工作下沉與全面規制：檔案治理的精細化發展趨向與實現路徑

邢變變 史靈敏

摘 ?要：《“十四五”全國檔案事業發展規劃》對檔案治理進行了全方位規制。本文在分析檔案治理精細化內涵的基礎上，結合《規劃》梳理了其在治理核心、治理格局、治理道路、治理主體及治理方式上的主要表現，并提出了構建共建共治共享的治理格局、推進以人為本的公共服務建設、建立全方位多層次的評價機制、創建安全高效的檔案利用空間等實現路徑。

關鍵詞：工作下沉;全面規制;檔案治理;精細化發展;實現路徑

Abstract： “The 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives”conducts comprehensive regulations on archival governance. After analyzing the connotations of the refined archival governance， this paper examines its core， structure， paths， subjects and means based on the plan， and further proposes several feasible ways to achieve such a goal， including building a governance model based on collaboration， participation， and common interests， promoting a people-oriented public service system， establishing an all-round and multilevel evaluation system and creating a secure and efficient space for the use of archives.

Keywords： Down-shift of archival work; Comprehensive regulation; Archival governance; Refined development

1 引言

黨的十八屆五中全會提出要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”[1]，這是黨的中央全會首次提出社會治理精細化命題，為新時代加強和創新社會治理指明了方向。十九屆五中全會強調要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設”[2]，從而為推進社會治理精細化提供了發展策略。隨著社會治理精細化發展理念的提出，作為社會治理重要組成部分的檔案治理，也需重點審視其精細化發展趨向和實現路徑。

2021年6月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），其對檔案治理進行了全面規制，并提出了兩步走的發展戰略，明確規定“到2035年，檔案資源建設質量、檔案利用服務水平、檔案治理效能和管理現代化程度進入世界前列”[3]。

對已有文獻分析發現，已有的研究成果從不同角度對《規劃》進行了深入解讀和分析，但在內容上更加傾向于宏觀層面，在對象層級上主要針對的是非基層檔案部門，而對基層檔案部門的研究相對薄弱。

2 工作下沉：檔案治理的精細化發展趨向

當前，“中國特色社會主義進入新時代，社會面貌發生了深刻變化，利益格局也在進行深刻調整，這要求我們不斷健全基層治理體系，提升基層治理的能力，應對挑戰、化解風險”[4]。檔案治理精細化是以基層檔案工作的實際情況為立足點，以滿足公眾公共檔案服務需求為出發點和落腳點，以解決基層檔案意識薄弱、管理制度不健全、基礎設施落后、利用效率低下、安全防線不牢固等治理困境為著力點的檔案治理過程。以細“治”入微的服務提升檔案治理的溫度，打通檔案治理“最后一公里”，是檔案治理順應時代發展趨勢的必然選擇，也是逐步實現檔案事業高質量發展的重要舉措。

通過梳理《規劃》條文可知，檔案治理精細化主要表現在治理核心、格局、道路、主體及方式上。

一是在治理核心上，更加強調向基層檔案工作轉移。“基層強則國家強，基層安則天下安。”[5]《規劃》中指出“基層基礎工作還有薄弱環節”[6]，因此，著重化解基層檔案機構管理不規范，檔案資源數量不全、質量不高、開發力度不大，檔案利用程序復雜，檔案安全設施設備落后等治理困境，才能推動檔案治理邁向精細化，提升檔案治理精細化水平。

二是在治理格局上，更加強調向公共服務延伸。優質高效的檔案公共服務是檔案治理體系和治理能力現代化的重要體現。“檔案館作為公共文化服務機構，積極主動地面向社會提供檔案服務是其天然屬性。”[7]然而，隨著人民生活水平的提高，檔案開放程度、服務能力不能完全滿足人民日益增長的檔案信息和文化需求，當前檔案公共服務供給上存在一定程度的“供需錯位”，主要體現在美麗鄉村建設、土地制度改革、疫情防控、精準脫貧、社會保障、健康養老等與人民群眾生產生活密切相關的事項中，制約了檔案服務效能的發揮。因此，檔案治理精細化需在供給側發力，實現檔案公共服務的精準供給。

三是在治理道路上，更加強調以可持續發展為重心。可持續發展道路是實現檔案治理精細化的必由之路。一方面，基層檔案工作不同程度上存在著權責關系模糊化、執法能力低效化、檔案信息碎片化、評價機制空白化、制度體系形式化等問題。另一方面，檔案工作在推動基層建設、促進產業發展、保障群眾就業、豐富百姓生活等方面存在著服務不到位、意識不高、態度不好等問題。因此，檔案治理精細化需從宏觀制度、中觀機制和微觀實踐等層面著手，構建合理的檔案資源體系、可靠的檔案安全體系、高效的檔案利用體系，找準檔案服務基層治理的著力點和結合點，“做好‘檔案+文章，積極探索服務基層治理新模式”[8]，多點發力推進鄉村全面振興，加快推動基層檔案治理走向可持續發展道路。

