國有資本運營公司改革進展與深化方向

摘 ? 要：推動國有資本運營公司改革是深化國資國企改革的重要內容和戰略舉措，是新發展階段推動國有經濟布局優化和結構調整、促進經濟高質量發展的必然要求和重要手段。自黨的十八屆三中全會以來，國有資本運營公司改革取得積極進展與顯著成效，頂層設計逐步清晰，改革試點穩步推進，但也存在認知理解亟須清晰深化、身份角色仍存在錯位越位現象、功能定位不準與發揮不充分、組織模式未能匹配性轉型、體制機制有待深度轉變、資本運營能力急需增強等問題。未來推動國有資本運營公司改革深化與邁向高質量發展，應將實現資本增值表現優異、平臺功能表現優越、業務創新協同、專業能力突出、風險防控得當、治理有效高效、機制靈活適配作為重點方向，并從歸位歸真三個角色、筑牢筑實三大基礎、做新做活三大模式、聚集聚合三類要素等方面全方位予以推進。在此基礎上，還需要動態完善頂層設計、創造有利環境和條件、制定完善支持性的配套政策，形成對推動國有資本運營公司改革深化與邁向高質量發展的政策引導和支撐。

關鍵詞：國有資本運營公司;國有資本投資公司;國有資本;國有企業

中圖分類號：F271 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）11-0042-20

推動國有資本運營公司改革是深化國資國企改革的重要內容和戰略舉措，是新發展階段推動國有經濟布局優化和結構調整、促進經濟高質量發展的必然要求和重要手段。自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“組建若干國有資本運營公司”以來，國家層面和地方層面都對國有資本運營公司開展了多種形式的實踐探索，國有資本運營公司改革取得重要進展，但也表現出一些突出問題，亟須在深入推進中予以解決。著眼于未來，應當進一步深化國有資本運營公司改革，充分發揮、釋放國有資本運營公司在微觀層面和宏觀層面的積極作用，推動國有資本運營公司邁向高質量發展。

一、國有資本運營公司改革取得的進展與成效

隨著新一輪國資國企改革的深入推進，圍繞國有資本運營公司的系列探索逐步展開，國家和地方從頂層設計、試點實踐、專題研究等多個方面推動國有資本運營公司改革不斷前進。無論是作為一個群體還是特定個體，國有資本運營公司改革總體進展順利，取得較為顯著的成效，為進一步邁向高質量發展打下良好基礎。

（一）國有資本運營公司改革的頂層設計逐步清晰

國家對國有資本運營公司改革的頂層設計是一個逐步清晰、逐步深化的過程，采取的是穩步推進、不斷迭代的方法，既反映在國家對改革進行系統部署中的相關要求中，也有專門性的國有資本運營公司推進文件，提出了系列的方向要求和針對性的操作指導（見表1，下頁）。特別是，2018年7月印發的《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，對推進國有資本運營公司改革試點作出全面系統部署，既提出了改革試點的指導思想、試點目標、基本原則等方向性和原則性要求，又對功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式、監督與約束機制等改革試點內容進行操作性指引，同時還對改革試點的實施步驟、配套政策、組織實施等落實要求予以明確。

在國家推進國有資本運營公司改革的總體部署下，各地結合當地實際，出臺了相關試點方案。早在2015年6月，山東省就專門印發了《省委辦公廳 省政府辦公廳關于建立國有資本投資運營公司的意見（試行）》，明確了建立國有資本投資運營公司的主要目標、基本原則和改建條件，提出改建國有資本投資運營公司的工作重點、支持保障措施和實施步驟。2016年5月，山西省發布《關于開展國有資本投資運營公司試點工作的實施細則》，但內容主要是關于選擇山西焦煤集團有限公司改組國有資本投資公司的相關試點工作部署。在《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》印發以后，廣西、內蒙古、安徽、遼寧、廣東、河北、福建、青海、重慶、江西、甘肅、黑龍江、陜西、寧夏、四川、湖北、浙江、天津、湖南等19個?。▍^、市）正式公布了國有資本投資、運營公司（以下簡稱“兩類公司”）改革試點實施方案。比如，2019年7月《重慶市人民政府關于印發重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案的通知》下發，對重慶市加快推進“兩類公司”改革試點工作作出系統部署，明確了試點內容、組織實施、政策支持和組織保障。此外，廈門、蕪湖、淮南、丹東、阜新、廊坊等地市也出臺了本地的“兩類公司”試點實施方案，形成對本市推進國有資本運營公司改革的頂層設計。

（二）中央企業國有資本運營公司改革試點穩步推進

鑒于國有資本運營公司是一個新生事物，國家采取以試點的方式探索國有資本運營公司改革，并按照“分級組織、分類推進、穩妥開展”和“成熟一個推動一個，運行一個成功一個”的要求，穩步推進國有資本運營公司改革試點。在中央企業層面，2016年中國國新控股有限責任公司（以下簡稱“中國國新”）和中國誠通控股集團有限公司（以下簡稱“中國誠通”）被確定為兩家中央企業國有資本運營公司試點企業，兩家企業圍繞著“試模式、試體制、試機制”開展了諸多探索嘗試，取得了積極效果（見表2）。第一，“試模式”不斷推進，國有資本運營公司運行模式逐漸成型。中國國新和中國誠通在改組組建后，都按照國有資本運營公司的要求對組織架構、業務布局、運營體系進行了相應的調整優化，基本上形成了“精干總部+專業平臺+持股企業”三層架構，打造了基金投資、股權運作、資產經營（管理）、金融服務為主、具有國有資本運營公司特色的業務格局，構建了“融投管退”的資本運營體系。中國國新探索形成了“資本+人才+技術”輕資產運營模式[1]，中國誠通則提出資產經營2.0模式。第二，“試體制”穩步實施，針對國有資本運營公司的授權放權取得進展。根據國務院國資委印發的《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》，兩家中央企業國有資本運營公司除了可以享有一般性中央企業的21項授權放權事項、綜合改革試點企業的4項授權放權事項外，還可以與國有資本投資公司一道享受6項特殊的授權放權事項。第三，“試機制”逐步深化，中國特色現代企業制度建設取得突破。中國國新和中國誠通都按照全面構建國有資本運營新體制新機制的要求，不斷完善治理結構和治理機制，提升治理能力，深入推進三項制度改革，構建市場化選人用人機制和激勵約束機制，建立差異化的分類管控模式，形成市場化的體制機制和靈活高效的管理體系[1]。第四，功能作用日益彰顯，國有資本運營公司的價值性持續提升。中國國新和中國誠通堅持服務國家戰略導向的投資驅動，通過發起設立中國國有資本風險投資基金、國企改革“雙百行動”發展基金、中國國有企業結構調整基金、中國國有企業混合所有制改革基金等，推動國有經濟布局優化和結構調整，促進產業轉型升級，對深化國資國企改革起到了重要推動作用。

