重塑激勵：鄉鎮治理機制創新的結構與路徑

摘要：一統性與靈活性是中國國家治理中的一對基本關系。中國幅員遼闊，地域差異巨大。大一統的體制需要適應不同地域經濟社會文化的實際情況，需要因地制宜進行創新，才能使中央統一的方針政策更好地落地。鄉鎮作為行政體制的最低層級，直接關乎國家各項方針政策的順利實施。大一統體制靈活性的實現，需要鄉鎮作為載體。通過對湘、魯、贛三省鄉鎮治理機制創新的比較研究發現，人事結構、治理事務結構和資源結構是影響鄉鎮治理機制創新的主要因素。鄉鎮治理機制創新，并不簡單是政府流程再造，也不是完全依托于現代信息技術，而是對政府治理結構的一種整體性重塑。鄉鎮通過治理機制創新，重新配置權力資源，建立起一套新的激勵結構，使鄉鎮的人財物資源達到較優匹配狀態。由此，鄉鎮治理保持了適應性，國家治理的靈活性也在大一統體制的最末端得以實現。

關鍵詞：鄉鎮治理;機制創新;政府再造;激勵結構

中圖分類號：D0 ? ?文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1004-3160（2021）06-0074-09

一、問題的提出

科層制具有分工明確、各負其責、專業高效的特征。恰如韋伯指出：“精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，都能達到最佳的效果。”[1]然而，在現代社會中，科層制的弊端日益顯現。尤其是20世紀以來，隨著經濟社會發展加速，治理事務日益龐雜。科層制因其部門林立、職能分割、協同缺失而導致行政效率低下。

隨后，西方國家掀起了一場新公共管理運動，試圖通過私有化、市場化、管理分權等措施來克服傳統公共行政的弊端，提高行政效率。然而，“這種新公共管理運動在革除官僚制效率低下、反應遲鈍等弊端的同時，又進一步強化了‘機構裂化、‘管理分割”[2]。新公共管理不僅未能有效解決傳統公共行政中的問題，反而帶來了資源損耗、服務質量下降等新弊端。這一政府改革運動同樣引發了學者們反思。

20世紀90年代中后期，西方國家又掀起了建設整體政府的改革運動。“整體政府的核心目的是通過對政府內部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現公共管理目標”[2]。整體政府的改革就是要打破科層制中的部門分割、資源分散、協同缺失等障礙，在各政府部門間、政府與社會之間形成治理合力。

西方的整體政府改革可以給我們提供參考。不過，中國國情不同于西方。中國行政體制具有高度復雜性。不僅有縱向的多層級政府，而且橫向部門林立，條塊關系、條塊矛盾錯綜復雜。對于中國行政體制而言，加強政府協同與整合不僅具有必要性、緊迫性，而且更具挑戰性。近年來，我國也大力推動政府機構改革，包括大部制改革、行政服務中心建設、“最多跑一次”“一網通辦”等。這些改革對于推動政府流程再造、提升行政效率具有重要意義。此外，西方的整體政府理念主要局限于政府流程的重構，尤其是如何采用新型信息技術來加強政府部門間和政府與社會之間的協同。但實際上，建構整體政府，并不僅僅是一個技術性的問題，而且是一個結構性的問題。它需要對政府治理結構進行重塑。因此，在中國進行政府再造，需要超越西方整體政府的理念。

總之，如何克服行政體制的各自為陣、協同不足、效率不彰的問題，對于中外國家都具有挑戰性。而中國作為一個大一統國家，發展不平衡特征突出，行政體制架構尤為復雜，如何通過機制創新推進政府再造，更具挑戰性。尤其是鄉鎮基層對于中國國家治理至關重要。黨和國家的各項方針政策，最終都需要鄉鎮基層來予以落實。因此，能否推進鄉鎮政府再造，使其具備更強的治理能力，事關國家治理任務的落地。本文將以湘、魯、贛三省鄉鎮治理的田野調研經驗為基礎，比較分析鄉鎮進行治理機制創新的結構與路徑，總結鄉鎮治理機制創新的一般規律。

