立法工作篇 筑牢公共衛生法治屏障 以良法善治推動我省愛國衛生工作

文 法工委

省人大常委會法工委在《廣東省愛國衛生工作條例（修訂草案）》立法工作中，貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記關于“廁所革命”重要指示要求，始終堅持以滿足人民群眾在衛生健康方面美好生活需要為出發點，在修訂草案的起草、調研、論證、評估工作中，針對我省實際，將條例從33條增至73條，充實了新時期愛國衛生工作內涵，擴展了環境衛生、病媒生物防制、廁所建設管理、吸煙控制、養犬管理、健康促進與教育等內容，并充分發揮人大主導作用，加強協調，凝聚共識，推動有關熱點問題的解決。中央電視臺等多家媒體對條例進行了宣傳報道，社會反響熱烈。

黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。要實施“健康中國戰略”，提高全社會文明程度，要深入開展愛國衛生運動。習近平總書記專門指出要繼承和發揚愛國衛生運動優良傳統，多次強調廁所問題不是小事情，要努力補齊這塊影響群眾生活品質的短板。步入新時代，愛國衛生工作面臨更高要求，需要與時俱進。

為貫徹落實習近平總書記重要指示要求和省委的決策部署，適應形勢新發展需要，有必要對已經施行十多年的《廣東省愛國衛生工作條例》作全面修訂，為進一步推進我省愛國衛生工作提供牢固的地方立法屏障。經過三次審議，條例于2018年11月29日經廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第七次會議修訂通過。

修訂重點

修改后的條例從33條增至73條，共10章。重點內容包括：

完善愛國衛生工作機制。條例充實完善有關協調機制，明確各工作主體責任：進一步完善了愛衛會職責，明確愛衛辦性質，對在愛國衛生工作中發揮重要職能作用的衛生健康、住房城鄉建設部門職責進行了分項詳細列舉，增加鄉鎮、街道、村（居）委會愛國衛生工作職責要求以及單位和個人的責任義務。同時，明確將愛國衛生工作經費列入本級財政預算。

健全城鄉環境治理體系。城鄉環境治理是愛國衛生工作的重要內容，條例作了多處補充完善：明確各級政府職責和村（居）委會任務；規定活禽經營、批發者的行為規范；規定施工單位在源頭上做好建筑垃圾與生活垃圾的分類處理；明確城市供水管網向農村延伸等保障農村生活飲用水；增加動物飼養者管理者監管責任，規范攜帶飼養動物外出的行為；充實有關健康城市、健康村鎮以及健康社區、健康單位、健康學校建設的規定。同時，強化法律責任。

規范廁所規劃建設管理。本次修訂貫徹習近平總書記關于“廁所革命”的重要指示批示精神，將我省實踐中好的經驗措施上升為法規內容，專設一章，對城市及農村廁所規劃、建設、管理、運營等方面進行了明確規定，在全國率先通過地方立法推進廁所建設管理工作：一是健全管理機制，規定屬地管理原則和經費保障內容，明確政府在制定公共廁所標準及服務規范、推進農村無害化衛生戶廁建設和農村集中污水處理設施建設等方面的職責；二是明確公共廁所的管理維護責任和農村衛生戶廁的衛生要求。尤其是為保障特殊群體用廁需求，規定了公共廁所應當根據實際配備無障礙設施，合理規劃第三衛生間數量等內容；三是增加鼓勵廁所開放、移動廁所設置和文明如廁方面的規定。

提高病媒生物防制水平。病媒生物性傳染病是人類共同面臨的嚴峻挑戰之一，廣東屬于亞熱帶季風氣候，常年“濕熱”，如何降低病媒生物密度，提高病媒防制工作水平一直是我省愛衛工作的重點。本次修訂進一步完善了機關企業事業單位和基層群眾性自治組織的預防責任，具體細化了疾病預防控制機構的職責。特別是結合我省實際，進一步明確了醫療衛生機構、學校、小區、工地、垃圾場、下水道系統等易孳生病媒生物場所重點防制區域，以及食品生產經營場所病媒生物防制要求，并強化了相關法律責任。同時，還補充了病媒生物防制的科技支持和鼓勵社會服務機構參與病媒生物防制等內容。

