船舶排放控制區(qū)實施績效評價指標研究

中國船級社質(zhì)量認證公司 余 麗 胡佳樂 李發(fā)清

面對嚴峻的大氣污染，2013年9月10日，國務(wù)院頒布了《大氣污染防治計劃》。2015年8月29日修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第64條規(guī)定“國務(wù)院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進入排放控制區(qū)的船舶應(yīng)當符合船舶相關(guān)排放要求”。

2015年12月2日，交通運輸部發(fā)布了《交通運輸部關(guān)于印發(fā)珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案的通知》，設(shè)立了以深圳、廣州、珠海港為核心港口的珠三角排放控制區(qū)、以上海、寧波-舟山、蘇州、南通港為核心港口的長三角排放控制區(qū)、以天津、秦皇島、唐山、黃驊港為核心港口的環(huán)渤海（京津冀）水域排放控制區(qū)。

2018年11月30日，交通運輸部發(fā)布了《交通運輸部關(guān)于印發(fā)船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案的通知》（簡稱《方案》），《方案》明確規(guī)定，2019年1月1日起，海船進入排放控制區(qū)，應(yīng)使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油。2020年1月1日起，海船進入內(nèi)河控制區(qū)，應(yīng)使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。自2020年3月1日起，未使用硫氧化物和顆粒物污染控制裝置等替代措施的船舶進入排放控制區(qū)只能裝載和使用按照《方案》規(guī)定的船用燃油。通過梳理目前船舶排放控制區(qū)已取得的成效，分析實施過程中遇到的問題，建立起船舶排放控制區(qū)實施績效評價指標體系，并應(yīng)用評價指標體系對船舶排放控制區(qū)現(xiàn)有實施情況進行試評價，構(gòu)建“實施——監(jiān)測——評估——完善”動態(tài)調(diào)整機制。

一、排放控制區(qū)評價指標體系設(shè)計原則

建立排放控制區(qū)評價指標體系一方面需要以現(xiàn)有的各項統(tǒng)計制度和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)；另一方面排放控制區(qū)評價指標并不是傳統(tǒng)的統(tǒng)計指標的簡單照搬、相加和堆積，而是原有指標的有機綜合、提煉、升華和一定程度上的創(chuàng)新。指標體系作為一個有機整體，不但應(yīng)從各個不同的角度反映出被評價系統(tǒng)的主要特征變化，還要能體現(xiàn)出系統(tǒng)的發(fā)展?jié)摿挖厔?。建立指標體系是一項較為復雜的工作，為了達到科學性、規(guī)范性和能在大范圍內(nèi)使用的目的，評價指標的篩選必須遵循一定的原則。具體如下：

1、科學性與實用性原則

評價指標體系設(shè)計應(yīng)當充分反映和體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，從科學的角度系統(tǒng)而準確地理解和把握可持續(xù)發(fā)展理念下排放控制區(qū)政策實施的實質(zhì)。評價指標體系嚴謹、合理，并具有針對性。數(shù)據(jù)來源要準確，處理方法要科學，具體指標能夠反映出排放控制區(qū)實施的主要目標的實現(xiàn)程度。指標體系覆蓋面要廣，能客觀綜合地反映排放控制區(qū)范圍、氮氧化物控制、燃油供應(yīng)保障、岸電強制使用等方面的情況。同時指標體系中的指標必須目的明確、定義準確。

2、系統(tǒng)性與層次性原則

評價指標體系必須能夠全面地反映排放控制區(qū)實施的各個方面，具有層次高、涵蓋廣、系統(tǒng)性強的特點。評價指標體系是一個復雜的系統(tǒng)，它包括若干個子系統(tǒng)，應(yīng)在不同層次上采用不同的指標，有利于決策者在不同層次上對排放控制區(qū)的下一步實施進行調(diào)整及完善。

3、動態(tài)性與穩(wěn)定性原則

評價指標體系中的指標內(nèi)容在一定的時期內(nèi)應(yīng)保持相對穩(wěn)定，這樣可以比較和分析排放控制區(qū)實施的過程并預測其發(fā)展趨勢。體現(xiàn)排放控制區(qū)實施是一個持續(xù)漸進的過程，所以設(shè)計指標體系時應(yīng)充分考慮系統(tǒng)的動態(tài)變化，能綜合地反映發(fā)展過程和發(fā)展趨勢，便于進行預測與管理。

4、定性與定量相結(jié)合原則

排放控制區(qū)實施績效評價的指標涉及面廣，所以應(yīng)盡可能選用容易量化的指標，從而能夠定量表現(xiàn)排放控制區(qū)實施評價指標體系的合理性、可行性或不完善的方面。而對一些難以量化且又意義重大的指標，可用定性指標來描述。