二、一統性與靈活性：大國基層治理的難題①

一統性與靈活性是中國國家治理中的一對基本關系。亦有學者指出，中國國家治理需要解決的一對深刻矛盾就是權威體制與有效治理，即在確保國家統一權威的基礎上，使各項方針政策能夠得到順利落實，實現有效治理的目標。[3]中國作為一個大國，治理規模龐大，縱向管理層級較多，中央需要擁有強大的權威，以確保各項方針政策的落實。中央權威的一統性集中表現為體制、政治和政策的一統性。因此，中國國家治理的一統性與靈活性之間的關系具體可從三個維度去理解：即體制的一統性與機制的靈活性、政治的一統性與治理的靈活性和政策的一統性與執行的靈活性。

首先，體制的一統性與機制的靈活性之間的關系。體制是一種基本的制度架構。它的一統性表現為：一是體制的普遍性。所謂普遍性，即體制在不同層級、不同地區甚至不同領域，具有總體類似的特征和構成。“職責同構”[4]是體制具有普遍性的重要例證;二是體制的穩定性。即體制在較長的時段內總體而言保持穩定，一般不輕易變動。在體制一統性的前提下，治理機制具有靈活性，即可以建立和創新各種治理機制，來整合體制中的人、財、物資源，激發體制的活力。[5]

其次，政治的一統性與治理的靈活性之間的關系。政治的一統性，是指國家在政治上是大一統的。中國作為一個大國，必須確保中央的至高權威，要保證政令暢通。中央權威不容挑戰，各地黨委政府必須有正確的政治站位，與中央保持高度一致。在治理層面，則應具有一定的靈活性，各地、各領域可以根據實際情況來開展治理。

再次，政策的一統性與執行的靈活性之間的關系。對于大一統的國家而言，國家政策必須具有統一性。這表現為：一是中央政府享有最高政策制定權。二是中央的政策具有指導性。中央政策從總體上、原則上作出規定。它對于各地政府執行政策具有宏觀指導意義。但是，在執行政策時，各地政府可以具備一定的靈活性，可以根據轄區內實際情況制定政策落實方案。在中央出臺的諸多政策中，往往都會要求各地在不違背中央政策精神的前提下根據自身實際制定政策實施方案。這便是政策一統性與執行靈活性的具體表現。

總之，一統性與靈活性是貫穿中國國家治理的一條主線。國家治理既要有一統性，又要有靈活性。一統性與靈活性之間是否保持動態平衡，是否能夠順利實現轉換和支持，將極大地影響著國家治理績效。對于中國這樣一個非均衡的大國而言，實現靈活性的一個前提，就是要考慮不同地區、不同領域的實際情況。換言之，大一統的體制需要適應不同地域經濟社會文化的實際情況，需要因地制宜地進行創新，才能夠使中央統一的方針政策更好地落地。尤其是地方和基層政府需要將中央和上級的政策與本地實際相結合，對政策進行轉化。中國幅員遼闊，地域差異較大，不同地方擁有不同的實際，各地政府在基層治理中形成不同的治理機制創新。鄉鎮作為行政體制的最低層級，直接關乎國家各項方針政策的落地。大一統體制靈活性的實現，需要鄉鎮作為載體。同時，鄉鎮不僅組織機構不健全，而且人財物資源相對匱乏。若鄉鎮不進行治理機制創新，將難以甚至不可能承接和完成各種自上而下下達的治理任務。因此，鄉鎮能否進行治理機制創新，將很大程度上決定了國家治理的靈活性能否實現。

三、鄉鎮治理機制創新的差異化實踐路徑

如前所述，不同地區經濟社會發展狀況存在巨大差異，各地人財物資源配置狀況也有不同，因而，鄉鎮治理機制創新具有差異性。下文以江西省G縣、湖南省H縣、山東省C市經濟技術開發區的鄉鎮為例，闡釋鄉鎮治理機制創新的邏輯與機制。

