論國家治理體系建設中進一步落實人民當家作主權力的基本任務

鄧純東

摘要：推進國家治理體系和治理能力現代化，完善和發展中國特色社會主義各方面制度，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中，必須貫徹落實人民至上、以人民為中心理念，堅持中國特色社會主義政治發展道路。在已完成中國特色社會主義制度前半程建設任務的基礎上，完善和發展中國特色社會主義制度，堅持和完善我國社會主義各方面的政治制度，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道。其中，按照以人民為中心理念，鞏固人民民主專政的國體;貫徹以人民為中心理念，堅持和完善人民代表大會制度的政體;按照以人民為中心理念，堅持和完善基層民主制度，是把人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中的基本任務。

關鍵詞：以人民為中心;人民當家作主;治理體系現代化建設

中圖分類號：D08 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2021）06-0005-07

堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是中國特色社會主義政治建設的目標要求與根本理念，我國政治制度建設必須全面貫徹這樣的目標要求，踐行這個根本理念。本文試就其中一個內容，即我國政治制度、國家治理體系建設實踐中落實人民當家作主權力的基本任務進行探討。

習近平總書記說，“國家治理體系是一個由眾多系統構成的復雜系統”[1]34，國家治理體系現代化建設，就是對這個復雜系統的完善和發展。新中國成立70多年來，中國共產黨以馬克思主義國家學說為指導，以中國歷史文化、國情特點為依據，以實現人民當家作主、保障和發展人民幸福生活為目標，進行社會主義政治制度建設，走出了一條中國特色社會主義政治發展道路，形成了中國特色社會主義根本政治制度和系列基本政治制度。[2]這個制度體系，確保了中國人民當家作主的主人地位，確保了中國社會長治久安，確保了中華民族大家庭團結和諧、共同進步，確保了中國從一窮二白落后的國家不斷發展進步，實現了從站起來到富起來、從富起來到強起來的偉大飛躍。這些事實充分說明，中國社會主義民主政治具有強大的生命力，中國特色社會主義政治發展道路是符合中國國情、保證人民當家作主的正確道路。同時，“我們要更好發揮中國特色社會主義制度的優越性。必須從各個領域推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]5也“就是要推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。”[1]6“從形成更加成熟更加定型的制度看，中國特色社會主義實踐的前半程已經走過了，......后半程我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展，為人民幸福安康，為社會和諧，為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系?！盵1]6-7

“以什么樣的思路來謀劃和推進中國社會主義政治建設，在國家政治生活中具有管根本管全局管長遠的作用。”[1]10在中國特色社會主義制度建設的前半程，即在確立根本制度、一系列基本制度的基礎上進行后半程的建設，就要繼續堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持人民至上、以人民為中心的根本方向與最高理念。在這樣的理念引領下，朝著以人民為中心的根本方向進行各方面的制度建設，不斷完善和發展我國國家治理體系。進行這樣的制度建設，即在我們制度的完善和發展中按照以人民為中心理念落實人民當家作主權力，基本任務必須包括：