（三）地方國有資本運營公司改革試點邁入快車道

自2014年開展“兩類公司”改革試點以來，各省（區、市）都積極推進地方國有資本運營公司的組建和探索，國有資本運營公司的改革試點范圍不斷擴大，特別是在《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》發布以后，各地對國有資本運營公司的改革試點邁入快車道。從各地組建的國有資本運營公司形態來看，既有純粹型的國有資本運營公司，即國有資本投資、運營公司分開設立，又有混合型的國有資本運營公司，即國有資本投資運營公司。據不完全統計，截至2021年8月底，?。▍^、市）層面的純粹國有資本運營公司達到32家，混合型國有資本運營公司達到18家。除黑龍江外，其他省（區、市）均組建了純粹型或混合型國有資本運營公司（見表3）。在計劃單列市中，寧波、廈門、深圳均開展了純粹型國有資本運營公司改革試點，青島則選擇4家企業開展混合型國有資本運營公司改革試點。此外，一些地方在地市、區縣層面也組建了國有資本運營公司，如2019年重慶市萬州區國資委新設成立重慶三峽國有資本運營集團有限公司;2017年浙江省麗水市云和縣政府將云和縣云和國有資產經營有限公司變更為云和縣國有資本運營有限公司;2019年安徽省宿州市靈璧縣政府新設成立靈璧縣國有資本運營集團有限公司。從組建方式來看，地方國有資本運營公司絕大多數采用改組組建的方式，50家中有42家通過改組組建，其中以直接改組為主，合并改組和吸收改組較少。一些地方也采取新設方式組建國有資本運營公司，如2020年8月河南省人民政府批準《河南國有資本運營集團有限公司組建方案》，由河南省國資委出資的7家競爭類省管企業股權和1家省管企業股權轉讓收入出資新設組建。從授權模式來看，絕大數多數地方采取的是地方國有資產監管機構向國有資本運營公司授予出資人職責的間接授權模式，只有極少地方探索政府對國有資本運營公司的直接授權模式，如2020年山西省國資委將出資人管資本職責全部授權山西省國有資本運營有限公司，賦予國有資本運營公司相對完整的出資人職責，且在授權范圍內明確的事項，省國資委和國有資本運營公司各自對省委、省政府負責，形成“品字架構”。

除了試點與組建公司數量增加外，地方國有資本運營公司的縱向探索也在逐步深化，取得明顯成效，主要表現在：第一，部分試點企業逐步成長成型為國有資本運營公司。上海國盛、重慶渝富、四川發展、廣東恒健等一些較早開展國有資本運營公司改革試點的企業，經過“試模式、試體制、試機制”，通過改革創新，國有資本運營公司已經初步成型。在此基礎上，部分企業正在深化改革試點，努力打造國有資本運營公司升級版。比如，2020年3月重慶市人民政府批復了《重慶渝富控股集團深化國有資本運營公司改革試點方案》，要求重慶渝富在經過5年多的國有資本運營公司改革試點之后，繼續從完善組織與治理、融資體系、投資布局、出資企業價值管理、市場化經營機制、黨的建設等六個方面深化改革試點。第二，部分試點企業圍繞功能定位逐步創新和豐富國有資本運營方式。一些試點企業著眼于服務地方經濟社會發展戰略落地的功能定位，從業務布局、投資方式、融資工具等多個方面進行創新優化。比如，上海國盛圍繞“國有資本運營、重大產業投資、基金戰略配置”三大基礎功能，采取股權注入、資本運作、收益投資等運作模式開展資本運營，以市場化方式參與戰略性、基礎性、長期性的產業投資，靈活運用股權轉讓、資產置換、兼并重組、資產證券化、企業改制等多種方式開展資產管理，著力打造千億級“基金集群”，利用境外多層次資本市場開展海外業務。第三，部分試點企業在體制機制改革上不斷深化和創新。一些試點企業從構建與市場化國有資本運作專業平臺相適應的體制機制要求出發，在授權放權、治理結構、管理模式、經營機制、激勵約束機制等方面的改革和創新取得積極效果。比如，四川發展（控股）有限責任公司突出國有資本運營公司特點，持續深化“三項制度”改革，包括推行競爭上崗，打破干部在本部門和直接出資企業之間流動的“玻璃墻”，搬掉阻礙管理人員能上能下的“鐵交椅”，搭建優秀人才得到充分展示的“競賽場”;建立淘汰機制，突出崗位選擇“柔性”，突出考核管理“剛性”，建立人崗不匹配、業績不達標員工淘汰解聘機制;實施契約管理，以企業經濟效益和發展質量為核心，對出資企業加大業績類指標考核，建立年度與周期相結合的綜合考核評價體系。

二、國有資本運營公司改革面臨的難題

盡管國有資本運營公司改革試點取得了積極進展和初步成效，但改革試點尚未完全達到目標，改革試點中也暴露出一些問題和瓶頸，一定程度上制約了國有資本運營公司的持續健康發展，亟須在未來深化改革中予以破解。

（一）認知理解亟須清晰深化

盡管開展“兩類公司”改革試點已經七年多，但無論是政府部門、企業界還是學術界，目前對國有資本運營公司的認識和理解都還不夠深入，對國有資本運營公司“是什么”以及“為什么”出現和存在，還存在諸多認識上的困惑。特別是，國有資本運營公司與國有資本投資公司的異同問題在理論上和實踐中一直未能形成認知共識，甚至沒能得到真正的清晰認識。從理論研究來看，一些學者從多個維度對國有資本運營公司與國有資本投資公司的差異進行了識別，如辛宇從目標定位、設立形式、持股特征、實施方式、效果要求等維度對“兩類公司”進行了區分[2]，中國國新控股有限責任公司編委會從經營目標、功能定位、布局領域、運作方式、管控模式等方面比較了“兩類公司”的差別[1]。然而，也有一些學者認為“兩類公司”之間并不具有涇渭分明的區別，如辛宇認為“兩類公司”的戰略性產業投資業務和財務性金融投資業務可以相互轉化，此時它們之間的區別就會變得不明顯甚至模糊[2];徐文進認為投資和運營是企業的兩大基本行為，“融投管退”各個環節難以生硬割裂，“兩類公司”只是側重點不同而已[3]。從試點實踐來看，中央企業“兩類公司”改革試點采取的是嚴格區分國有資本運營公司與國有資本投資公司，地方層面則出現嚴格區別、不區分、混合存在等多種情況。

（二）身份角色仍存在錯位越位現象

組建國有資本運營公司的一個重要功能是要在以管資本為主的國有資產管理體制中發揮其“隔離層和屏障”作用[4]，這意味著“國有資產監管機構—國有資本運營公司—國有企業”三級體系的有效運轉，需要國有資產監管機構和國有資本運營公司轉變原來在“國有資產監管機構—國有企業”兩級體系中的身份。然而，從國有資本運營公司改革試點實踐來看，政府或國有資產監管機構身份轉換不到位、國有資本運營公司身份轉換不到位的現象仍然存在。對于前者，主要是一些地方政府或國有資產監管機構未能改變傳統的“管企業”思維，尚沒有將自身的身份認知轉換到國有資本運營公司的出資人或股東角色，對于二者之間的出資關系和授權關系認識不到位。身份認知轉換不到位引致的結果是一些地方政府或國有資產監管機構對國有資本運營公司授權放權不到位，表現為不愿、不敢、不全、不真、不善授權放權。目前國家和地方對國有資本運營公司采取的幾乎都是間接授權模式，雖然各級國有資產監管機構都相繼發布了授權放權清單、監管權責清單，但對國有資本運營公司的監管依據仍然沿襲原來的監管制度，在投資、資產交易、工資總額管理等方面的授權仍不充分[5]。一些新組建的地方國有資本運營公司存在被架空的現象，國有資產監管機構對于劃入國有資本運營公司的企業或股權，并未將完整的股東權利授予國有資本運營公司，而是穿透國有資本運營公司對這些企業直接行使股東權利[6]。對于后者，主要是一些國有資本運營公司對自身與所出資企業的關系認知不到位，沿襲以往的行政化思維或傳統的母子公司關系認知，沒能轉換到投資與被投資的出資人或股東角色。身份認知轉換不到位的結果是國有資本運營公司對所出資企業的授權放權力度不足、界面不清晰，進而引發管控錯位，既存在對所出資企業管理過多過細的越位現象，又出現了股權管理中權責不清、行為不規范、管理不到位的缺位現象，甚至還要承擔一些對所出資企業法定之外的“連帶”責任[7]。