（一）鄉鎮副職領導下沉的機制創新

在江西G縣，鄉鎮治理機制創新的主要方式是建立駐村工作組。據了解，G縣各鄉鎮普遍實行了駐村工作組制度。按照規定，鄉里的所有班子成員副職都必須駐村。駐村工作組由鄉鎮班子成員副職任組長。每個駐村工作組一般由4-5人組成。除鄉黨委書記、鄉長和便民服務中心的2名工作人員外，其他所有鄉干部都要求駐村。

駐村工作組采取包干制的方式開展工作。即鄉鎮將行政村的各項工作包干給駐村工作組。駐村工作組再進行分片包干，每位駐村干部包干數個自然村。駐村工作組組長一般負責行政村各項工作的宏觀指導和協調，不具體負責包片。當然，對于某些任務較重的事項，有些駐村領導也親自包片，承擔部分工作任務。副職領導下沉駐村工作組具有高效率、低成本、小阻礙和示范帶動等優勢。

（二）片線結合的治理機制創新

在湖南省H縣，鄉鎮實行片線結合的治理機制創新。所謂片線結合，是指鄉鎮將各項工作劃分為三條片線，分別是業務線、重點線和駐點片。①鄉鎮將所有工作進行分類，然后根據不同的工作類型配備不同的干部。不同時期，鄉鎮治理事務存在差異。大體而言，鄉鎮的治理事務可分為三大類：一是辦公室的業務工作;二是駐村工作;三是重點工程工作，包括征地拆遷等。當然，這三條片線上的工作人員并非固定不變的，而是實行大穩定、小調整的原則。干部調配采用雙向選擇的方式。鄉鎮干部可以根據自身需求申請到相應的片線工作崗位上，鄉鎮領導根據全局進行統籌安排。每個片線上都設有相應的負責人。如果有的干部沒有得到各片線負責人接納，那么就要待崗。待崗期間，只發放基本工資。片線結合的治理機制創新可見下圖（圖2）②：

概括而言，片線結合的機制創新具有如下優勢：一是專業人做專業事。各個片線上的干部相對穩定，長期在某些工作崗位上，可以積累該崗位工作的專業知識和相對豐富的工作經驗。二是為干部提供強大的激勵。在雙向選擇制度下，那些消極怠工的干部可能面臨待崗的風險。尤其是對于事業編干部而言，重點線配套相應的工作經費，為他們提供了一定的經濟激勵。三是鄉鎮干部可以將興趣與工作較好地結合起來。干部可以根據自己的興趣愛好來申請相應的片線工作崗位。

（三）農村管區治理機制創新

管區制度普遍存在于山東省內。所謂管區，又稱管理區，是介于鄉鎮和行政村之間的一種準管理組織。[6]每個管區下轄數個行政村。管區人員根據村莊數量、治理事務規模等因素而定。一般為8-12人左右。管區職位包括書記、主任、副書記、副主任、文書等。管區沒有獨立的人事權、財權。但是，管區對于干部具有較強的激勵作用：一是管區具有人員調配的權力。雖然管區干部是由鄉鎮安排的，但是管區書記可以根據工作需求對干部進行靈活調配。二是管區具有一定的經濟激勵。雖然管區沒有獨立的財權，但是鄉鎮往往會為管區提供一定的工作經費。這些工作經費可以由管區進行自主支配。三是管區是培養干部的重要舞臺。管區類似于一個小鄉鎮。鄉鎮將各項工作發包給管區，并根據管區工作的優劣來對干部進行評價。管區內部崗位層級較多，管區干部在不同的崗位上得到鍛煉和提拔。尤其是管區書記在鄉鎮的地位至關重要。一般被安排到管區擔任書記的干部都是“有政治前途的人”。干部愿意到管區擔任書記，也大多是在政治晉升方面有想法的。

