社區網格化治理模式在疫情防控中的困境及對策研究

王玉婷 吳娜 鄭明山 陳斯琦 彭博

摘 要：在公共衛生緊急事件的防控中，社區網格化治理模式作為一種新型的城市治理模式，得到了廣泛的應用。這一模式在抗擊新冠疫情工作中取得了突出成就，但是這種模式在實踐過程中因為權責分離、責任主體不明的情況，使得該模式在歷年的社區網格化治理過程中存在著人才緊缺、物資匱乏、數據收集不夠準確、全面、數據的傳輸不夠快速有效等問題。在面對新冠疫情時，這些問題就顯得格外的突出，同時暴露出了新的問題。本文總結了數十年來全國各地網格化治理的有益經驗，從人才、物資、數據、權責、人員流動等方面提出了社區網格化治理模式在疫情防控中的困境的系統對策。由此，將保障社區網格化治理模式應用的進一步優化。

關鍵詞：疫情防控;公共衛生;網格化;社區治理模式

一、引言

在抗擊新冠疫情的戰斗中，習近平總書記提出“抗擊新冠肺炎有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地，堅持不懈做好疫情防控關鍵靠社區”[1]。社區防控在抗擊疫情過程中具有突出地位，而社區防控的關鍵是社區網格化治理模式的運用。社區網格化是一項創新型治理模式，在中國已有十幾年的治理經驗，這對新冠疫情防控社區治理的有效運行至關重要。依托網格化治理，社區疫情防控的效果顯著，但這一模式仍有很大的進步空間。例如，社區網格化運行的路徑之一就是通過采集數據建立起統一開放的社區數字治理平臺，但是在傳輸的過程中未能發揮其實質的效用。本研究的結論不僅有助于日常社區網格化管理，更重要的是其對公共衛生防控工作的完善，更有助于未來該模式對疫情防控問題的解決。

二、社區網格化治理模式的理論基礎和實踐基礎

（一）社區網格化治理模式的理論基礎

社會治理為社區網格化抗擊新冠疫情提供了最為有利的理論支撐。黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力的現代化，提出了創新社會治理體制。習近平在十九大報告中指出要拓展網格化的服務和管理，加強城鄉社區治安防控網的建設[2]。將服務放在管理前面，這是對新世紀治理創新的新指導，社會管理改為了社會治理，創新社會治理，可以推動服務和管理力量向基層傾斜，激發社會活力，維持社會穩定。相較于社會管理，社區治理主體更加多樣化，除了國家和政府，它將社會力量納入進來，有助于提高公眾參與感，增加社會認同感和社會活力。治理方式上采用“三治融合”，即法治、德治和社會自治相結合。治理的內容包括微觀層面服務、基層自治、協調關系，在維護秩序的基礎上，它還強調社會活力與社會秩序的統一。而社會管理更加側重于宏觀國家事務的管理，強調社會秩序、維護國家的穩定、維護國家安全。

社區網格化模式是社會治理的產物，從黨的十八屆三中全會到黨的十九大都明確指出了社區網格化治理對創新社會治理的重要作用。社區網格化治理是一種依托城市治理，以網格為單位，以數據為核心，精細化管理的一種新型城市治理模式。社區網格化是城市轄區按照一定的標準，在“市/區-街道-社區”之下，增加“網格”這一層級，它打破了原有的層級和部門邊界的屏障，打通了各個部門間的數據通道，構建開放式數字共享平臺。數字化的支撐，能夠更加系統的搜集、整理和反饋居民信息，信息的精確性得以提升，預估風險和問題的能力提升，以便實現更加精細化的管理，提高社區治理的能力和水平。對于問題和風險，社區網格化擁有一整套系統的應對模式，能夠使社區治理工作做細做扎實。

自2013年十八屆三中全會以來，全國各地貫徹黨中央提出的，要改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。各地相繼開展社會治理網格化工作，網格化治理起先主要是用于城市建設和城市秩序維護等領域，后逐步擴展至社會綜合治理，如公安、衛生、民政、計生、房管、工商等部門，并通過加強各個部門之間的數據共享構建數據化平臺，更好地進行社會治理。