一、按照以人民為中心的理念鞏固人民民主專政的國體

馬克思主義國家學說深刻揭示了國家的本質屬性。雖然古今中外的國家政權都有著某些方面的共同屬性，比如，作為整個社會現存秩序的維護者，履行職責，都有強制性特點，都有維護現存秩序，保證經濟生活、社會生活正常運轉等職能任務，但這種強制性及履行相同任務的背后，有著根本不同的國家本質，體現著不同的階級意志，資本主義國家政權本質上是掌握生產資料的資產階級特別是壟斷資本的統治。中國社會主義國家政權體現的是全體人民對國家政權的統治，這個國體即國家根本制度，決定了國家權力的本質是人民民主專政;是全體中國人民利益、意志與愿望的體現。實行這樣的國體，是中國革命的必然結果，是中華民族走向偉大復興的制度保障，堅持這個國體，就是堅持由中國人民執掌國家政權，就是堅持國家權力體現人民意志，代表和維護人民利益。前些年，一些人認為人民民主專政過時了，講專政不利于發展民主，這個說法理論上是膚淺、荒謬的，政治上是危害很大的。毛澤東同志早已闡述的十分清楚，人民民主專政本身就包含著對中國最廣大人民實行民主，當然也包括對極少數反社會主義勢力的專政，堅持人民民主專政與發展社會主義民主完全是一致的。在中國特色社會主義新時代，推進國家治理體系現代化建設，完善和發展中國特色社會主義制度，必須貫徹以人民為中心的理念，必須堅持人民民主專政的國體，堅持人民民主專政這個根本制度不動搖。[3]在這個問題上，首先，要澄清資產階級國家學說對人民民主專政的污蔑，抵制這方面謠言的錯誤影響。過去一些年，西方資產階級法學觀點、政治學說極力把無產階級專政妖魔化，把無產階級專政等同于專制獨裁，等同于法西斯，而吹捧資產階級專政是民主制度。這些西方敵對勢力出于對社會主義制度的恐懼與仇恨制造的謊言，流傳甚廣，影響了一些人的認知。這是我們在國家治理現代化建設實踐中堅持以人民為中心理念必須排除的障礙。其次，在我國國家制度建設實踐中，貫徹以人民為中心理念，就必須明確，國家治理全部體系各方面的制度建設必須堅持人民至上，必須圍繞實現人民主體地位設計各方面的制度。無論是政治、經濟上的管理制度，還是涉及全體人民利益的各類辦事制度，都要有利于體現人民至上原則，要抵制封建主義殘余的影響;不斷肅清特權意識、特權思想對制度建設的影響;要不斷削弱和取消不利于人民主體地位的特權制度、特權政策，要不斷落實人民主人地位、平等權利。其三，我國國家治理現代化即全部國家治理制度體系的建設，需要完善發展的任務不少，在進行這方面制度改革時，特別要明確一個基本理念，就是我們在建立社會主義市場經濟體制，強調資源配置方面由市場起決定作用的同時，必須落實習近平總書記的嚴正要求，決不能讓市場經濟原則侵入我們的政治生活;國家治理各方面制度的完善、改革中，決不能引進市場經濟原則，決不能讓市場原則在領導制度、管理制度中發揮作用。[4]不能通過這樣的制度有意無意實現資本對國家權力的影響和掌握，不能搞成金主影響國家治理，金錢影響國家治理。其四，國家治理制度建設實踐中，要旗幟鮮明地反對精英政治。中國的國家權力屬于全體中國人民所有，國家管理實踐及其領導工作中無疑需要由高素質的專業化的精英人士操作，但這些精英人士的產生、全部管理實踐及他們工作的全部準則等，必須由全體中國人民以各種直接間接方式有效監管，這樣才能體現人民在國家中的主人地位，才能使以人民為中心的理念在國家治理制度中得到實現。

