如何認識地方立法『同質化』現象

自2015年修改的立法法賦予設區的市地方立法權以來，設區的市立法為我國社會主義法制體系的完善，國家治理體系現代化的推進發揮了重要作用。我國憲法第三條規定中央和地方遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，其在立法體系中的體現就是中央和地方立法權限的劃分。1954年憲法規定，立法權僅由全國人大享有。立法權開始逐步地分置、下移。1955年全國人大授權其常委會制定單行法規。1979年地方組織法授予省級人大及其常委會享有地方性法規的制定權。1982年憲法不僅確認了地方立法權，也從憲制上確立了國務院的行政法規立法權。1982及1986年地方組織法的修改將地方性法規的制定權擴大到省級政府所在地的市和經國務院批準的較大的市（包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市）的人大及其常委會。此外，1981年起全國人大及其常委會開始授予經濟特區立法權。2015年立法法修改將地方立法權主體擴大至設區的市?？傮w的趨向是肯定和承認地方立法權的地位和作用。

目前的理論共識是地方立法要把握好“不抵觸、有特色、可操作”的原則。實踐中在實施運用這些理論原則的立法工作中還是存在一些把握不準的問題，其中之一就是地方立法重復或者“同質化”現象。地方立法重復在縱向上表現為地方立法項目的選取和立項與上位法項目重疊，地方立法的條文內容抄襲上位法法律和法規，而且這種抄襲和重復是不必要的。地方立法“同質化”在橫向上表現為地方立法尤其是設區的市法規在法規名稱、調整范圍、主要制度設計、法規條款等方面存在較高的相似度。地方立法重復或者“同質化”的弊端是明顯的。一則與地方立法的作用不符，地方立法的價值在于適應本地實際需要解決地方性的特殊問題以符合各地發展不平衡的狀態，在“不抵觸”的前提下對法律和法規未考慮到之處進行實時性和創設性的規定。正是出于這種目的，立法法明確規定：“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定?！倍t因為沒有因地制宜地從本地特色出發，立法內容“同質化”的另一面就是內容的空洞化、空泛化，是有限立法資源的浪費，故而有人說這是虛假的立法繁榮。

設區的市立法同質化現象的出現和存在，有以下幾方面的原因。一是立法者的路徑依賴心理，在同樣的立法領域，如果國家立法和其他省市立法已經有完整的框架，簡單易行的方式就是對其模仿。一些地方法規委托第三方專家起草，專家團隊在起草法規草案時也會采取這種思路，就是參考上位法和其他省市的地方立法。這種參考是有價值的，但是參考不等于照抄。二是新獲得立法權的設區的市的立法工作者欠缺立法工作經驗，需要進一步提升立法能力。三是為了嚴格遵循“不抵觸”原則，地方立法工作者自己束縛了視野和作為，不能勇于創新。

對于地方立法“同質化”現象，筆者認為應該具體問題具體分析。首先，一些地方立法的“同質化”是有意為之的，也是必要的。例如，區域協同立法本身就是追求區域法治的一體化，立法執法的同質化，管理標準規范的統一，這種地方立法“同質化”是區域協調發展和區域公共治理機制的組成部分。其次，對于一些地方立法的先行先試成為示范，具有參考價值，其他省市立法對其進行仿效，也是可以理解的。但這種仿效可以是對其立法模式和立法精神的效仿，而不應是字句的照搬照抄。

為進一步優化立法格局，改進和完善地方立法尤其是設區的市立法工作，地方立法對上位法的重復，地方立法之間的“同質化”的現象應當避免。解決之道就是從地方立法的“有特色”和“可操作”原則出發，深入調研本地實際情況，在立法中避免通過復制、分解、拼湊和修飾改造等方式重復上位法和同位階法規的內容。