（二）社區網格化治理模式在疫情期間的實踐基礎

社區網格化治理模式在中國已經有十幾年的實踐經驗，網格化管理最初的起源在學術界有一些不同的意見，有的人認為網格化管理起源于北京市的東城區，它是城市社會管理的一個實踐。另一種觀點認為，網格化是基于上海2003年抗擊非典疫情而形成的網格化治理經驗概括出來的，在抗擊疫情的過程中形成了兩級政府、三級管理、四級網格的城市管理體制。不論同意哪種觀點，社區的網格化治理已經成為國家在基層治理中的一個重要的創新。潮州城市治理的蝶變正是社區網格化治理的產物，潮州鳳新街道基層治理模式獲評全國十個社會治理最佳案例之一[3]。潮州鳳新街道，33個社區網格，103名網格員組成地網，各個街道視頻監控系統如同天眼，利用可視化調度系統，實現實施實況信息交互，形成了“綜治中心+網格化+信息化”模式。近些年來，社區網格化治理在全國各地的實踐，推廣和探索中逐漸完善，已經形成了比較穩定的一種模式。

疫情期間，全國各地為打贏疫情防控這場攻堅戰，將社區網格化治理運用在疫情防控之中，并取得了顯著的成效。例如，身處在疫情最嚴重的武漢，硚口區六角亭街順道社區老三棟小區實現了“零感染”“零疑似”，打造了無疫情小區，這個老舊小區以易感的老年人群居多，疫情爆發初期，順道社區黨委果斷行動，凝聚各方力量，成立疫情防控臨時指揮小組[4]。采用網格化治理模式，進行集中拉網式大排查，采用線上線下結合的方式。另外，小區還針對特困人群成立特別關注小組，及時處理這些人的困難訴求，對糖尿病、高血壓患者需要買藥，老年人血壓突增這樣的情況進行及時的解決。網格員各司其職，實現分工協作。

社區網格化的治理經驗對此次疫情防控起到的舉足輕重的作用，基層工作的井然有序是打贏疫情防控攻堅戰的關鍵，社區網格化治理模式在實踐中更加完善與豐富，但是在此次疫情防控中，也出現了一些問題亟須解決。

三、社區網格化治理模式在疫情防控中的困境

（一）治理主體權責分離

在疫情防控初期，一切應急措施亟待完善，新的協調機制還未建立，存在“九龍治水”、各類主題邊界不清的現象[5]。權責分離的直接原因有兩個，一是權責分配不對等。承載著防控重任的基層社區，但在實踐中手上幾乎沒有什么權利和資源，“任務下沉、權力上移”的權責與職能相背離，弱化基層社區、網格員的權利，使得他們難以去應對復雜多變的情形。例如，街道的綜合治理工作，由街道綜合治理辦公室承接，涉及多個上級部門，任何一個區級部門，都可以隨時向街道綜合治理辦公室安排工作任務，各種任務的不斷下達，街道只能將其相當多的行政工作下轉到網格內，從而形成網格員身上任務重、實權少的現象。二是缺乏統一的工作標準和制度保障。社區網格化治理在中國已經有十幾年的治理經驗，但一直以來沒有建立起一整套規范統一的工作標準和制度保障。疫情防控期間，社區網格化治理在完全封閉的環境下進行，以往的工作標準難以完全應用到疫情期間的網格化治理中來。例如，對于防疫物資的審批與發放，誰才有最終的審批權沒有明確的規定，各級主體之間權責范圍模糊不清，遇到問題相關責任主體之間相互推諉，從而影響上級部門對新冠疫情作出全面、系統的了解和分析，難以對疫情防控作出科學的判斷和決策。

（二）數據收集不全、不準確及傳輸方面受阻

面對公共衛生緊急事件，準確的人房數據是做好網格化工作的基礎[5]。在數據的采集階段，盡管社區被劃分為幾個不同的網格，每個網格都配備了相應的網格長，但是在數據采集方面我們仍然面臨著兩個問題。一是采集的數據不夠全面、準確。以浙江省杭州市余杭區喬司街道為例，本地戶籍人口5.9萬、外來人口25.3萬，外來人口較于本地人口4倍之多，其分布在1.2萬家各類生產經營的單位中。在實踐中，網格內的數據往往是通過省、市公安局推送的信息來統計數據，然而其采集的數據會因人戶分離、人員流動大等原因而未采集到;二是數據被重復采集，對于一些屬地街道、社區，其信息采集依賴于村居干部和網格員采取走訪的方式挨家挨戶地收集，造成了各類網格信息被重復采集或者未采集的現象，這不僅使社區居民填報信息負擔過重，而且收集數據的效率過低，浪費人力資源。