（三）功能定位不準與發揮不充分

功能定位既是認知理解國有資本運營公司的重要維度，又是決定國有資本運營公司發展方向、運營模式和業務布局的重要因素。從各地改革試點來看，一些地方國有資本運營公司功能轉向和作用發揮尚不到位，與國有資本運營公司應然的功能要求和政策要求存在差距。功能轉向不到位主要表現在四個方面：一是定位不清不準。部分國有資本運營公司和地方國有資產監管機構，對于國有資本運營公司應當承擔哪些功能、應當發揮哪些作用缺乏清晰認識，對于國有資本運營公司的運行規律把握不到位，結果是實踐中對國有資本運營公司的定位不科學和不準確，甚至出現明顯偏頗。典型的是部分地方國有資本運營公司在功能定位、業務范圍和資源整合方面，與國有資本投資公司、其他國有資產管理公司以及投融資、金融控股、持股平臺公司之間出現一定同質化和交叉重疊現象。一些地方將“兩類公司”合二為一地設立為國有資本投資運營公司，也有對“兩類公司”功能定位區分不夠的嫌疑。二是難以有效把握和平衡好宏觀與微觀、基礎功能與衍生功能的關系。國有資本運營公司兼具資本運營的一般特點和運營對象國有資本的特殊要求，相應的功能定位必然是既在微觀上考慮國有資本運營公司對于實現“國有資本運營”本身需要達到目標的作用，又要在宏觀上分析國有資本運營公司在國家或地方經濟社會發展中需要承擔的角色功能;既要滿足一般資本運營的基礎功能，又要符合國有資本特殊功能所引致的衍生功能要求?，F實中，部分地方國有資本運營公司對于功能性任務與市場化效益、“公轉”和“自轉”處理不當[8]，出現過度偏向某一方面功能，從而引發對另一方面功能的偏離。三是規模實力難以滿足功能定位的需要。一些地方賦予國有資本運營公司的功能定位范圍較寬、要求較高，但就其資產規模而言，很難達到實現功能定位的要求。即便是兩家中央企業國有資本運營公司，其資本實力與所承擔的協助推進國家重大戰略等重要任務相比，也存在一定差距。四是實際功能發揮未能達到預期效果。部分國有資本運營公司對于地方的國資國企重大改革和整合重組參與度不高，承擔的任務不多，對優化調整地方國有資本布局的作用尚未充分發揮，作為“隔離層”的功能并未完全顯現[9]。

（四）組織模式未能匹配性轉型

國有資本運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，其組織模式和運營模式均不同于傳統的產業集團公司和其他的國有資產管理公司，改組組建的國有資本運營公司只有進行匹配性的組織轉型，才可能取得成功。然而，國有資本運營公司改革試點存在不同程度的“翻牌”現象[6]，一些改組組建尤其是直接改組形成的國有資本運營公司，雖然名義上被稱作“國有資本運營公司”，但在組織模式上沒能按照專業從事國有資本運作的要求及時轉型，或者組織模式轉變與國有資本運營公司的功能定位不相匹配。一是業務結構與業務布局轉變不到位。一些改組組建的國有資本運營公司，其業務構成除了專業的資本運作類業務外，還保留了實業經營，與國有資本運營公司“不從事具體生產經營活動”的要求不相符。比如，中國誠通在基金投資、資產經營、資本運作、股權管理等資本運營業務之外，還涉及綜合物流服務、生產資料貿易、林漿紙生產和開發利用、海外業務和其他業務等實業經營。特別是，一些地方國有資本運營公司實業經營所占比重還較大，如寧夏國運業務板塊包括重大項目板塊、公用事業板塊、產業投資板塊、金融服務板塊，前兩者占據主要比重。部分地方國有資本運營公司仍然采用過去資產經營的方式推進業務結構和資本布局調整[6]，沒有真正建立國有資本專業化運作的模式和體系。二是公司治理結構與機制建設不到位。雖然國有資本運營公司按照要求普遍建立了由黨組織、董事會、監事會（或監事）、經理層構成的法人治理結構，但一些試點企業董事會建設還不健全，外部董事、專業委員會難以適應國有資本專業化運營的需要，科學的董事會決策程序未能有效形成或執行。部分國有資本運營公司還存在黨組織與董事會、經理層之間權責邊界不清晰的問題，黨組織、董事會、監事會（或監事）、經理層沒能實現協調運轉、有效制衡。三是組織結構調整不到位。一些改組組建的地方國有資本運營公司，并沒有按照新的功能定位、新的業務布局、新的商業模式對原有的組織結構進行實質性調整與變革，只是簡單的“小修小補”，難以為開展專業的國有資本運營提供有力的組織支撐。

（五）體制機制有待深度轉變

盡管“試體制”“試機制”是國有資本運營公司改革試點的重要內容，一些國有資本運營公司在體制機制改革上取得了積極進展，但也有部分國有資本運營公司機制轉變尚不到位，離真正的市場化經營機制仍有差距，對國有資本運營公司的發展活力形成制約。從內部來看，一些國有資本運營公司在推進三項制度改革上未能取得實質性進展，制度鎖定和路徑依賴現象依然存在，三項制度的剛性問題并沒有得到根本性解決。一些試點企業領導人身份轉換渠道不暢通，中層管理人員向上成長通道受阻。部分國有資本運營公司對職業經理人的身份定位不夠清晰，存在市場化選聘不充分導致職業經理人引入難、體制內外身份差異導致企業內部平衡難、體制機制不完善導致職業經理人留用難、約束機制不到位導致職業經理人追責難等“四難”現象[10]。激勵約束體系與國有資本運營公司的類金融企業特點不相適應，薪酬體系和激勵手段難以滿足國有資本運營公司對市場化高層次專業人才引進的需要，職業經理人激勵約束受到工資總額和企業經營狀況限制，對職業經理人和高層次專業人才的參與積極性產生消極影響。從外部來看，一方面是國有資本運營公司與一般國有企業在運營標的、運營模式、運營目標上有本質區別，傳統國有企業的績效考核難以適應國有資本運營公司的特殊性，但目前針對國有資本運營公司的專門性績效考核評價機制尚未建立，難以有效引導和激勵國有資本運營公司發揮功能作用;另一方面是國有資本運營具有固有的不確定性，但針對國有資本運營公司特點的容錯糾錯機制尚不健全，容易導致國有資本運營公司對需要較大投入和較高風險項目的相應制度安排不足，不利于國有資本運營的創新活動和潛力挖掘。