管區的治理采取行政包干制方式。行政包干制是縣域治理中普遍存在的一種治理模式。它聚焦于政府內部的發包-承包關系，強調政府多元激勵的作用，一般以中心工作模式推動工作開展，具體包括目標責任制、領導包干制和臨時機構包干制等。①在管區，行政包干制體現為鄉鎮將各種治理任務發包給管區，由管區來承包治理任務（見圖3）。鄉鎮主要根據管區完成任務的情況來進行考核、監督，并給予管區干部相應的獎懲報酬或者政治待遇。管區則根據轄區內實際來落實完成鄉鎮發包的治理任務。管區還擁有人力資源整合權，根據工作不同需要來調配不同的人力資源。管區具有綜合性、靈活性、群眾性和溝通性等優勢。

四、鄉鎮治理機制創新差異化的結構基礎

不同地區的鄉鎮治理形成了不同的機制。這些機制對于各地推動基層治理事務的開展具有重要意義。那么，為什么不同地區鄉鎮會形成差異化的治理機制創新呢？筆者認為，這跟不同地區鄉鎮面臨的差異化治理結構緊密相關。具體而言，鄉鎮治理機制創新差異化的結構基礎主要表現為人事結構、治理事務結構和治理資源結構三方面。

（一）鄉鎮的人事結構

鄉鎮作為科層體制的最底端，其所擁有的資源非常有限。可以說，人力資源是鄉鎮最重要的資源。如何使人力資源發揮最大效用，達到最優配置，是鄉鎮實現善治的重要條件。人事結構主要是鄉鎮的人員身份構成。從身份來看，鄉鎮的人事結構主要包括公務員、事業編和臨聘人員。人事結構是鄉鎮配置人力資源的基礎條件。在江西省G縣，當地鄉鎮公務員數量較少，尤其是年輕公務員數量不多，而事業編人員相對較多。此外，鄉鎮還有一小部分臨聘人員。鄉鎮公務員中，領導班子成員占比較高。無論鄉鎮規模大小，各鄉鎮都配備了10-14人左右的黨政班子成員。以Y鄉為例，該鄉共有55名干部，18名公務員，其中12人為班子成員，另6人公務員中，有3名被上級借調。因此，除班子成員外，鄉鎮能夠調用的公務員數量極少。在此情況下，如何調動班子成員的積極性就成為鄉鎮治理的難題。當地鄉鎮副職領導下沉的機制創新，恰恰就有利于調動鄉鎮領導班子成員的積極性，發揮領導班子成員的優勢。

在湖南H縣，鄉鎮公務員數量少，而事業編規模大。事業編干部基本上缺乏政治晉升的通道。但是，事業編干部長期在鄉鎮基層工作，積累了豐富的基層工作經驗和人脈關系。鄉鎮如果將事業編干部激活，將為鄉鎮工作帶來巨大推動力量。如果不能給這些事業編干部以恰當的安排，他們將越來越缺乏工作的動力，變得越來越消極。所以，鄉鎮需要調動事業編干部參與鄉鎮治理的積極性。H縣的片線結合治理機制創新，將大量的事業編干部安排在重點工程線等需要豐富群眾工作經驗和人脈關系的崗位上，發揮他們的優勢和特長。鄉鎮為重點線工作人員提供經費保障激勵。在重點工程線上的事業編工作人員，除了獲得跟其他干部一樣的工資外，還能有額外的重點線工作津貼。如此，鄉鎮通過片線結合機制將事業編人員激活。在山東省C市，鄉鎮人事結構的突出特點是干部數量龐大，尤其年輕干部多。鄉鎮需要為年輕干部提供展示才能的舞臺。管區恰恰發揮了這一功能。一方面，管區更加接近鄉村社會，管區干部需要做大量的群眾工作，跟群眾接觸的機會更多。將年輕干部安排到管區，可以鍛煉他們的群眾工作能力;另一方面，管區內部崗位層級眾多，制造出更多的隱性晉升層級，為年輕干部提供政治晉升激勵。年輕干部在管區從一般辦事員晉升到主任、書記，往往需要多年時間。每上升一個崗位層級，管區干部都可以獲得一種價值感。