公共數據治理至少涉及以下三種關系：一是各級政府之間的縱向關系;二是同級地方政府、政府部門之間的橫向關系;三是政府與公民個體、政府與整個社會的關系[6]。在突發公共衛生事件的防控過程中，數據的傳輸相應的會出現兩個方面的障礙，一是同一地區各個部門之間的數據難以進行流動，例如，民政部門、衛生部門、城市管理部門、公安部門之間沒有進行充分的信息聯動，難以第一時間獲取疑似或確診病人的信息;二是同地區上下級部門之間難以進行有效傳輸，下級部門在進行社區網格化治理的過程中，工作量較大，面對層出不窮的問題以及上級發出的指令，未能做出及時而又準確的反饋。

（三）網格員隊伍建設有待提高

網格員是網格化治理的中堅力量，每個網格都需要配備相應技能的網格員。網格員需要真正下沉到每戶與居民交朋友，對社區問題進行登記、排查、處理、總結、反饋，能夠及時回應居民訴求，維護社區穩定。網格員隊伍建設面臨著兩個問題，一是網格員隊伍人手不足，居民的需求多樣化，單純依靠社區或居民的力量是無法完成這些精密復雜的任務的。例如對于慢性病人的服務，孕婦、糖尿病、高血壓等患者的藥物采購、送醫就醫問題，對社區弱勢群體和社區居民提供服務等等。網格員工作壓力大，“表格抗疫”現象嚴重，但工資待遇以及激勵制度方面沒有得到改善，待遇要求得不到滿足，工作熱情降低，影響了整個網格管理團隊的積極性和工作配合度[7]。二是網格員隊伍專業化程度不高。網格員的報考資格為大專及以上，35歲以下，可以看出網格員的招錄并沒有對應聘者提出專業化的要求。以南京市建鄴區為例，其針對網格化治理人員做了一份調查，在本次調查中，社區網格員僅有12個人，其中只有1位網格員具有網格員有這一崗位的相關知識或經驗[8]。面對突發情況，特別是醫療事件，非專業人員缺乏足夠的醫護專業知識，應急能力較低。

（四）防疫物資短缺

疫情期間，國家財政撥付專項資金用于防控，專項資金實行“專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項使用”，用于統籌轄區內醫療機構患者救助費用補助、開展疫情防控工作所需的應急物資，如防護工具、藥品、設備、口罩等，隔離患者就餐費，公共場所發放的防護用品等等。但在實踐中，撥付的資金難以長時間維持疫情防控的需要，容易出現資金流斷裂，資金不足的情況。中新網發布的關于北京“疫情期間公眾心態與需求監測”調查報告顯示，防控物資短缺成公眾反映最多的問題，社區附近口罩/消毒液等防控物資斷貨（67%），城鎮在該問題上比農村略為突出[9]。另外社區存在未嚴格按照預算安排、管理、撥付社區資金;專項資金使用不規范，利用效率不高;未及時將專項經費支出進行公示;購買社會服務不規范等問題。此外，在疫情的沖擊下，大量企業停工停產，市面上的防控物資緊缺，出現了拿錢買不到口罩、消毒水等防護用品的情況。盡管后期少量企業復工復產，但生產的口罩、防護服大多下放在一線的醫護人員，居民仍然難以購買到必需的防護物品。加上有些商家和藥店借著“國難”之機，哄抬物價，以數十倍的速度漲價，擾亂市場秩序，防疫物資嚴重缺乏。

（五）人員流動與封閉式管理的矛盾

新冠疫情期間社區網格內采取封閉式管理，對社區的人員提出少外出、少聚集的要求，但是不可避免地出現部分人強制返鄉、聚眾打牌、私自外出的現象，這對社區網格員預防人口流動帶來的疫情擴散提出了巨大的挑戰。中國人民大學人口與發展研究中心的調查數據顯示：在2020年1月28日，某城市的戶籍人口中，流入常住武漢者每增加1萬人，該市的確診人數將增加2.56人，流入并常住湖北其他地區者每增加1萬人，該市確診人數將增加5.84人，到2月18日，兩個數據分別達到23.7和29.0[10]。該數據足以證明人口流動對疫情擴散產生了積極作用。