（六）資本運營能力急需增強

國有資本運營公司的類金融公司特點和“隔離層”角色決定了其能力要求與傳統產業集團公司差別明顯，它更加強調資本運營的專業化能力和履行出資人職責的股權管理能力。然而，許多地方國有資本運營公司由產業集團公司或國有資產管理公司改組組建而來，或者通過劃轉若干國有企業股權予以組建，因此往往擁有較好的產業經營或者資產管理能力，但在資本運營的專業化能力和履行出資人職責的股權管理能力方面普遍存在不足。一些地方國有資本運營公司囿于能力的“核心剛性”，由原來的產業經營或者資產管理能力向市場化的投融資、資本運營能力轉化較慢，資本運作、股權管理、基金投資、金融服務的能力急需增強。此外，國有資本運營公司從事的金融和類金融業務決定了其對風險管理和風險防控的能力有更高要求，且其風險管理和風險防控的模式、體系、方式、方法等都與傳統產業集團公司有顯著區別，但許多地方國有資本運營公司對于資本運營的風險管理、風險防控缺乏必要的能力，難以有效應對日益加劇的外部風險挑戰和不斷積累加大的經營風險。進一步來看，制約國有資本運營公司能力轉化的因素主要包括：一是國有資本運營公司對于資本運營核心能力構建所需的產業、管理、金融人才普遍不足，懂產業、通金融、善管理的領軍人才和行業經營更是短缺。二是在當前金融監管部門持續采取控風險、強監管策略的背景下，國有資本運營公司獲取銀行、證券、保險、信托、基金、融資租賃等關鍵性金融牌照的難度較大，金融服務工具和手段有限，制約了國有資本運營公司的金融服務功能。三是國有資本運營公司所出資企業的改革還遠未到位[6]，一些劃入國有資本運營公司的國有企業，尤其是機關和事業單位脫鉤移交的國有企業，面臨較多的歷史遺留問題需要處理，不良資產剝離和股權多元化或混合所有制改革任務較重，股權管理的基礎和條件較為薄弱。部分地方國有資本運營公司所設立的基金管理、股權投資平臺公司剛剛起步，外派董監事隊伍嚴重不足，專職外派董監事缺口較大，“管資本”的能力受到限制。

三、推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展的戰略方向

推動國有資本運營公司邁向高質量發展，需立足國有資本運營公司改革試點形成的良好基礎，明確高質量發展的戰略方向，多措并舉破解尚存的問題。

（一）國有資本運營公司高質量發展的特質刻畫

進一步深化國有資本運營公司改革，需推動國有資本運營公司邁向高質量發展，其前提和基礎是回答“什么樣”的國有資本運營公司是高質量發展的國有資本運營公司，或者說，國有資本運營公司高質量發展應當包括哪些元素和特質。高質量發展概念跨越宏觀、中觀、微觀三個層面，企業高質量發展屬于微觀層面的概念。企業高質量發展被認為是企業追求高水平、高層次、高效率的經濟價值和社會價值創造，以及塑造卓越的企業持續成長和持續價值創造素質能力的目標狀態或發展范式[11]。從既有研究來看，一些學者對一般性企業高質量發展和國有企業高質量發展分別進行了特征刻畫。對于前者，黃速建等從企業發展系統（動力、能力、行為、機制、績效）、價值實現層次（價值、透明、認同）和價值對象范圍（企業、利益相關方、社會）三個維度對企業高質量發展進行了“畫像”，認為社會價值驅動、資源能力突出、產品服務一流、透明開放運營、管理機制有效、綜合績效卓越和社會聲譽良好是企業高質量發展的七個核心特質[11]。王瑤和黃賢環認為，企業高質量發展要求企業管理和治理機制完善高效、依靠創新驅動發展、資源配置效率高、產品服務優質、財務業績突出[12]。對于后者，楊波認為國有企業高質量發展體現在九個方面，包括效益效率、自主創新、轉型發展、開放發展、風險管控、節能環保、特色創新、社會效應、承擔國家特殊職能[13]。肖紅軍從動力、效率、質量、布局、韌性、機制、聲譽七個維度對國有企業高質量發展進行了刻畫，認為國有企業高質量發展體現為高層次的內生型發展動力、高水平的綜合性產出效率、高認可的品質型產品服務、高適配的引領型業務布局、高能動的自適應韌性組織、高契合的市場化運營機制和高認同的共益型社會聲譽七個方面[14]。

從既有研究可知，無論是一般性企業高質量發展，還是國有企業高質量發展，其刻畫維度都涉及多個方面，但這些已有刻畫并不完全適用于國有資本運營公司。如果說國有企業是特殊企業，那么國有資本運營公司就是特殊的國有企業，相應地，國有資本運營公司高質量發展的刻畫相較一般性企業和國有企業更具特殊性。首先，國有資本運營公司基于特定目的而設立，國有資本運營的雙重屬性意味著國有資本運營公司高質量發展體現為對特定目的的良好實現，即資本運營的增值目的和國有資本運作的平臺功能。也就是說，國有資本運營公司高質量發展在目標層體現為“資本增值表現優異”和“平臺功能表現優越”。其次，國有資本運營公司在目標層面的高水平實現需要相應的資本運營業務或資本運作方式予以落實，而國有資本運營公司以財務性持股或財務性金融投資業務為主，金融或類金融業務性質要求國有資本運營公司擁有一流的業務創新、業務組合和業務協同，同時具備突出的資本運作專業能力。金融或類金融業務性質還意味著風險管控對國有資本運營公司的重要性，通過有效的風險防控維護國有資本安全是國有資本運營公司高質量發展的必然要求。也就是說，國有資本運營公司高質量發展在執行層表現為“業務創新協同”“專業能力突出”“風險防控得當”。最后，國有資本運營公司無論是目標層面的實現還是執行層面的落地，都需要匹配性的制度安排予以保障和支撐，核心是公司治理和運營機制。也就是說，國有資本運營公司高質量發展在保障層表現為“治理有效高效”和“機制靈活適配”。綜上，國有資本運營公司高質量發展的特質由目標層、執行層和保障層三個同心圓構成（見圖1，下頁）。

（二）推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展的七大重點方向

從國有資本運營公司高質量發展的特質刻畫可知，推動國有資本運營公司邁向高質量發展就是要達成目標層、執行層、保障層的各項標準或要求，這意味著資本增值表現優異、平臺功能表現優越、業務創新協同、專業能力突出、風險防控得當、治理有效高效、機制靈活適配成為推動國有資本運營公司改革深化和邁向高質量發展的七大重點方向。

對于目標層的兩個重點方向，從資本增值表現優異來看，國有資本運營公司按照資本規律和資本市場邏輯進行資本運營，專注于如何提高資本運營水平，運用和創新資本運營手段來增強國有資本的活力、影響力和帶動力[15]。推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展必然要求實現高水平的資本運營績效，尤其是良好的國有資本流動性、較高的國有資本運行效率和優異的國有資本保值增值率。這意味著國有資本運營公司的資本運營能夠形成較高的資本回報率，且資本回報具有可持續性。從平臺功能表現優越來看，國有資本運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，需要承擔國有資本的特殊功能，推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展必然要求這些特殊功能得到高水平的實現。一方面，國有資本運營公司需要充分發揮推動國有資本布局優化和結構調整的流轉通道功能，站在更高的戰略層面進行國有資本布局，通過專業化資本運營促進國有資本統籌配置和結構調整;有效發揮服務國家戰略和政策落地的杠桿撬動功能，以國有資本運營專業化引導和支持國家重大戰略的落實，服務專項任務的高效實施。另一方面，國有資本運營公司作為混合所有制企業的培育優化平臺，需要以管資本的方式將出資人職責履行到位，成為“積極、有限股東”，切實形成以資本為紐帶的新型投資與被投資關系。

