船舶排放控制區實施績效評價指標研究

中國船級社質量認證公司 余 麗 胡佳樂 李發清

面對嚴峻的大氣污染，2013年9月10日，國務院頒布了《大氣污染防治計劃》。2015年8月29日修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第64條規定“國務院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區，進入排放控制區的船舶應當符合船舶相關排放要求”。

2015年12月2日，交通運輸部發布了《交通運輸部關于印發珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案的通知》，設立了以深圳、廣州、珠海港為核心港口的珠三角排放控制區、以上海、寧波-舟山、蘇州、南通港為核心港口的長三角排放控制區、以天津、秦皇島、唐山、黃驊港為核心港口的環渤海（京津冀）水域排放控制區。

2018年11月30日，交通運輸部發布了《交通運輸部關于印發船舶大氣污染物排放控制區實施方案的通知》（簡稱《方案》），《方案》明確規定，2019年1月1日起，海船進入排放控制區，應使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油。2020年1月1日起，海船進入內河控制區，應使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。自2020年3月1日起，未使用硫氧化物和顆粒物污染控制裝置等替代措施的船舶進入排放控制區只能裝載和使用按照《方案》規定的船用燃油。通過梳理目前船舶排放控制區已取得的成效，分析實施過程中遇到的問題，建立起船舶排放控制區實施績效評價指標體系，并應用評價指標體系對船舶排放控制區現有實施情況進行試評價，構建“實施——監測——評估——完善”動態調整機制。

一、排放控制區評價指標體系設計原則

建立排放控制區評價指標體系一方面需要以現有的各項統計制度和數據為基礎；另一方面排放控制區評價指標并不是傳統的統計指標的簡單照搬、相加和堆積，而是原有指標的有機綜合、提煉、升華和一定程度上的創新。指標體系作為一個有機整體，不但應從各個不同的角度反映出被評價系統的主要特征變化，還要能體現出系統的發展潛力和趨勢。建立指標體系是一項較為復雜的工作，為了達到科學性、規范性和能在大范圍內使用的目的，評價指標的篩選必須遵循一定的原則。具體如下：

1、科學性與實用性原則

評價指標體系設計應當充分反映和體現可持續發展的內涵，從科學的角度系統而準確地理解和把握可持續發展理念下排放控制區政策實施的實質。評價指標體系嚴謹、合理，并具有針對性。數據來源要準確，處理方法要科學，具體指標能夠反映出排放控制區實施的主要目標的實現程度。指標體系覆蓋面要廣，能客觀綜合地反映排放控制區范圍、氮氧化物控制、燃油供應保障、岸電強制使用等方面的情況。同時指標體系中的指標必須目的明確、定義準確。

2、系統性與層次性原則

評價指標體系必須能夠全面地反映排放控制區實施的各個方面，具有層次高、涵蓋廣、系統性強的特點。評價指標體系是一個復雜的系統，它包括若干個子系統，應在不同層次上采用不同的指標，有利于決策者在不同層次上對排放控制區的下一步實施進行調整及完善。

3、動態性與穩定性原則

評價指標體系中的指標內容在一定的時期內應保持相對穩定，這樣可以比較和分析排放控制區實施的過程并預測其發展趨勢。體現排放控制區實施是一個持續漸進的過程，所以設計指標體系時應充分考慮系統的動態變化，能綜合地反映發展過程和發展趨勢，便于進行預測與管理。

4、定性與定量相結合原則

排放控制區實施績效評價的指標涉及面廣，所以應盡可能選用容易量化的指標，從而能夠定量表現排放控制區實施評價指標體系的合理性、可行性或不完善的方面。而對一些難以量化且又意義重大的指標，可用定性指標來描述。

5、簡明性與可操作性原則

建立排放控制區實施評價指標體系是一項工作量很大的工程，指標越多，收集數據花費的人力、物力也越大，也會給數據處理帶來麻煩，指標系統并非越大越好，因此設立指標體系時，必須認真篩選，避免重復，充分考慮指標的量化及數據取得的難易程度和可靠性，盡量選取那些有代表性的綜合性指標和主要指標。

二、排放控制區評價指標的建立

表 船舶排放控制區實施績效評價指標

三、下一階段對策及建議

1、存在的主要問題

（1）船用燃油監管、銷售及供應問題

①船舶燃油經營主體良莠不齊，燃油供應保障機制不健全。目前，我國內貿船用燃油市場準入門檻低，小微企業經營者數量眾多，水平參差不齊，違法行為時有發生。調研發現有的水上加油站未取得商務部門核發的成品油零售經營許可證，違規經營柴油；有的水上加油站無油品進銷貨臺賬，成為劣質非標油、走私油的銷售渠道；有的水上加油站油品標識不規范、不醒目，成為監管模糊地帶；有的加油船硬件條件較差，水上經營油品有較大的安全風險，環境保護措施也不符合環保要求。

②船用燃料油價格競爭激烈，內貿船用燃油質量堪憂。燃料油價格不同于汽柴油由國家發改委統一定價，而完全是由市場供需決定。調研發現，僅長三角地區就有十幾家非標調油商，使用蠟油、輕循環油、渣油、瀝青、橡膠油、地溝油等種類繁多的原料調和生產類似國Ⅱ、國Ⅲ普柴標準的燃料油。這些劣質調和油生產成本很低，銷售價格比正規油品低很多，造成了油品市場不公平競爭。從海事部門組織的船舶使用合規低硫燃油抽檢情況看，國內沿海航行船舶使用合規低硫燃油情況不甚理想。調研中還發現由于油品質量問題，造成燃油系統和運動部件損壞，主副機故障以及滑油嚴重污染事故。2014年中國船級社實業公司參與調查一起因油品質量問題導致某輪主機嚴重損壞，直接損失約29萬元的案例。