二、貫徹以人民為中心理念堅持和完善人民代表大會制度政體

貫徹以人民為中心的理念，落實人民當家作主管理國家事務的權力，必須堅持人民代表大會的政體，把人民代表大會制度確立的人民主人權力落到實處。根據習近平總書記在黨的十八大后關于加強人民代表大會制度建設的重要論述，這方面的落實工作至少要實現以下要求：首先，要努力完善各級人民代表大會及其常委會各方面制度，暢通民意反映和表達渠道，確保人民群眾可以通過人大這個人民當家作主的根本制度，充分表達自己的意愿、意志、訴求與建議。中國特色社會主義制度全部內容設計的重要依據是有益于體現人民意志、集中人民意愿?！皣腋黜椆ぷ鞫家瀼攸h的群眾路線、回應人民期待，不斷解決人民最關心最直接最現實的利益問題。凝聚起最廣大人民智慧和力量?！盵1]42人民代表大會的制度，就是實現這個政治目標的最根本制度保證，因此習近平明確指出，新時代堅持人民代表大會制度，必須把加強人民代表大會及由人民代表大會產生的各個國家機關同人民群眾聯系作為重要任務。習近平明確要求，“要健全人大常委會組成人員聯系本級人大代表機制，暢通社情民意反映和表達渠道?！盵1]47這樣人大及其常委會行使國家最高權力，就能建立在對廣大人民意愿充分了解、準確把握之上，國家其他機關就能在最大限度吸納、集中人民意志，體現人民訴求的基礎上履行職責，行使權力，就能從制度上實現以人民為中心理念的要求。其次，通過加強人大及其常委會對國家行政司法檢察權的監督，確保國家這些權力的正確行使。作為確保人民當家作主權力的國家根本制度，人民代表大會制度的科學性在于我國國家行政權、司法權、檢察權以及監察權都由它產生，對它負責，受它監督。習近平說：“我們必須堅持人民通過人民代表大會行使國家權力，......各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責，受人大監督。”[1]43-44這是新時代國家治理體系現代化建設堅持和完善人民代表大會制度一個十分重要的任務。人民代表大會及其常委會與各級國家機關的這種產生與被產生、監督與被監督關系，從一開始就是十分清楚的，這是我國國家權力產生與運行的重要原則。習近平強調堅持這個制度和原則，是實踐的需要，是要使憲法及制度設計確立的原則得到更好貫徹落實。落實習近平提出的這些要求，是落實人民代表大會及其常委會作為國家最高權力機關職權的內容。落實這個職權，使我國各個國家機關，包括行政機關、司法機關、檢察機關、監察機關的權力真正在人大及其常委會監督下行使，本質上說，就是落實人民作為國家主人的權力，就是使國家各個政權機關的權力行使受制于人民、對人民負責，這是國家治理體系現代化建設中堅持以人民為中心理念的重要要求。其三，大力加強人民群眾對人大及其常委會、對各個國家機關的監督。人民作為國家主人對國家各方面權力的監督是一個綜合概念，我國國家制度已經形成了一個復雜的監督體系。這里的監督專指廣大人民群眾對于人民代表大會及其常委會、對于各個國家政權機關工作的監督。我國憲法、人大及其常委組織法、國家各政權機關相關法律都明確了人民群眾監督的內容、監督的方式，都形成了確保人民監督權的制度安排。這種制度安排的實質是國家權力主體對國家權力掌握者、實施者的監督，是確保權力性質不變、權力行使受制于權力主體的必然要求。習近平說，“各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督，各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人民負責，受人民監督?！盵1]44落實習近平總書記的要求，就要在國家治理現代化建設中貫徹以人民為中心理念;在人民群眾對人大及其常委會、對各個國家機關監督方面拓展更多渠道，規范更多方式，確保監督到位。在這方面應該說實踐中還有大量的任務要去完成，需要總結經驗，予以規范，推動人民監督權的落實，這是落實人民國家主人權力的必然要求。