對于執行層的三個重點方向，從業務創新協同來看，國有資本運營公司所從事的主要是金融或類金融業務，市場化程度普遍較高，呈現投行化趨勢，金融方案創新和金融工具創新要求較高。推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展，必然要求不斷創新金融或類金融業務，發揮多牌照優勢，打造集股權運作、資本融合、價值管理、金融改革等多種形式的業務組合。業務創新要求國有資本運營公司既要善于開發和應用新的金融方案或金融工具，又要對國有資本運營的特殊投向和特殊功能進行針對性的業務開發與創新。在強化業務創新和豐富運營工具的同時，還要求不同類型業務之間具有強互補性，推動多元資本運營手段的協同合作，形成業務協同效應。從專業能力突出來看，將國有資本運營職能從國有企業剝離，由類金融公司的國有資本運營公司來承擔國有資本運營職能，實行國有資本運營的專業化[15]，意味著專業的資本運作能力成為國有資本運營公司最重要的核心能力。推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展必然要求其擁有突出的核心能力，具備一流的資本運作專業能力，既體現在對“股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退”等不同運作方式創新和應用的專業能力，又反映在“融投管退”各個運作環節的專業性。從風險防控得當來看，風險防控是金融機構或類金融公司運營的底線要求和關鍵內容，也是國有資本運營公司開展國有資本運營的基本要求和重要任務。盡管如此，風險防控對國有資本安全的維護不應也不能成為國有資本運營公司業務創新和發展的阻礙。推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展必然要求將風險防控與業務拓展同步推進，既要緊緊筑牢國有資本運營業務創新和發展中的風險防范底線，又要使得風險防控到位和得當，能夠對業務創新和發展形成保駕護航作用，實現風險防控與業務創新的有效平衡。

對于保障層的兩個重點方向，從治理有效高效來看，無論是高質量發展目標層的高水平實現，還是執行層的有效落實，公司治理都是至為關鍵的保障。推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展必然要求構建與之相匹配的有效高效的公司治理，形成各司其職、各負其責、有效制衡、協調運轉的現代治理機制。治理有效高效要求國有資本運營公司按照中國特色現代國有企業制度的要求，規范公司治理結構，充分發揮黨組織的領導作用、董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用。如此，既保障國有資本運營公司能夠依據市場規則獨立從事資本運營活動，又能夠有效從內部、外部和所有權三個方面對公司實施有效的監督。從機制靈活適配來看，國有資本運營公司作為在國資國企改革中誕生的新企業和“資本+智力”密集型企業[16]，其活力來源于主動求變的業務創新和靈活高效的運營機制。推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展必然要求建立與業務市場化程度較高相適配的、靈活高效的市場化經營機制，最大限度激發公司發展的內生活力和巨大潛力。機制靈活適配的核心是深化國有資本運營公司三項制度的市場化改革，從生產要素層面實現人力資源、企業家的市場化配置和管理靈活性，真正建立管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化勞動用工和收入分配機制，形成與金融和類金融業務特點相適應的有效的市場化激勵約束。

四、推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展的實現策略

未來推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展，應當系統策劃、突出重點、綜合施策、一企一策，從歸位歸真角色、筑牢筑實基礎、做新做活模式、聚集聚合要素等方面全方位推進。

（一）歸位歸真三個角色

在“國有資產監管部門—國有資本運營公司—國有企業”的三級體系中，“國有資產管理部門—國有資本運營公司”要求國有資本運營公司成為獨立市場主體，“國有資本運營公司—國有企業”意味著國有資本運營公司是所持股企業的出資人，而國有資本運營公司是專門從事國有資本運營的專業公司，這三個角色是國有資本運營公司得以有效高效運轉的前提。然而，在現實中，國有資本運營公司的這三個角色往往在一定程度上還實現不到位，推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展首先應當推動這三個角色歸位和真正實現。

一是推動授權明責到位，做真正的獨立市場主體。國有資本運營公司要成為真正的獨立市場主體，政府股東的授權明責到位至為關鍵。為此，一方面，需要優化授權經營模式。授權經營模式雖然不是國有資產管理體制的決定性因素而是技術性環節，但其對推動“政企分離”和激發國有資本運營公司的活力具有重要意義[5]。從兩種授權經營模式來看，間接授權模式和直接授權模式各有利弊，目前國內的國有資本運營公司改革試點以間接授權為主，這符合當前的客觀實際，但直接授權模式在發達國家也被大量采用，能夠緩解間接授權的一些問題。未來對國有資本運營公司的授權經營，除了要繼續深化間接授權模式改革外，可以考慮選擇具備相應條件的公司開展直接授權模式探索，同時亦可以探索國有資本基金化管理的授權經營方式[5]。另一方面，應當拓展授權放權廣度和深度。國家和地方國有資產監管機構都相繼發布了授權放權清單、監管權責清單，并將“國有資本投資、運營公司試點企業”一并列出相同的授權放權事項。考慮到國有資本運營公司與國有資本投資公司畢竟存在差異，可以將二者不同的地方通過單獨條款方式予以明確。與此同時，未來可以進一步拓展授權放權廣度和深度，進一步加強對國有資本運營公司在國有資產重組整合、行政事業單位資產整合、投融資、薪酬人事等方面的授權放權[5]。特別是，要將“三個歸位”要求落實到位，切實把以往延伸到子企業的管理事項歸位于國有資本運營公司，對于具備條件和能力的國有資本運營公司，可以考慮在授權事項中不再設置重要子企業的例外條款[17]。

二是推動行權履責到位，做真正的出資人。無論是從價值創造還是責任義務來看，針對所出資企業做合格的、真正的出資人對于國有資本運營公司都非常重要。為此，國有資本運營公司需要轉變傳統觀念，深刻和正確認識自身與所出資企業的關系，并按照現代企業制度的規則和要求開展行權履責。國有資本運營公司應當依據《公司法》和公司章程對所出資企業行使與股份額相對應的股東權利，并以其出資額或所持股份為限承擔相應的風險和有限責任，減少甚至取消對所出資企業的直接管理[18]，真正成為積極但有限的股東。進一步來看，國有資本運營公司對于所出資企業既要行權履責到位又不越位，既要與所出資企業保持“一臂之距”，又要推動所出資企業落實自身的戰略意圖[19]，這需要創新對所出資企業的行權履責方式。特別是，要增強向所出資企業派出專職股權董事和監事的針對性，確保派出的董事、監事有效履職行權。