5、簡明性與可操作性原則

建立排放控制區(qū)實施評價指標體系是一項工作量很大的工程，指標越多，收集數(shù)據(jù)花費的人力、物力也越大，也會給數(shù)據(jù)處理帶來麻煩，指標系統(tǒng)并非越大越好，因此設(shè)立指標體系時，必須認真篩選，避免重復，充分考慮指標的量化及數(shù)據(jù)取得的難易程度和可靠性，盡量選取那些有代表性的綜合性指標和主要指標。

二、排放控制區(qū)評價指標的建立

表 船舶排放控制區(qū)實施績效評價指標

三、下一階段對策及建議

1、存在的主要問題

（1）船用燃油監(jiān)管、銷售及供應(yīng)問題

①船舶燃油經(jīng)營主體良莠不齊，燃油供應(yīng)保障機制不健全。目前，我國內(nèi)貿(mào)船用燃油市場準入門檻低，小微企業(yè)經(jīng)營者數(shù)量眾多，水平參差不齊，違法行為時有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)有的水上加油站未取得商務(wù)部門核發(fā)的成品油零售經(jīng)營許可證，違規(guī)經(jīng)營柴油；有的水上加油站無油品進銷貨臺賬，成為劣質(zhì)非標油、走私油的銷售渠道；有的水上加油站油品標識不規(guī)范、不醒目，成為監(jiān)管模糊地帶；有的加油船硬件條件較差，水上經(jīng)營油品有較大的安全風險，環(huán)境保護措施也不符合環(huán)保要求。

②船用燃料油價格競爭激烈，內(nèi)貿(mào)船用燃油質(zhì)量堪憂。燃料油價格不同于汽柴油由國家發(fā)改委統(tǒng)一定價，而完全是由市場供需決定。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅長三角地區(qū)就有十幾家非標調(diào)油商，使用蠟油、輕循環(huán)油、渣油、瀝青、橡膠油、地溝油等種類繁多的原料調(diào)和生產(chǎn)類似國Ⅱ、國Ⅲ普柴標準的燃料油。這些劣質(zhì)調(diào)和油生產(chǎn)成本很低，銷售價格比正規(guī)油品低很多，造成了油品市場不公平競爭。從海事部門組織的船舶使用合規(guī)低硫燃油抽檢情況看，國內(nèi)沿海航行船舶使用合規(guī)低硫燃油情況不甚理想。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)由于油品質(zhì)量問題，造成燃油系統(tǒng)和運動部件損壞，主副機故障以及滑油嚴重污染事故。2014年中國船級社實業(yè)公司參與調(diào)查一起因油品質(zhì)量問題導致某輪主機嚴重損壞，直接損失約29萬元的案例。

（2） 替代措施應(yīng)用不夠

①清潔能源推廣緩慢。由于LNG加氣站配套建設(shè)、安全使用等問題，因此LNG燃料在船舶的推廣應(yīng)用目前還存在一定屏障。由于電動力船舶成本高，電池的動力有限，因此只能在小型船舶如公務(wù)船和旅游船中推廣應(yīng)用。

②岸電設(shè)施建設(shè)與改造的政策鼓勵力度不足、部分岸電設(shè)施建成時間較早、現(xiàn)行國家標準對內(nèi)河岸電接插件指導性不夠、部分單位未嚴格落實標準要求等問題。一是內(nèi)河低壓岸電設(shè)施自“十二五”以來逐步建設(shè)，甚至部分岸電設(shè)施建于上世紀80年代，大多數(shù)是碼頭和船舶自主建設(shè)，不同船舶用電需求各異，也沒有充分考慮船舶在不同港口間的使用。因此在近年行業(yè)標準明確岸電建設(shè)標準后，原有已建成設(shè)備缺乏改造條件，不同年代所建設(shè)的岸電設(shè)施型式、規(guī)格、功能差異較大；二是在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)河岸電接插件使用及差異對內(nèi)河岸電的安全性及穩(wěn)定性有較為明顯的影響，已建成內(nèi)河岸電設(shè)施接插件型式主要有工業(yè)用接插件、電力團體標準接插件、非標準接插件，還有些采用接線柱方式；規(guī)格上存在三芯、四芯、五芯、八芯等；功能上有機械聯(lián)鎖、電氣聯(lián)鎖、通信等；同一規(guī)格、同一功能還存在結(jié)構(gòu)或尺寸不一致等情況，導致不同型式的接插件之間無法兼容使用，造成船舶在不同港口間無法使用岸電；三是部分單位未嚴格落實標準要求。近年來先后修訂出臺的《內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則（2019）》《內(nèi)河碼頭船舶岸電設(shè)施建設(shè)技術(shù)指南》《碼頭岸電設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》等行業(yè)強制性標準已明確了船舶和碼頭低壓岸電設(shè)施建設(shè)要求，明確了可選的規(guī)格和型式，總體促進了船岸岸電設(shè)施的銜接統(tǒng)一，但標準實施時間較短，絕大多數(shù)現(xiàn)有不符合標準的船舶和碼頭尚未實施改造，部分單位在建設(shè)過程中也未嚴格執(zhí)行標準要求。

