策，精準發力，有助于更有效地解決國際難題。