四是在治理主體上，更加強調向多主體協同轉變。《規劃》中指出要“堅持黨對檔案工作的領導，壓實各級黨委主體責任，強化各級政府職責”“加強基層檔案機構履職能力建設”“鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”[9]。這些規定在一定程度上反映出檔案治理應從檔案部門大包大攬向社會協同治理轉變，實現檔案部門與社會力量的協作共治。因此，檔案治理精細化是基層黨委、檔案部門、公共文化機構、公眾等多元主體協同共治的過程，有助于提高基層凝聚力、落實基層服務力、激活基層內生力，提升基層檔案治理協同性、整體性、一體化程度。

五是在治理方式上，更加強調信息技術的應用。隨著科技的發展，區塊鏈、大數據和人工智能等新興技術不斷滲入到各個領域。信息技術與檔案領域的融合為推動檔案治理的精細化發展提供了無限可能，基層檔案部門需高度重視技術賦能及其對提升檔案治理效能的巨大作用，加快實現“新一代信息技術在檔案工作中的應用更為廣泛，信息化與檔案事業各項工作深度融合，檔案管理數字化、智能化水平得到提升，檔案工作基本實現數字轉型”[10]的發展目標。

同時，也需筑牢檔案信息安全“防火墻”，防范檔案信息安全風險的發生，實現服務技術、治理手段科技化、精細化。

3 全面規制：檔案治理精細化發展的實現路徑

3.1 構建共建共治共享的治理格局。打造共建共治共享的治理格局是應對檔案治理新形勢新任務新挑戰的關鍵之舉。共建共治共享依次回答了誰來治理、怎樣治理、為誰治理的問題，從主體、途徑、目標三個維度體現了檔案治理精細化的內在邏輯。《規劃》在共建共治共享格局方面提出了相關規定，具體內容見表1。

在主體維度，檔案治理精細化是由基層黨委領導、檔案主管部門負責、檔案館主導、多方協同、群眾參與的治理過程。多元主體協作能有效避免單一主體的官僚主義做派、形式主義作風，起到互相監督、相互促進的效果。然而，主體的多元化會導致多元化的利益訴求，因此要理清各主體間的權責邊界，協調利益關系，提高各主體履職能力，協商共治推動基層檔案治理能力的提升。在途徑維度，新《檔案法》的頒布與實施對檔案治理提出了全面要求，因此也需依照新《檔案法》中的相關規定對基層檔案工作進行治理，進而“不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平”[11]。通過拓展檔案資源收集范圍、加強其質量管控和加快其數字轉型等建設覆蓋人民群眾的檔案資源體系，是檔案工作堅持人民立場、堅守以人為本的具體表現;通過加快推進檔案開放、提升其利用服務能力和加大開發力度等建立方便人民群眾的檔案利用體系，是檔案工作貫徹服務先行理念的有力保障;通過加強館庫建設與管理、強化檔案安全保護工作和提升數字資源安全管理能力等建立確保檔案安全保密的檔案安全體系，是檔案工作堅持安全底線、落實安全第一的有效舉措;通過完善檔案信息化發展保障機制、建設檔案信息資源共享平臺等推進檔案信息化建設，是檔案工作順應科技發展、堅持與時俱進的創新舉措。在目標維度，將為民服務作為檔案工作的終極目標，是檔案工作貫徹黨的宗旨的直接體現，是群眾路線在檔案工作中的真實反映。

3.2 推進以人為本的公共服務建設。以人為本的檔案公共服務建設要求基層檔案工作始終堅持人民立場，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所難，切實加強基層檔案管理，提升檔案質量和服務能力，努力滿足群眾的檔案信息和文化需求，落實檔案公共服務和惠民助農服務。為提升檔案公共服務能力，《規劃》從多方面提出了切實的實現路徑。

在檔案公共服務建設方面，《規劃》提出了加強檔案工作監管、加強檔案質量管控、提升利用服務能力和加大資源開發力度的任務目標，整體而言可分為檔案管理與檔案公共服務。規范有序的檔案管理是落實檔案公共服務的基礎和前提，便捷高效的檔案公共服務是彰顯檔案管理制度優越性的直觀體現。

在檔案管理方面。因為鄉村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務，通過“建立縣、鄉（鎮）、村三級密切配合長效工作機制”[12]，加強對實現鄉村振興戰略過程中所產生的農業農村檔案進行協同監管，確保重點領域檔案工作合法合規、有條不紊地進行。檔案質量的好壞在一定程度上決定了檔案公共服務的優劣，因此迫切要求規范村、社區建檔工作，提升農村集體產權制度改革等與人民群眾生產生活密切相關事項檔案的質量，充分發揮檔案在基層社會治理中的支撐作用，提高檔案服務基層社會治理的能力。

在檔案公共服務方面。通過優化檔案利用環境，簡化檔案利用程序，檔案查詢服務向村、社區基層一線延伸等，切實保障基層群眾的檔案利用權，確保基層群眾享有均等化、便捷化的檔案公共服務。同時，《規劃》對滿足人民群眾的檔案文化需求提出了創新性舉措，如在推出檔案文化精品時，要圍繞“重要時間節點、重大紀念活動，通過展覽陳列、新媒體傳播、編研出版、影視制作、公益講座”[13]等多種形式。此外，還提出了建立“四史”教育專題檔案資料庫、探索檔案文化創意產品產業化開發路徑等，有助于豐富基層群眾的文化生活，提升檔案工作的社會影響力，努力為堅定文化自信提供檔案支撐。