（3）監(jiān)測能力和執(zhí)法效率有待進一步提升

空氣質(zhì)量監(jiān)測站點建設(shè)不完善。由于現(xiàn)階段港區(qū)尚未設(shè)立環(huán)保監(jiān)測點，現(xiàn)有的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)無法對船舶排放控制區(qū)內(nèi)港區(qū)空氣質(zhì)量狀況進行直接監(jiān)測，無法為下一步浙江省船舶的大氣污染物排放政策的制定與實施提供直接的數(shù)據(jù)支撐。

2、下階段工作建議

（1）加強燃油質(zhì)量管理和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控建設(shè)，保障船用低硫燃油供應(yīng)。

①健全船用低硫燃油基本供應(yīng)保障制度。完善0.1%m/m低硫油保障機制，盡快實現(xiàn)0.1%m/m低硫油量產(chǎn)，以便在IMO要求全面使用硫含量低于0.5%m/m燃油的時候，保障硫含量低于0.1%m/m的船用燃油的充足供應(yīng)。建立低硫燃油“產(chǎn)銷用”主體信用約束機制，打通各環(huán)節(jié)監(jiān)管部門之間的信息溝通渠道，建立船用燃油監(jiān)管信息通報制度，并定期向社會公開，引導船東選擇合格供應(yīng)方加油。

②加強船用燃油監(jiān)管能力建設(shè)。全面加強船用燃油生產(chǎn)、流通和使用環(huán)節(jié)的事中、事后監(jiān)管，為一線執(zhí)法人員配備有效、便捷、快速的監(jiān)測設(shè)備，提高“雙隨機”抽檢比例，提升船用燃油監(jiān)管能力。

（2）加強替代措施推廣應(yīng)用。

①推廣清潔能源的先試先行。完善LNG動力船舶、電動力船舶和氫能船舶的配套設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，在港作船舶范圍內(nèi)推廣LNG燃料、氫能的應(yīng)用，公務(wù)船舶以及旅游船舶范圍內(nèi)推廣電動力的應(yīng)用。

②加大岸電設(shè)施建設(shè)與改造的政策鼓勵力度，進一步提升岸電設(shè)施技術(shù)水平，建立規(guī)范的岸電使用制度，嚴格落實岸電標準要求。一是加快出臺《浙江省靠港船舶使用岸電暫行辦法》，加大對省內(nèi)岸電設(shè)施建設(shè)、使用的補貼力度。二是加強交通運輸主管部門、國家電網(wǎng)單位以及港口企業(yè)的聯(lián)動合作，進一步推進岸電設(shè)施建設(shè)和老舊岸電設(shè)施改造工作，提升岸電設(shè)施的覆蓋率和使用率。三是港口企業(yè)在新建岸電及岸電設(shè)施改造之前，應(yīng)加強與船方、船舶檢驗機構(gòu)的溝通和技術(shù)交流，提前識別船舶用電需求，開發(fā)滿足船舶用電特性的岸電系統(tǒng)。政府行業(yè)主管部門需及時組織制定符合航運業(yè)規(guī)則的檢驗檢測制度，加快出臺岸電使用技術(shù)標準，完善內(nèi)河低壓小容量岸電的建設(shè)標準以及運營安全要求等相關(guān)規(guī)范，從整體上提高船東用電信心，保障船舶用電安全及用電可靠性。四是船舶和碼頭在新建或改造過程前，需明確岸電建設(shè)規(guī)格和型式，嚴格按照《內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則（2019）》《內(nèi)河碼頭船舶岸電設(shè)施建設(shè)技術(shù)指南》《碼頭岸電設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》等行業(yè)強制性標準進行建設(shè)與改造。

（3）加強空氣質(zhì)量監(jiān)測能力和執(zhí)法能力建設(shè)。

①建議環(huán)保部門加強排放控制區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點的建設(shè)，開展重點港區(qū)大氣環(huán)境特征因子在線監(jiān)測技術(shù)的評估及實施，并及時納入地方環(huán)保監(jiān)測平臺。

②建議建立長三角船舶排放控制區(qū)船舶協(xié)查機制，及時開展船舶異地違法行為調(diào)查取證，聯(lián)合打擊船舶違規(guī)行為。推動GB15097-2016的正式實施，對于超出船舶發(fā)動機排氣污染物排放限值的情形制定具體的法律規(guī)定和處罰措施，加強對冒黑煙船舶的監(jiān)管。