（2） 替代措施應用不夠

①清潔能源推廣緩慢。由于LNG加氣站配套建設、安全使用等問題，因此LNG燃料在船舶的推廣應用目前還存在一定屏障。由于電動力船舶成本高，電池的動力有限，因此只能在小型船舶如公務船和旅游船中推廣應用。

②岸電設施建設與改造的政策鼓勵力度不足、部分岸電設施建成時間較早、現行國家標準對內河岸電接插件指導性不夠、部分單位未嚴格落實標準要求等問題。一是內河低壓岸電設施自“十二五”以來逐步建設，甚至部分岸電設施建于上世紀80年代，大多數是碼頭和船舶自主建設，不同船舶用電需求各異，也沒有充分考慮船舶在不同港口間的使用。因此在近年行業標準明確岸電建設標準后，原有已建成設備缺乏改造條件，不同年代所建設的岸電設施型式、規格、功能差異較大；二是在調研過程中發現，內河岸電接插件使用及差異對內河岸電的安全性及穩定性有較為明顯的影響，已建成內河岸電設施接插件型式主要有工業用接插件、電力團體標準接插件、非標準接插件，還有些采用接線柱方式；規格上存在三芯、四芯、五芯、八芯等；功能上有機械聯鎖、電氣聯鎖、通信等；同一規格、同一功能還存在結構或尺寸不一致等情況，導致不同型式的接插件之間無法兼容使用，造成船舶在不同港口間無法使用岸電；三是部分單位未嚴格落實標準要求。近年來先后修訂出臺的《內河船舶法定檢驗技術規則（2019）》《內河碼頭船舶岸電設施建設技術指南》《碼頭岸電設施建設技術規范》等行業強制性標準已明確了船舶和碼頭低壓岸電設施建設要求，明確了可選的規格和型式，總體促進了船岸岸電設施的銜接統一，但標準實施時間較短，絕大多數現有不符合標準的船舶和碼頭尚未實施改造，部分單位在建設過程中也未嚴格執行標準要求。

（3）監測能力和執法效率有待進一步提升

空氣質量監測站點建設不完善。由于現階段港區尚未設立環保監測點，現有的監測網絡無法對船舶排放控制區內港區空氣質量狀況進行直接監測，無法為下一步浙江省船舶的大氣污染物排放政策的制定與實施提供直接的數據支撐。

2、下階段工作建議

（1）加強燃油質量管理和區域聯防聯控建設，保障船用低硫燃油供應。

①健全船用低硫燃油基本供應保障制度。完善0.1%m/m低硫油保障機制，盡快實現0.1%m/m低硫油量產，以便在IMO要求全面使用硫含量低于0.5%m/m燃油的時候，保障硫含量低于0.1%m/m的船用燃油的充足供應。建立低硫燃油“產銷用”主體信用約束機制，打通各環節監管部門之間的信息溝通渠道，建立船用燃油監管信息通報制度，并定期向社會公開，引導船東選擇合格供應方加油。

②加強船用燃油監管能力建設。全面加強船用燃油生產、流通和使用環節的事中、事后監管，為一線執法人員配備有效、便捷、快速的監測設備，提高“雙隨機”抽檢比例，提升船用燃油監管能力。

（2）加強替代措施推廣應用。

①推廣清潔能源的先試先行。完善LNG動力船舶、電動力船舶和氫能船舶的配套設施建設規劃，在港作船舶范圍內推廣LNG燃料、氫能的應用，公務船舶以及旅游船舶范圍內推廣電動力的應用。

②加大岸電設施建設與改造的政策鼓勵力度，進一步提升岸電設施技術水平，建立規范的岸電使用制度，嚴格落實岸電標準要求。一是加快出臺《浙江省靠港船舶使用岸電暫行辦法》，加大對省內岸電設施建設、使用的補貼力度。二是加強交通運輸主管部門、國家電網單位以及港口企業的聯動合作，進一步推進岸電設施建設和老舊岸電設施改造工作，提升岸電設施的覆蓋率和使用率。三是港口企業在新建岸電及岸電設施改造之前，應加強與船方、船舶檢驗機構的溝通和技術交流，提前識別船舶用電需求，開發滿足船舶用電特性的岸電系統。政府行業主管部門需及時組織制定符合航運業規則的檢驗檢測制度，加快出臺岸電使用技術標準，完善內河低壓小容量岸電的建設標準以及運營安全要求等相關規范，從整體上提高船東用電信心，保障船舶用電安全及用電可靠性。四是船舶和碼頭在新建或改造過程前，需明確岸電建設規格和型式，嚴格按照《內河船舶法定檢驗技術規則（2019）》《內河碼頭船舶岸電設施建設技術指南》《碼頭岸電設施建設技術規范》等行業強制性標準進行建設與改造。

（3）加強空氣質量監測能力和執法能力建設。

①建議環保部門加強排放控制區域大氣環境質量監測點的建設，開展重點港區大氣環境特征因子在線監測技術的評估及實施，并及時納入地方環保監測平臺。

②建議建立長三角船舶排放控制區船舶協查機制，及時開展船舶異地違法行為調查取證，聯合打擊船舶違規行為。推動GB15097-2016的正式實施，對于超出船舶發動機排氣污染物排放限值的情形制定具體的法律規定和處罰措施，加強對冒黑煙船舶的監管。