強化吸煙控制。考慮到吸煙極大危害公民健康，為強化吸煙控制，減少危害，條例借鑒兄弟省市做法并結合我省實際，新增“吸煙控制”一章：明確禁止吸煙的場所范圍；明確公共場所吸煙區設置要求；規定個人和禁止吸煙場所經營者管理者義務；規定要加強控制吸煙的宣傳教育活動，并倡導戒煙。

引領文明生活方式。提高人民群眾健康意識和自我保健能力，養成“文明健康、綠色環保”的生活方式，必須向廣大群眾開展健康教育，并做好相關健康促進工作。條例對健康教育的政府、教育機構、機關企事業單位等的健康教育職責都作出規定，并明確了公共場所應承擔的健康教育義務。同時，鼓勵媒體開展健康教育宣傳，規定媒體在傳染病流行期間或者突發公共衛生事件發生后，應當及時準確發布信息，正確引導健康防病輿論導向。

經驗特色

攻堅克難，促進老工作煥發新活力。立法必須體現時代精神，勇于擔負起時代使命。本次修訂堅持發展觀點，主動適應新時代要求，超前規范，主動引導，不回避問題，不繞開矛盾，不局限于立法呼聲最高的“廁所建設管理”，不受制于制度設計缺少國家上位法支撐的困難，努力以問題為導向，全面充實有關協調機制、環境衛生治理、飼養動物監管、廁所建設管理、病媒生物防制、吸煙控制、文明健康意識養成等各方面內容。由于立法中需要協調解決的問題多，難度大，以至于在立法過程中不斷有聲音表示：“立一個條例費的勁兒頂上三五個條例了”。但正是這種“費勁兒”，使條例有針對性地解決了諸多迫切需要解決的實際問題，促進愛衛工作體制機制的全方位完善，并產生了較好的施行效果，為我省公共衛生事業和愛國衛生工作筑牢了扎實堅固的法治屏障。

協調各方，凝聚最大共識。條例始終將“提高人民群眾生活品質”作為立法宗旨，許多制度設計與廣大群眾密切相關，但在立法過程中也引起了不少爭議。省人大常委會立足全局，在維護最廣大人民群眾根本利益的前提下，堅持開門立法、民主立法。常委會領導多次召集相關委員會和有關單位進行研究，對修改和調研工作作出重要指示，并親自率隊分赴廣州、茂名、河源等9個市進行專題調研，深入了解我省各地開展愛國衛生工作和廁所建設管理的情況。通過廣泛調研、論證和反復座談研究，充分聽取各方面意見，廣泛凝聚立法共識，找準立法問題和立法對策，較好解決了一些熱議的矛盾分歧問題，保證法規案順利表決通過。

一是明確職責，解決“跨部門協調難”。愛國衛生工作這項具有中國特色的衛生健康事業，涉及社會管理的多個方面，我省愛衛會成員單位就有幾十個，長期以來存在跨部門協調難，工作推進慢的問題。為此，省人大教育科學文化衛生委、省愛衛辦等方面建議在總則對愛衛會各成員單位職責一一列項規定。但對此持反對意見的觀點也不在少數，認為總則對二十多個部門職責列項規定，不太符合傳統立法技術要求，容易列舉不清、掛一漏萬。審議中，省人大法制委、常委會法工委反復召集各有關方面進行論證，充分研究常委會組成人員的審議意見。最終本著堅持問題導向、實事求是解決問題的原則，為避免各部門推諉扯皮，條例對在愛國衛生工作中發揮重要職能作用的衛生健康、住房城鄉建設、交通運輸、鐵路、民航、農業農村、旅游、教育和新聞出版主管部門的職責進行分項詳細列舉，對發展改革等其他部門的職責作出了原則性規定。