三是推動組建轉化到位，做真實的運營公司。國有資本運營公司高質量發展的前提是要回歸“形神兼具”的“本真的運營公司”，這要求對國有資本運營公司的組建和轉化要到位。從增量來看，對于將來需要新增加的國有資本運營公司，應把好組建環節關，優化組建方式，通過組建到位形成真實的國有資本運營公司。如果采取改組組建方式，則關鍵是要“改”到位，即從原來的傳統國有企業形態和運作模式“改”成運營公司的新形態和新運作模式，“形”與“神”均要徹底改變;如果采用新設組建方式，則關鍵是要“設”到位，即按照本真的國有資本運營公司形態和運作模式要求，全方位進行“設計”和“設置”，形成真實的運營公司的“形”與“神”。無論是改組方式還是新設方式，組建生成真實的國有資本運營公司，其前提都是對真實的國有資本運營公司的標準有深刻認識，因此在實踐中可以制定一個界定真實的國有資本運營公司應包含哪些要件的指南，用于組建時的對照實施。從存量來看，對于目前已經在開展國有資本運營公司試點的企業，如果其存在“簡單翻牌”和“架空”的問題，則需要盡快從“形”和“神”兩個方面推動向本真的國有資本運營公司轉化?；镜姆椒ㄊ菍ζ髽I進行全方位掃描和審視，尋找企業與國有資本運營公司形態和運作模式不一致的地方，并采取相應的改革舉措予以糾偏。

（二）筑牢筑實三大基礎

推動國有資本運營公司改革深化和邁向高質量發展，如果說推動三個角色歸位歸真是前提條件，那么治理完善、能力建構、風險防控就是三大基礎。從國有資本運營公司的改革實踐來看，國有資本運營公司在這三大基礎上還存在不同程度的不足，與高質量發展的要求仍有差距，需要進一步筑牢筑實。

一是優化實化公司治理。國有資本運營公司對政府授權放權要“接得住”“管得好”，完善的公司治理不可或缺?！秶鴦赵宏P于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》對國有資本運營公司的治理結構作出了明確規定，對黨組織、董事會、經理層作出了明確要求。而在2021年8月國務院國資委最新下發的《關于開展國有企業公司治理示范企業創建活動的通知》中，對公司治理示范企業作了進一步要求。未來國有資本運營公司應將這些規定和要求高標準予以落實，爭取創建成為公司治理示范企業。重點包括：首先是按照中共中央辦公廳印發的《關于中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》要求，進一步把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，堅持和完善“雙向進入、交叉任職”的領導體制，制度化、規范化、程序化地推動將黨的領導融入公司治理各環節。其次是進一步健全董事會制度，建立與公司規模大小相匹配、符合投資行業特點、滿足投資業務復雜性與廣泛性需要的規模適當的董事會;改善董事會人員構成，對外部董事進一步細分為兩類即股權董事和獨立董事[17]，逐步增加外部董事中的獨立董事占比，增強董事會獨立性;進一步完善“集體審議、獨立表決、個人負責”決策機制，實行一人一票表決，保障董事會決策的科學性、獨立性和權威性。最后是進一步增強經理層經營活力，優化經理層的人員選聘制度、權責對等的履職行權規則、任期制和契約化管理模式，加快構建和完善職業經理人制度，暢通體制內外的身份轉換通道，完善市場化、差異化、激勵約束相容的薪酬制度，切實破除職業經理人“引入難、平衡難、留用難、追責難”問題。

二是轉換再造核心能力。由于國有資本運營公司的核心目的是實現國有資本保值增值，因而其核心能力集中體現為價值創造能力，國有資本運營公司能力轉換和再造的方向就是要構建強大的價值創造能力。按照國有資本運營公司價值創造的邏輯，其價值創造能力可以進一步分解為資源配置能力、資本運作能力（金融服務能力）和股權管理能力。由此，國有資本運營公司轉換再造核心能力的重點包括：首先是打造高水平的資源配置能力。樹立戰略資源理念，分析和確定公司的戰略資源構成，優化戰略資源的來源，加強對戰略資源的控制，挖掘戰略性投資機會，建立以戰略資源打造競爭優勢的基本戰略。緊緊圍繞國有資本運營公司作為資源優化配置操作平臺的要求，加強對資金資源、資產資源的開發和配置，通過多種方式對存量國有資本和增量國有資本進行優化配置，提高資本的配置效率。積極推進與國有企業、社會資本的合作，發揮各自的互補性資源優勢，通過多種合作方式促進資源的更大范圍聚合，推動更高水平的資源優化配置。其次是構建專業化的資本運作能力。牢固樹立崇尚專業、專業至上的導向[1]，將構建專業化的資本運作能力、金融服務能力擺在更加突出的位置。通過專業人才引進、內部能力建設、外部交流合作等多種方式，圍繞資本運營的“融投管退”各個環節，全面提升股權運作能力、基金投資能力、資產管理能力、價值管理能力。強化駕馭金融工具的意識和能力，以注資、增資等手段獲取更多金融機構牌照，開發和綜合運用各類金融工具，增強“產融結合”“以融促產”的金融服務能力。最后是提升機制化的股權管理能力。按照對所出資企業做真正的“積極、有限股東”的要求，充分發揮公司治理的股權管理主渠道功能，完善股權管理制度體系，科學設計股權管理機制[7]，通過制度化、機制化的方式全面提升對所出資企業的股權管理能力。

三是升級強化風險防控。國有資本運營公司需要像金融公司、金融控股公司一樣，按照匹配性、全覆蓋、獨立性、有效性原則，全面加強風險管理，提升風險防控意識、能力和效果。一方面，要構建完善全面風險管理體系。國有資本運營公司可以借鑒國家對金融機構、金融控股公司風險管理的要求，建立與公司組織架構、業務規模、復雜程度和聲譽影響相適應的全面風險管理體系。重點是要建立組織架構健全、職責邊界清晰的風險治理架構，確定清晰的風險管理策略、風險偏好和風險限額，制定優化風險管理政策和程序，建立健全公司整體的風險隔離機制，建設數據與信息系統平臺，構建內部控制和審計體系。推動所出資企業建立全面風險管理體系，建立全面風險管理制度，健全自我約束機制。另一方面，要完善風險管理方法、手段和工具。開發、應用、完善針對金融或類金融業務的風險管理方法和工具，建立完善風險預警指標體系與報告制度，提升風險管理的數字技術水平，增強對各種風險的實時動態管理能力。

（三）做新做活三大模式

在夯實治理、能力、風控三大基礎上，國有資本運營公司需要改變傳統的模式，將業務、機制和管理三大重點做新做活，推動公司發展范式的高級化，打造形成高價值集約型企業、高品質活力型企業。

一是構建與功能定位高度匹配的商業模式。國有資本運營公司需要圍繞著四大功能定位，即推動國有資本布局優化和結構調整的流轉通道、國有資本保值增值的市場化專業運營平臺、服務國家戰略與政策落地的杠桿撬動者、社會資本優化配置的放大器[20]，建立與“融投管退”和主要功能業務相適應的新型商業模式。重點是從國有資本運營公司的功能定位、資源稟賦、業務布局出發，探索適宜于國有資本運營的輕資產商業模式;科學進行市場定位，進一步強化平臺打造和業務協同，探索創新“融融協同、產融協同、一二級市場協同、境內外協同”的運營模式;從集團整體視角的業務體系觀念轉向單一法人主體視角的投資組合觀念，著眼于發揮“母合優勢”，以“核心區業務”為標準構建投資組合[17]。