3.3 建立全方位多層次的評價機制。評價具有導向作用、激勵功能。建立評價機制有助于深入了解基層檔案工作現狀、基層檔案工作人員情況，明確檔案工作的改進方向;有利于調動檔案工作者的積極性、鼓勵其不斷提高自身能力、激勵其主動投入檔案工作、提升其職業認同感和自豪感。《規劃》中明確提及了建立健全評價機制的問題。《規劃》對業務、人才的評價非常重視，對相關評價機制的建立和完善做了詳細規劃，其中值得關注的有四點：其一，業務建設評價將市縣兩級綜合檔案館的業務建設效果納入了評價范疇，通過以評促改的方式，加強市縣兩級綜合檔案館的業務建設，以提升其業務水平，進而推動基層檔案工作高質量發展。其二，人才評價機制綜合考量了檔案人員的政治能力和職業技能。提高檔案工作者的政治能力有助于其應對各種風險挑戰、明確檔案工作方向、忠實履行為黨管檔、為國守史、為民服務的神圣使命。另外，檔案工作看似簡單，實則是集基礎性、管理性和服務性三性并存的一項工作，要求檔案工作人員需掌握專門知識和技術、具備一定的操作技能等。通過“培育支持檔案職業教育，建立職業技能培訓基地”[14]的方式提升檔案工作者的職業技能，是確保檔案工作者持續學習知識，不斷提高能力的重要舉措。其三，人才評價機制中明確提出要改革檔案專業人員職稱制度。立足社會發展大格局，對檔案專業人員職稱制度進行改革是順應檔案工作變革與轉型、創新與發展的必然要求[15]。其四，人才評價機制將“保障非公有制經濟領域檔案專業人員、檔案服務企業人員平等參與職稱評審權利”[16]作為重要內容，這在一定程度上拓展了參與職稱評審的人員范圍，同時也是對廣大檔案人員享有平等發展權利的承認和肯定。

3.4 創建安全高效的檔案利用空間。檔案利用空間是實現檔案價值、發揮檔案作用的實體空間和虛擬空間。為確保基層檔案部門館藏實體和信息的安全，提高其共享程度，需改善其保管條件，持續推進存量檔案數字化，探索推進增量檔案電子化，推動構建檔案信息資源共享平臺。《規劃》中對保障檔案安全、實現其共享利用有著明確的要求檔案利用空間需具備安全性和高效性兩個屬性。

其一，安全性是檔案利用空間充分落實檔案資政服務、公共服務和惠民助農服務的基礎。通過改善檔案保管條件、配備安全設施等措施保障檔案安全，是“貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全”[17]的其中應有之義，是保證檔案工作有序開展、檔案價值充分實現的前提。

其二，基層群眾能高效查詢不同區域、行業、部門的檔案信息資源。借助信息技術構建檔案信息資源共享平臺，使得鄉鎮（街道）、城鄉社區和農村能夠實現“跨館（室）查詢、跨館（室）出證”“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”的目標，進一步擴大檔案惠民服務覆蓋面。同時，《規劃》中明確指出要“依托全國檔案查詢利用服務平臺建立更加便捷的檔案信息資源共享聯動機制，推動國家、地區檔案信息資源共享平臺一體化發展”[18]。為實現這一要求，基層檔案部門應主動將建設的檔案信息資源共享平臺與國家檔案信息資源共享平臺進行對接，持續優化平臺功能、不斷創新聯動機制，促進不同平臺的檔案資源質量和服務水平得以同步提升，實現全國檔案信息共享利用“一網通辦”。

*基金項目：本文系2018年國家社科基金青年項目《創新擴散理論視閾下檔案信息資源自媒體傳播研究》（項目編號：18CTQ036）研究成果之一。

參考文獻：

[1]中華人民共和國中央人民政府.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[EB/OL].[2021-08-10].http：//news.12371.cn/2015/11/03/ARTI1446542549525771.shtml.

[2]中華人民共和國中央人民政府.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[EB/OL].[2021-08-10].https：//www.12371.cn/2020/11/03/ARTI1604398127413120.shtml.

[3][6][9][10][11][12][13][14][16][17][18]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.“十四五”全國檔案事業發展規劃[EB/OL].[2021-08-10].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[4][5]新華網.新華時評：提升基層治理水平，夯實國家治理根基[EB/OL].[2021-08-12].http：//www.xinhuanet.com/2021-07/12/c_1127647777.htm.

[7]王向女，姚婧.社會治理視角下檔案公共服務創新路徑探析[J].北京檔案，2020（02）：4-7.

[8]張曉勝.創新檔案服務試點賦能基層社會治理[J].中國檔案，2021（04）：20-21.

[15]毛章勇.我國檔案專業人員職稱制度變遷：歷程、規律與趨勢[J].檔案學通訊，2021（03）：40-45.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 ?來稿日期：2021-08-17）