二是立足公平，加強動物飼養監管責任。近年來，城市動物飼養管理問題，尤其是犬只傷人現象非常突出。對此，條例全面規定了動物飼養者的監管義務并設置了相應的法律責任。其中，對動物傷害他人的，動物飼養者或者管理者是否應當先行墊付醫療費的問題，各方爭議較為激烈。一種意見認為，飼養者管理者如何承擔侵權責任應當適用民法，地方性法規不宜作出規定，況且犬只傷人不屬于愛國衛生工作范疇。另一種意見認為，動物傷害他人后，被害人如不及時送醫救治將面臨較大疫病風險，且現實中動物飼養者管理者不負責任的較多，被害人多處于弱勢地位，條例有必要作出立即送醫并先行墊付醫療費的規定。一審到三審期間，該問題一直被代表、委員以及社會各界高度關注并熱議。最終，支持第二種意見的呼聲越來越多，條例秉承弘揚良好社會風尚、保護弱勢的原則，采納了第二種意見。

本質上，能否先行墊付醫療費的爭議，屬于行政法能否對民事行為進行限制的問題。為了維護公共利益，在有足夠合理性正當性理由，也不與上位法相抵觸的前提下，條例對民事行為進行了適當限制。此外，條例還規定物業服務企業、業主委員會對在物業管理區域內違反規定飼養動物的行為，應當予以勸阻、制止，及時處理業主、物業使用人的投訴、舉報，該規定增加了物業服務企業的行政法義務，也屬于此類問題。條例對地方立法能否限制民事行為的問題進行了有益探索，得到了絕大多數認可。

“統”“專”結合，發揮人大主導作用。習近平總書記強調，要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，支持和保證人大依法行使立法權。條例修訂出臺后的社會反響很好，立法質量和效率高，關鍵在于充分發揮了省人大及其常委會在立法中的主導作用。一是做好牽頭起草和組織協調工作。鑒于條例修訂工作的重要性和緊迫性，修訂草案由法工委負責起草并牽頭組織協調相關工作。二是法制委統一審議與教育科學文化衛生委專業審議職能相結合。二審期間，常委會決定由教育科學文化衛生委和法制委共同組織相關調研論證工作，先由教育科學文化衛生委根據調研情況提出建議稿，再由法制委按照立法技術規范進一步修改，提出上會稿。可以說，這是一個非常“特別”的工作程序創新，充分發揮了教育科學文化衛生委在二審期間的立法積極性和在衛生健康專業領域的審議把關能力，有利于法制委和一審專委優勢互補，共同做好立法工作。三是充分發揮立法機關平衡調整社會利益方面的重要作用。法制委法工委在條例修訂過程中，從全省工作大局出發，跳出部門利益“小圈子”思考解決問題。如農村公共廁所是廁所建設管理工作的重點之一，但多年來一直沒有明確農村公共廁所建設管理的主管部門，住房城鄉建設和農業農村部門均稱不屬于自己職責。法制委法工委在充分研究國家有關文件精神的基礎上，果斷在該矛盾的焦點上“砍一刀”，將省農業農村部門明確為加強農村公共廁所建設的統籌推進單位。條例施行以來，各地農村公共廁所建設管理工作得到明顯提升。

社會反響

條例的修訂出臺，產生了良好的社會反響。省委書記李希、省長馬興瑞專門對修訂工作作出批示，世界衛生組織對條例修訂尤其是吸煙控制一章內容表示關注和肯定，央視等多家媒體對動物飼養監管等問題作了報道。

就全國來看，條例是新冠疫情發生前最新修訂出臺的省級愛衛工作法規。新冠肺炎疫情爆發后，我省依法建立的愛國衛生工作機制在疫情防控工作中發揮了明顯作用，愛國衛生工作網絡起到了很好的支撐作用，構筑群防群控、聯防聯控的嚴密防線，不斷引領我省疫情防控持續向好勢頭。條例為推動我省深入開展愛國衛生運動，促進健康廣東建設，強化我省公共衛生服務，打贏疫情防控阻擊戰提供了有力法治保障。