（二）鄉鎮的治理事務結構

治理事務結構包括兩個方面：一是治理事務的內容;二是鄉鎮的治理規模。治理事務內容主要是鄉鎮所需要完成的事務領域。在不同地區，由于經濟社會發展階段不同，鄉鎮所要完成的治理事務內容存在較大差異。比如，在江西省G縣，鄉鎮的主要工作是駐村工作，即通過駐村完成自上而下的各種治理任務。另有一部分工程項目、征地拆遷的工作任務。鄉鎮需要將各種治理任務落地到村莊。由鄉鎮副職領導帶領駐村工作組開展工作，其推動力度更大，有利于駐村工作的落實。

在湖南H縣，X鎮為城關鎮，各種重大項目、征地拆遷較多，因此，鄉鎮需要調動人力資源集中投入到重點線上。而征地拆遷需要大量具有豐富群眾工作經驗、熟悉本地社會關系情況的干部。事業編干部長期待在本地，既熟悉本地情況，又因為長期在本地工作而積累了豐富的群眾工作經驗。因此事業編干部成為鄉鎮動員來參與重點線工作的首選。雖然也有少量公務員參與重點線，但是公務員流動性大，一般不會長期待在一個地方。且公務員數量偏少。在不同地區，鄉鎮治理規模也存在差異。在江西G縣，縣內下轄25個鄉鎮（街道、工業園區）。當地為山區，幅員廣闊，人口較為分散。縣內各鄉鎮所轄行政村（居委會）數量普遍較少。比如，Y鄉下轄8個行政村（居委會），總人口1.7萬人，F鄉下轄7個行政村，總人口1.5萬人。最小的W鄉只有約5000人，下轄5個行政村。鄉鎮規模較小，再加上鄉鎮干部數量相對充足，使各鄉鎮能夠建立駐村工作組制度，大大充實鄉鎮的駐村力量。在山東農村，鄉鎮下轄行政村（社區居委會）數量眾多，大大增加了鄉鎮的治理規模負荷。鄉鎮需要將治理規模進一步細分，以更好地對接鄉村社會。在鄉鎮內部設置管區就成為一種較好的選擇。因此，鄉鎮的治理事務規模（管理幅度）也是影響鄉鎮治理機制創新的重要因素。

（三）鄉鎮的資源結構

從根本上說，干部是鄉鎮最重要的人力資源。鄉鎮對干部的激勵面臨一系列資源約束條件。其中最主要的包括政治資源、經濟資源。政治資源是指政治晉升，就是給予干部相應的政治前途。經濟資源就是鄉鎮所能采用的經濟手段，包括考核獎懲、工作經費配套等。

在江西G縣，鄉鎮所擁有的政治資源和經濟資源都極為有限。在政治資源方面，鄉鎮黨委書記掌握的最重要資源就是鄉鎮副職領導干部的推薦權。也就是說，在鄉鎮副職班子成員晉升時，鄉鎮黨委書記享有一定的推薦權。副職班子成員要想獲得鄉鎮黨委書記的推薦，需要積極配合黨委書記的工作。因此，在當地，調動副職的積極性、推動副職下沉，成為鄉鎮更好地完成各項治理任務的不二選擇。而在山東C市農村管區，鄉鎮組織內部隱性層級多，各種層級崗位構成了鄉鎮激勵干部的重要政治資源。管區干部每上升一級，都意味著政治進步。尤其是管區書記，往往是鄉鎮班子成員的重要提拔對象。因此，在當地，鄉鎮擁有相對更為充足的政治資源來激勵管區干部。湖南H縣X鎮為城關鎮。該鎮經濟發展任務重，經濟資源相對較為充裕。尤其是縣城內各種征地拆遷工作較多，縣里為X鎮提供較多的征地拆遷工作經費。鄉鎮可以采用經濟激勵的手段來調動干部的積極性。比如，鄉鎮為重點線上的干部提供一定的工作經費配套。對于工作業績突出、在征地拆遷工作中做出重要貢獻的干部，還給予一定的經濟獎勵。