二是探索市場化差異化的激勵約束模式。國有資本運營公司應建立與國有資本市場化運作相適應的激勵約束體系，針對不同層級、不同類別主體實行差異化的激勵約束方式，探索形成市場化差異化的激勵約束新模式。重點是建立健全三層次考核體系，其中第一個層次是政府或國有資本管理部門對國有資本運營公司的考核，第二個層次是國有資本運營公司對總部全員的績效考核，第三個層次是國有資本運營公司總部對所出資企業（負責人）的考核;強化激勵相容的薪酬激勵約束，借鑒金融機構和其他類金融公司的薪酬模式，構建強調業績導向、突出專業能力、收益責任匹配、短期長期結合、在不同業務領域具有行業競爭力的薪酬體系，創新多元化激勵手段，滿足差異化需求。

三是建立靈活高效專業的企業管理模式。國有資本運營公司既要深刻把握世界一流企業管理的最新趨勢，又要準確掌握類金融企業的運作和管理規律，勇于、敢于和善于進行管理變革[11]，推動企業管理模式深刻轉型，探索形成具有國有資本運營公司特色的企業管理體系。重點是要推動組織模式轉型，重塑組織形態，對改組組建的國有資本運營公司重構組織架構，滿足“管資本”的要求，實現機構從簡、人員從優、賦權賦能、動態優化，并與資本運營戰略相匹配;全面提升管理水平，既要平衡好集權與分權、柔性與規范、激勵與約束、探索與利用、有序與即興的雙元關系[11]，又要滿足從實業業務經營到資本投資轉變的需要，開展管理流程再造、制度重構、工具創新、文化優化。

（四）聚集聚合三類要素

從企業競爭戰略和競爭優勢的資源基礎觀理論來看，與國有資本運營公司“輕資產運營模式”相匹配的戰略資源是資本、人才和技術。推動國有資本運營公司改革深化和邁向高質量發展，要求善于聚集聚合資本、人才和技術三類要素，構建獨特的、一流的資本、人才和技術要素組合，打造形成國有資本運營公司的要素競爭優勢。

一是構造匹配性的資本規模與質量。資本既是國有資本運營公司開展運營的對象，又是輕資產運營模式的核心要素，國有資本運營公司的高質量運營依賴于資本數量與質量。從資本數量來看，國有資本運營公司所擁有的國有資本規模應當與其功能定位和輕資產模式相匹配，既要確保較大資本規模以發揮規模優勢，滿足功能定位實現的配置需要，又不追求過度的資本規模擴張，尤其是避免資本的無序擴張。一方面，國有資本運營公司可以通過外部的資本注入和資源獲取擴充資本，進一步拓展資本充實渠道，如政府以土地等資產作價出資、注入部分企業股權或資本金、劃入企業進行重組整合[1];另一方面，國有資本運營公司需要通過資本運營手段增加資本規模，以市場化的方式“做優存量”和“引導增量”[19]，如推動所出資企業開展混合所有制改革，引入社會資本，形成對國有資本的放大。從資本質量來看，國有資本運營公司需要在投資方向、資產持有結構和融資模式上下功夫，重視投資組合、資產構成和資本結構的合理性，增強國有資本流動性。

二是打造專業化的高素質人才隊伍。國有資本運營的核心要素“資本”是否能夠增值，相當程度上取決于運作主體即“人”的專業化操作，因此建立一支與國有資本運營業務屬性相適應、與公司輕資產運營模式相匹配的專業化高素質人才隊伍至關重要。從人才類別來看，首先要求擁有一批專業的金融人才，包括股權運作、基金投資、資產管理、財富管理等金融或類金融業務方面的專業人才;其次要求擁有一批宏觀經濟和產業經濟人才，尤其是需要國有資本運營公司已經投資、擬投資或有潛在投資可能的產業領域人才;最后要求擁有一批專業的管理人才，特別是擁有豐富的金融或類金融機構管理經驗的人才。當然，國有資本運營公司應更加重視獲取懂產業、通金融、善管理的復合型人才。從人才隊伍建設方式來看，國有資本運營公司可以通過內部培養和外部招募兩種方式獲取所需人才，但無論何種獲取方式，都要求國有資本運營公司建立與類金融公司特點相適應的人才管理模式，最大限度地發揮各類人才的專業能力和潛力。

三是構建驅動業務與服務創新的技術支撐?！霸拼笪镆浦擎湣钡刃乱淮畔⒓夹g推動金融科技迅猛發展，對金融產業鏈、供應鏈和價值鏈產生深刻影響，金融業的數字化轉型已經成為重要趨勢。在這一背景下，金融科技、數字技術的應用成為驅動國有資本運營公司業務與服務創新的重要支撐，對于國有資本運營公司提升運行效率和質量起到助力作用。一方面，國有資本運營公司應加快推進新興技術在業務產品開發中的應用，用金融科技賦能金融服務，催生一系列新型金融業務模式，加快業務與服務創新的迭代速度，增強企業的資本運營能力，打造差異化的核心競爭優勢;另一方面，國有資本運營公司需要加快推動企業運營和管理的數字化轉型，將數字化技術全面應用于營銷、風控、授信、投顧、客服等主要金融業務流程，使企業變得更加敏捷、智慧，推動資本運營效率、客戶服務水平和精準管理能力全面提升。

五、推動國有資本運營公司改革深化與高質量發展的具體建議

推動國有資本運營公司改革深化與邁向高質量發展，除了要求國有資本運營公司自身進行轉型、升級、創新和變革之外，還需要政府從宏觀上統籌推進，完善相關的指導政策、支持政策和配套政策。

（一）動態完善頂層設計

《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》從指導思想、試點目標、基本原則、功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式、監督與約束機制、實施步驟、配套政策、組織實施等方面對國有資本運營公司作了詳盡和具有操作意義的頂層設計，是推動國有資本運營公司改革的工作基礎、制度基礎和政策基礎。然而，對國有資本運營公司的頂層設計并不是一勞永逸的，應根據改革試點的推進和新發展階段新形勢的變化進行動態優化，確保頂層設計與時俱進和不斷迭代。

一是研究規劃國有資本運營公司的數量。雖然有觀點認為國有資本運營公司改革應當成熟一家設立一家，不在于數量多少，而在于能否做實，能否發揮相應的功能[9];2020年5月印發的《中共中央 ?國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也指出，要“有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用，堅持一企一策，成熟一個推動一個，運行一個成功一個”，但這些觀點和要求并不意味著國家不需要對國有資本運營公司需求數量作出大致的估算和規劃。在國有資本運營公司改革試點的初期，國家可以不急于對國有資本運營公司需求數量作出判斷，但隨著通過改革試點對國有資本運營公司運作規律有了初步探索后，就應當從總體層面進行測算和規劃。盡管國有資本運營公司數量不宜過多，但應當明確未來大致需要組建多少家國有資本運營公司[3]，中央層面需要多少，省級層面需要多少，地市級層面需要多少，這些運營公司之間如何分工協作。