三、按照以人民為中心理念完善和發展基層民主制度

基層民主制度是中國特色社會主義政治制度的重要內容，是中國社會主義民主的重要組成部分，是人民作為國家主人管理自己事務、管理公共社會事務的重要制度保證。新中國成立70多年來，中國共產黨領導人民建設社會主義民主，積極探索基層民主制度，形成了獨具特色、行之有效的中國社會主義基層民主制度體系。這就是，在縣級以下農村社會中，在城市街道以下的居民社區中，在各類企業中，在各類文化、科技、醫療衛生、教育等基層事業單位中，普遍建立形成了以下五個方面的基層民主制度。一是民主選舉制度。即對于基層事務，我國政治制度設計是實行群眾自治，包括廣大農村和城市社區的自治。關于實施群眾自治機構的產生，我國已形成農村村民自治及城市社區居民自治的法律制度。這些制度明確規定，村民自治的機構是村民委員會，而村民委員會的成員必須經全體村民或村民代表民主選舉產生;城市社區的自治，由社區居民委員會實行，社區居民委員會成員必須經所在社區的居民或居民代表選舉產生。這個選舉制度奠定了村民及居民群眾作為農村與城市基層自治主體、權力主體的堅實基礎。二是民主決策制度。即在城市、農村基層及事業單位中，關系本地、本單位長遠和重大問題的決策，關系廣大群眾切身利益事項的決策，都堅決反對和禁止由個別人獨斷和作出決定。在農村，事關承包土地的調整及集體企業的開辦與發展;在各類企業中，關系企業戰略規劃及重大事項決策等都必須經過不同層級的民主決策程序，有的還需要全體居民、村民、企業員工對方案進行投票表決;在文化、教育、醫療衛生、科研等事業單位中，也都有依托于職工代表大會制度的決策制度。三是民主管理制度。即在廣大農村社會、城市社區中，關系良好社會秩序、工作秩序、生活秩序的事務，需要進行科學管理。我國現有農村和城市的管理制度、基層治理制度中，十分重要的一個內容是強調在農村基層與城市基層中實行由廣大群眾參與的民主管理，實行村民自治、居民自治，由村民和居民自己組織起來依法依規管理自己的事務，管理公共秩序，自治是中國基層管理的鮮明特色和基本制度。四是民主監督制度。即在社會生活各方面事務中，為了確保權力的正確行使，為了確保所有的管理和決策都有益于人民利益，我國基層各方面的治理體系中都建立形成了廣泛的形式多樣的監督制度。在農村，有農民群眾通過直接方式對基層領導工作、基層干部的監督;在城市社區，有社區居民各種形式的監督制度;在企業，在各種文化教育、醫療衛生和科研等基層單位中，也都建立、形成了一系列規范的監督方式、監督制度，實現廣大群眾對各項事務辦理的監督權。五是民主協商制度。即基層事務的決定、辦理，都要通過各種形式的協商來決定和辦理。習近平說，“人民群眾是社會主義協商民主的重點，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾的意見，通過各種方式，在各個層級、各個方面同群眾進行協商?！盵1]72通過基層實行的協商制度使基層各類事務的決定與辦理能夠充分聽取、采納基層群眾的有益意見，確保基層事務的決定與辦理更加公正，更有益于群眾的利益。以上五個方面的基層民主制度，是中國特色社會主義民主制度的偉大創造和獨特優勢，是中國人民對于與自己相關的各項事務自我管理的制度保障。

需要特別指出的是，以上五個方面的基層民主制度，雖然在廣大城鄉、社會基層的方方面面都已形成，整體覆蓋，但在執行這些制度，充分發揮這些制度的效能，確保基層群眾對自己事務的民主權力方面，還不能說都是十全十美。實踐中，在一些地方，一些基層單位中，這些制度有的還不配套、不完善，有的還是寫在紙上，掛在墻上，在工作中沒有很好地貫徹落實，以至于使制度流于形式。必須肯定，我國基層社會主義民主的五大制度，是十分科學的、有效的民主制度?，F在的問題是要解決制度落實不好、流于形式的問題。推進國家治理體系現代化，加強基層民主制度建設，確?；鶎用裰鞲玫芈鋵?，特別需要從以下方面努力，打造落實基層五大民主制度有效實施的基礎：首先，加強基層黨的建設，努力發揮好基層黨組織的支持和保障作用。黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一是中國社會主義政治建設的根本原則。“在中國，發展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一?！盵1]41“中國共產黨的領導，就是支持和保證人民當家作主?！盵1]41作為社會主義民主制度的重要內容，我國基層社會中“五大民主制度”的真正實現和整個社會主義民主制度一樣，有賴于黨的領導的支持和保障。實踐表明，一些農村或城市社區中的五大民主制度落實不好，流于形式，個別的甚至使基層民主遭到破壞，導致黑惡勢力把持基層權力，關鍵原因是這些地方的基層黨組織在這方面沒有發揮好領導作用。[5]要解決這方面問題，使五大民主制度在我國農村、城市基層社會中真正落實，使人民當家作主通過這些制度管理好自己事務和社會事務，必須明確一個前提，就是大力加強基層黨組織建設，把基層黨組織建設成為實現黨對基層社會領導的堅強堡壘，建設成為在基層支持、引導、保障人民當家作主的堅強核心。黨的領導是中國特色社會主義最本質特征。黨的領導是全面領導，包括在國家治理體系即國家政權機關各方面制度建設中，在基層治理的五大民主制度實踐中，都要實現黨的領導，這不僅是各項事業健康發展的保障，也是人民民主權利落實的保障。正因如此，習近平總書記強調要把黨的領導與人民當家作主高度統一起來;要把落實黨的領導與落實人民當家作主的民主制度統一起來，一體推進，不能把這兩者分割開來，對立起來?；鶎狱h組織在工作實踐中，要把支持、保障人民當家作主，落實基層“五大民主制度”當作黨的領導的題中應有之義，努力通過黨的領導作用的發揮，保障和支持基層社會治理中人民民主權力的實現。在五大民主制度的實施中，基層黨組織要按照制度的基本規范、程序，引導基層自治組織和廣大群眾參與制度的實施、運作，使這些制度不是束之高閣，棄之不用;要通過教育和培訓工作使廣大群眾都清楚村里、社區中的哪些事務決策需要廣大群眾參與討論協商，表達意見建議，甚至投票表決;要使廣大群眾知曉自己如何行使民主權力，遵守民主制度的操作規則，按照民主制度規范參與民主決策管理、協商和監督?；鶎狱h組織把這些工作做好了，五大民主制度在基層落實才有基本前提和基礎。