可見，不同地區、不同形態的鄉鎮治理機制創新，根植于當地的一系列結構性約束條件。鄉鎮的人事結構、治理事務結構和資源結構，為鄉鎮治理機制創新提供了基礎，共同形塑出不同的治理機制創新模式。

五、結語

總之，中國國家治理必須妥當處理一統性與靈活性之間關系。國家治理的一統性是靈活性的前提，為靈活性提供基本的秩序保障。沒有一統性作為前提，靈活性就容易陷入各自為陣、各行其是。同時，靈活性又是維系一統性的途徑。通過治理機制的靈活性、政策執行的靈活性，來更好地整合優化一統體制的資源，激發一統體制的活力。國家治理任務的最終落地，需要依托于位居一統體制最末端的鄉鎮政權。因此，鄉鎮在保持國家治理靈活性中發揮著至關重要的作用。權小、人少、責重的鄉鎮能否自主開展治理機制創新，重塑鄉鎮政府治理結構，直接關系到國家治理靈活性能否實現。

中國幅員廣大，不同地區因為經濟社會發展階段及其制度傳統的差異性，使鄉鎮面臨著不同的人事、事務和資源結構性條件。這些結構性條件進而要求鄉鎮做出不同的治理機制安排（見表1）。鄉鎮治理機制創新，并不簡單是政府流程再造，也不是完全依托于現代信息技術，而是對政府治理結構的一種整體性重塑。當然，鄉鎮在從整體上重塑政府治理結構的同時，也維持了鄉鎮治理體制的穩定性、完整性。鄉鎮既有的部門和功能仍然得以保留。質言之，鄉鎮治理機制創新是在確保體制穩定基礎上展開的，并不構成對鄉鎮治理體制的沖擊。

鄉鎮治理機制創新的實質是激活體制資源、使體制更好地對接鄉村社會，其核心就是如何激勵人的問題。鄉鎮通過治理機制創新，重新配置權力資源，建立起一套新的激勵結構。鄉鎮的激勵結構主要包括兩個層面，一是激勵對象，二是激勵手段。就前者而言，鄉鎮需要根據自身的人力資源狀況確定主要的激勵對象，比如在班子副職領導較多的鄉鎮，如何激勵調動副職領導的積極性就至關重要，而在事業編干部較多的鄉鎮，事業編干部就應該是鄉鎮的重點激勵對象，而在年輕干部較多的鄉鎮，必須充分激勵年輕干部。就后者而言，鄉鎮需要根據自身掌握的資源狀況來采取相應的激勵手段。比如，在經濟資源較為豐富的鄉鎮，那么經濟激勵可以作為鄉鎮的主要激勵手段。而在政治資源相對較多的鄉鎮，政治激勵就應該是鄉鎮的主要激勵手段。鄉鎮通過治理機制創新，建立新的激勵結構，使鄉鎮的人財物資源達到更優匹配狀態，盡可能實現人盡其才、物盡其用。由此，鄉鎮治理保持了靈活性、適應性，國家治理的靈活性也在一統體制的最末端得以實現。

參考文獻：

[1][德]馬克斯·韋伯.經濟與社會：下卷[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，1997：296.

[2]蔡立輝，龔鳴.整體政府：分割模式的一場管理革命[J].學術研究，2010（5）：33-42+159.

[3]周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011（10）：67-85.

[4]朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2005（1）：101-112.

[5]田先紅.適應性治理：鄉鎮治理中的體制彈性與機制創新[J].思想戰線，2021（4）：116-127.

[6]杜鵬.制度化動員型結構：鄉鎮有效治理的深層基礎——基于“管區制度”的分析[J].云南行政學院學報，2017（6）：14-20.

責任編輯：楊 煉