二是研究明確進一步推進改革試點的方向。國有資本運營公司改革試點取得了積極成效，但仍然是當前深化國資國企改革中相對薄弱的環節，因此建議進一步推進改革試點。在下一步推進改革試點前，需要對已經開展的改革試點進行總結，在探明規律、提煉經驗、發現問題的基礎上，研究明確進一步推進改革試點的方向。其中，需要重點研究明確的問題包括：首先，針對深化國資國企改革中的各種熱點問題，明確國有資本運營公司需要解決哪些問題，能夠解決哪些問題，哪些是國有資本運營公司有優勢解決的，哪些是不適宜由國有資本運營公司承擔的。其次，進一步規范國有資本運營公司組建，對改組組建、新設組建的原則、標準、程序、要求進行明確，提供兩種組建方式如何選擇的指南。再次，明確在國家和地方層面是否需要推出一批“直接授權”模式的國有資本運營公司改革試點，如果需要，應當明確開展直接授權模式試點企業所需具備的條件，以及開展直接授權的規范程序和要求。最后，建立國有資本運營公司改革試點的動態調整機制，對于試點不達標的，建立整改機制、轉換機制甚至退出機制。

三是統籌開展推動國有資本運營公司高質量發展的專項行動。策劃實施推進國有資本運營公司高質量發展專項行動，采取類似于世界一流管理對標模式，明確專項行動的具體內容和相關要求，由國有資本運營公司提出自身邁向高質量發展的實施方案，并予以落實。在推進專項行動中，鑒于不同國有資本運營公司所具備的條件差異，建議采取“一企一策”的差異化推進方式，并按照“領先企業—優秀企業—一般企業—較差企業”的順序漸進式推進。

（二）創造有利環境和條件

鑒于國有資本運營公司改革涉及面較廣、社會影響較大、綜合性較強，具有相當的復雜性和系統性，因此推動國有資本運營公司改革深化和邁向高質量發展，需要更加適宜的環境和更加有利的條件。

一是進一步推進賦能減負。除了到位的授權放權外，政府或國有資產監管部門應在不斷深化對國有資本運營公司運行規律認識的基礎上，著眼于更加有效激發國有資本運營公司的活力和潛力，針對制約國有資本運營公司高質量發展的外部因素，進一步推進對國有資本運營公司的賦能減負。首先，放寬對國有資本運營公司的主業投資認定范圍，制定國有資本投資重點領域指南，為國有資本運營公司的投資活動提供指引。支持適度放松對國有資本運營公司的業務限制，比如允許適度開展成員單位基金托管、資本運營業務類流動資金貸款等業務，降低投資比例、同業拆借額度、債券融資資格等限制。其次，支持國有資本運營公司拓展能夠形成協同效應的金融服務，根據各國有資本運營公司資源稟賦、功能定位、資產規模、經營盈利水平、資信評級、業務布局和發展需要，協助具備條件的國有資本運營公司獲取銀行、證券、保險、信托等主流金融服務牌照。再次，支持國有資本運營公司擴大股權董事遴選范圍，打造專職股權董事隊伍[21]，破解長期以來缺乏合格股權董事對國有資本運營公司完善治理結構與機制的制約。最后，盡可能地減少非關聯性和非必要的社會負擔，逐步取消與投資者無關的責任考核[6]，讓國有資本運營公司在市場競爭中能夠“輕松上陣”。

二是建立更具針對性的容錯糾錯機制。資本投資的固有不確定性特點使得國有資本運營公司面臨的決策壓力大、改革風險高，從鼓勵改革創新和勇于探索的角度出發，應建立符合國有資本運營特點的、更具針對性的容錯糾錯機制。首先，落實“三個區分開來”的原則，堅持事業為上、實事求是、依紀依法、合理容錯、容糾并舉，強調看初衷、看方向、看節點、看緣由、看程序、看后果、看處置“七看”標準，合理界定容錯界限。其次，根據國有資本運營公司的運行規律和業務特點，結合市場大環境影響和市場化投資機構的平均成功率，分行業、分階段、分周期合理匹配失敗容錯率，形成容錯機制評判標準，細化明確容錯糾錯條件和情形，確定不予容錯的情形，建立完善可執行的免責規則。最后，建立改革申訴機制和專業評判制度，強化容錯糾錯結果的應用，增強容錯糾錯的執行效果。

（三）制定完善支持性的配套政策

從政策層次來看，支持性的政策大致可以分為兩類：總體上支持國有資本運營公司發展的政策、操作上針對國有資本運營相關業務實際運作所需要的配套政策。

一是研究出臺促進國有資本運營公司高質量發展的政策。著眼于優化國有資本運營公司邁向高質量發展的要素能力，增強國有資本運營公司追求高質量發展的動力，更加有效發揮國有資本運營公司的功能，加快研究出臺促進國有資本運營公司高質量發展的政策。重點包括構建符合國有資本運營公司特點的財政金融、人才發展、薪酬分配、業績考核等支持政策，研究出臺國有資本形態的布局、功能、轉化管理政策以及健全國資國企有序進退的相關政策[19]，對國有資本運營公司在探索創新國有企業REITs業務和市值管理機制、整合國有企業企存量金融資產、發起設立新的專項基金、引入社會資本參與等方面給予更大力度的政策支持。

二是制定針對解決業務開展所涉問題的配套政策。國有資本運營公司在開展資本運作和資產管理過程中，往往會遇到許多操作上的難題和政策上的障礙，可能涉及土地、工商、財稅、規劃、證券監管、人員安置、社會職能剝離等多個方面，因而需要相關政府部門給予積極的支持。特別是，相關政府部門應當結合現實中的問題，對于一些已經過期或不適應形勢而需要調整的政策出臺實施細則[21]，對于一些在操作過程中出現的新情況和新需要可以制定新的政策，切實為國有資本運營公司開展資本運作、資產管理消除不合理的政策障礙。 [Reform]

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The Progress and Direction of the State-Owned Capital Operating Companies' Reform

Xiao Hong-jun

Abstract： Promoting the reform of state-owned capital operating companies is an important content and strategic measure for deepening the reform of state-owned assets and state-owned enterprises. And it is also an inevitable requirement and critical means to optimize the state-owned economy's layout and structural adjustment， and promote the high-quality economic development in the new stage of development. Since the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China， the reform of state-owned capital operating companies have made positive progress and remarkable results， the top-level design has gradually become clear， and the reform pilot has been steadily advanced. However， there are still many inadequate issues， such as cognition， identity transformation， function performing， organizational modes， mechanism reform， and key ability. In the future， to promote the deepening of the reform and high-quality development of state-owned capital operating companies， key work directions may include achieving outstanding capital appreciation， superior platform functions， business innovation coordination， outstanding professional capabilities， proper risk prevention and control， effective and efficient governance， flexible and adapted mechanism design， and at the same time， it will be promoted in an all-round way from the aspects of returning to the real three roles， building the three foundations， the three new models of work， and the gathering and aggregation of three types of elements. Based on the above foundation， it is also necessary to dynamically improve the top-level design， create a favorable environment and conditions， and formulate complete supporting policies， in order to form policy guidance and support to promote state-owned capital operating companies' reform and the high-quality development.

Key words： state-owned capital operating companies; state-owned capital investment companies; state-owned capital; state-owned enterprises

基金項目：國家社會科學基金重大項目“國企混合所有制改革的實現路徑選擇研究”（20&ZD073）;國家社會科學基金重點項目“面向世界一流的國有經濟‘五力評價與提升研究”（20AGL003）;中國社會科學院國有經濟研究智庫2020—2021年度重點課題“國有資本運營公司研究”（09-00-001）。

作者簡介：肖紅軍，中國社會科學院工業經濟研究所研究員。