此外，全面復工復產又加大了人口流動，尤其是跨地區流動，跨國流動，易擴大病毒的感染面，外來人員進入社區之后，極易打破社區內原有的動態平衡，這容易造成控制下來的疫情出現反彈的局面。2020年3月2日，全國27地新增確診人數已經歸零，但是3月4日，全國便檢測出境外輸入病例37例。另外一方面，我國流動人口管理服務工作還存在一些薄弱環節，流動人口底數不確定，未建立起各地區和部門之間的信息共享機制以及流動人口疾病傳播預警機制，出于現實的考量，流動人口更加注重打工賺錢的問題，而將健康問題置于第二位，缺乏必要的健康防護知識，同時也會罔顧政府命令和要求，私自外出，增加傳播風險。

四、社區網格化治理模式對疫情防控困境對策研究

（一）明確權責邊界，完善工作標準和制度保障

社區網格化建設需要各部門間的聯動參與，但是各部門在這個過程中的職責劃分不明確，過度強調“大事不出網”，易造成將一切治理職責填鴨般歸入社區的現象。對于涉及安全、環保、違建等專業性問題，唯有相關職能部門派員直接進駐網格中心辦公，“讓專業的人干專業的事”，才能保證對問題發現、流轉和處置的準確高效[11]。在網格內部，可以對網格進行分級管理，以惠陽里社區為例，將一個街道劃分為街道級網格、社區級網格、片級網格三級，各自分配職能。街道級網格負責統籌協調工作，社區級網格接受街道級網格的監督指導，負責社區的管理與服務等綜合性工作，片級網格在接受社區網格的監督指導下，負責深入網格點，進行綜治、信訪、信息收集等基礎性工作，并接受網格群眾的監督。

防控階段，針對網格化治理缺乏統一的工作標準和制度保障，可以通過社區之間、街道之間、政府之間相互交流溝通，建立起初步的工作標準作為權宜之計。在疫情平緩后，可以通過召開社區大會、組織調研等方式，明確工作的標準和職責的范圍，通過文字化的制度規范，解決網格員責任不清，遇事推諉的問題[11]。此外疫情常態化防控過程中，可以通過給予獎勵性的薪酬和其他福利待遇，來激發工作的積極性，通過醫療保障消除后顧之憂。在疫情防控過程中總結經驗，建立起一整套完整的工作標準和應急工資與防護標準，為今后的突發公共衛生事件網格化治理提供制度保障。

（二）創新治理方式，建立統一的信息管理平臺

信息方面困境包括數據采集不全面、準確與數據傳輸交流障礙兩方面。針對此數據采集不全，需要創建一些新型的治理方式，例如利用互聯網技術，開發社區APP、建立社區微信群、QQ群等，采用線上線下聯合的方式，進行拉網式搜集居民信息，減小信息誤差，做到精細化、有效性的管理與服務，提高社區自治能力與自治水平。另外還需要織密網格，減小單位網格的范圍，范圍縮小，工作就更加細致，可以更加精確的搜集信息，做到全面覆蓋。

要克服信息孤島的形成，打破數據壁壘，需推動對數據的統一賦能，可利用數據庫技術，將數據統一管理、共享開放、分級管理，讓數據說話，參考數據決策[11]。在實踐中，可以由政府牽頭，其他在社區治理中有職能的部門參與，聯系若干基層社區，建立一個信息綜合共享平臺，提供社區治理部門間、部門與社區間、社區與社區間的溝通對話平臺。

（三）擴大網格員隊伍，提高網格員隊伍素質

針對社會群眾參與意愿弱，網格員人手不足，可以通過整合資源，構建多元共治體系以及精準賦能，提高個體效率的方式解決困境。采用核心網絡和輔助網絡兩級主題構建，核心網絡由基層政府為主導，依托街道、社區，動員部分黨員下沉到社區擔任網格員，輔助網絡可以廣泛動員社會組織、志愿者、物業公司以及居民參與到網格建設中來。政府部門應承擔起相應的責任，社區也應享有相應的權利，構建一個由黨委領導，政府牽頭并監督保障，社區進行實踐的各方推動，積極參與的治理體系，通過各方力量的參與解決個體網格員力量不足，提高個體效率。