其次，基層黨組織在工作實踐中要帶頭執行和踐行確保人民當家作主的五大民主制度。在我國基層社會治理體系中，有一整套完整的、由不同組織組成的治理體系，包括黨的基層組織、群眾自治組織、工會、共青團、婦聯等群眾組織、社會團體等?；鶎用裰髦贫鹊穆鋵崳嗣袢罕娒裰鳈嗔Φ膶崿F，很重要的是取決于基層社會中起領導作用的基層黨組織?；鶎狱h組織作為領導核心，應該明確，既要確保黨的領導在基層自治中得到實現，使黨的堅強領導成為基層民主的堅強保障，又不能代替基層自治組織的職能，不能忽視、取消應由基層組織履行的民主決策、民主管理、民主監督權力，而且必須率先垂范，帶頭執行民主制度，帶頭尊重人民群眾在基層民主中的各項權力。要認識到，無論是民主選舉、民主決策、民主管理、民主協商還是民主監督，都是人民當家作主管理基層事務的民主權利，保障這些權力的落實，本身就是基層黨組織的責任，是基層黨組織把黨的領導與人民當家作主統一起來，一體推進必須予以落實的工作。需要指出的是，無論農村基層、城市社區，還是企事業單位基層中，一些關系群眾切身利益事項的辦理，政策的制定，現行“五大民主制度”都已明確了這方面的規范。哪些事情需要按照制度民主決策，如何民主決策，哪些事情需要按照制度進行民主管理，進行民主協商等等，基本都有了明確的規范，落實這些規范，才能落實基層群眾民主權利，而在關系這些落實的若干因素中，最關鍵、最重要的是基層黨組織的工作，是基層黨組織首先要遵守規范，要按這些制度辦事。這是落實基層五大民主制度實踐中我們必須遵循的根本原則。城市、農村及企事業單位中的黨組織必須明確，基層事務決定和決策管理必須按照這些制度進行，基層黨組織不能自行決策，決定和管理這些事務;不能以自身的決策，決定及管理代替和取消基層自治組織、基層群眾依據基層民主制度進行決策，決定和管理;更不能認為這些代替、包辦就是黨的領導，不能把基層黨的領導理解為由基層黨組織對所有基層事務進行決策與管理，或者認為實行五大民主制度就是削弱黨的領導，而是一定要把支持保證基層自治組織、基層群眾依據相關法律和自治制度實行民主決策、民主管理、民主協商當作基層大量事務決策，決定的必須程序和必要工作。不僅不要越俎代庖，而且要努力支持和予以保障。特別是生活、工作在基層的廣大黨員、黨員領導干部在這方面更要起好先鋒模范作用，要帶頭把黨的領導與人民當家作主統一起來，帶頭支持和保障人民行使當家作主權力，帶頭踐行、執行基層群眾當家作主的各項制度、規范，帶頭支持和保障基層群眾依法依規行使各項監督權力，不能以任何借口剝奪這些監督權力，不能以種種方式使這些監督權力落空。這樣，黨在基層領導的加強與人民民主權力在基層的實現就會相輔相成，相得益彰。黨的基層組織戰斗堡壘作用的發揮就會成為基層群眾五大民主制度落實的堅強保證。而基層這些民主制度的貫徹實施就會有效落實人民當家作主權力，促進國家治理體系現代化建設沿著正確方向前進。

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責任編輯：譚桔華