針對網格員專業素質不到位以及互動能力不足，可以通過組織專業培訓、建立完善監督獎懲機制、吸收有專業知識的人參與到網格化治理中來解決。例如北京市通州區發布的《北京市通州區人民政府關于深入推進網格化治理體系建設的實施意見》指出要加強推進隊伍專業化建設，做到“定人、定崗、定責、定獎懲”三定原則。在使用兼職人員時，要進行必要的崗前培訓，加強對其工作過程的監督與工作成果的評估，對于社區工作人員與政府相關人員，也要進行定期的培訓、考核，同時對社區工作人員工作質量進行評估，將評估績效與晉升、工資提高掛鉤，對于嚴重違反社區管理制度的失職人員予以警告、記過、降職、開除等處分。

（四）健全資金管理體系，加強市場監管

物資方面的困境包括資金的籌集、分配和使用問題以及防控物資嚴重短缺問題。應對防疫物資采購的大量資金需求，要求社區發動資金快速調動能力，完善資金管理制度，建立緊急預警方案。具體而言，在初始的資金管理制度設計上不能太過死板，要為應對緊急情況留下空間，同時，社區要精確賬目，能過迅速抽調限制資金，以快速反應。

此外政府可加大網絡技術的投入，構建統一的網格化治理系統，搭建集調度指揮、動態治理、信息聯動、資源調配、互動服務為一體的信息采集管理平臺，對于物資跨網格流通進行有效、高速調控。社區治理中，每個網格內都需要有完整的防疫與反饋系統，重視防疫期間群眾對生活及社區的日常要求，平常要檢查防疫用品供應情況，發現缺口問題要補足，完善基礎防控物品供應鏈，實現“專人專管”，將物資儲備作為重要工作。

針對疫情防控物資短缺的問題，首先應該從源頭上支持相關企業復工復產，加大生產力度，另外相關政府部門加強地區之間的交流與聯動，實現跨區域的協調合作，相互間調入、調出防護用品來彌補物資缺口。針對哄抬物價的行為，地方政府應加強行政管控，制定嚴格的定價標準，嚴禁發國難財。

（五）嚴防嚴控與社區管理常態化

后疫情時代，社區不再采用強制性的管理，社區進出較自由，因而社區防控也面臨著更嚴峻的挑戰。因此，對社區流動人口的管理可以采取以下策略：首先，對社區租住人員進行排查，及時登記;第二，堅持社區登記排查常態化，經常性地對流動人口進行清查、登記。要求進出社區按照規定出示健康碼，及時記錄相關信息，對外來人員調查、分析、記錄，外出人員記錄、上傳，建立流動人口健康檔案，將所有網格的數據聯通起來，以便后期建立流動人口信息機制;第三，與社區商鋪、居民合作，對重點商鋪進行排查，建立主動登記機制，讓登記更加機動、及時;最后，加強宣傳，發動社區群眾參與人口管理工作。

實踐中，隨著疫情有效控制，社區開放是必然趨勢。但疫情有效控制并不等于疫情完全消滅，因而社區在一段事件內仍要堅持進行人員登記、防疫宣傳等措施。戰線太過漫長往往導致社區工作人員疲憊，怠于防控工作。為了防止此類情況的出現，實踐中可以建立在常態化的工作檢查機制與動態的抽查機制，政府部門積極監督社區防控工作，宣揚正面，懲戒怠惰。

五、總結

在疫情防控的過程中，做好基層治理是關鍵。社區網格化治理是一個系統工程，也是一個需要普及至全國的基層工程。將這樣一個治理方式落實到疫情防控中，與疫情數據相通，把控防疫任務時暴露出了相關問題，如人力、物資、信息采集及傳輸以及人口流動等方面的問題，通過建立統一的信息化治理平臺以及工作標準和制度保障、將網格精細化、聯防聯控、加強地區之間的交流等方式應對，這不僅需要基層工作者扎實為人民服務，增加公眾的安全感、幸福感，還需要各級黨委政府提出高度的重視，科學決策，進一步的政策扶持，繪制出網格化治理的藍圖。社區網格化治理體系搭建完善后，不僅能夠平緩度過此次新冠疫情，也能建立長效機制，預防此類公共衛生問題并快速反應。

（指導老師：王騰）

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