構建農業農村發展用地保障機制助推鄉村振興的彭山經驗

林冬生

(四川省社會科學院，四川 成都 610072)

1 引言

在鄉村振興全面實施的大背景下，伴隨著農業適度規模經營的快速發展和農村新產業新業態的不斷涌現，正在引發農業農村發展用地供需結構的深刻轉變，呈現四個方面的基本趨勢：一是農地流轉和適度規模經營加速，對農業用地供給的穩定性和風險防范提出了新要求；二是農業產業鏈的不斷延伸，對農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲、農產品電商等設施用地需求快速增長；三是美麗鄉村的深入推進，對道路、休閑廣場、養老服務、文化設施、公廁、垃圾污水處理等公共設施用地需求明顯增加；四是一二三產業的融合發展，依托農業和鄉村生態資源催生的鄉村民宿、農業觀光、農業體驗、鄉村度假、鄉村養老等新業態，由此引發了對餐飲、住宿、游樂、停車等鄉村新產業發展用地需求的大幅增長。如何保障農業農村發展用地需求已經成為制約鄉村振興的關鍵要素，而保障農業農村用地面臨著3個方面的共性挑戰：首先，是穩定性和風險防范的問題，適度規模經營的發展，越來越多的農業發展用地需求是通過土地流轉供給的方式滿足需求的，而在這一過程中既要實現土地流轉的穩定供給，還要構建因業主經營不善跑路而引發的社會矛盾；其次，是農民權益保護的問題，不能因適度規模經營和外來業主的大量進入而擠壓小農戶的空間和權益，要保障小農戶具有流轉土地和自主經營的完整權利，小農戶和家庭農場、合作社、農業企業等各有優缺點，不是簡單的替代關系，需要構建多元主體共同經營農業的新格局；再次，是農業用地監管的問題，土地流轉和適度規模經營的發展不能成為“非農化”“非糧化”的助推器，必須構建由農戶、集體及農業主管部門合力監管的體制機制；最后，是農場閑置資源的盤活問題，在農業農村用地需求呈現新變化的同時，農村拋荒地、閑置宅基地、閑置農房等現象同樣存在，如何將農村閑置資源盤活與新型用地需求滿足有機結合起來需要引起高度關注。

四川彭山區針對當前農業農村發展中用地保障的新情況、新問題，展開了一系列卓有成效的探索實踐，創新形成了“1+3”的農業農村用地保障機制，即1套以“多規合一”為基礎的科學規劃體系作引領，全面用好農村承包土地、農村集體建設用地和農戶宅基地等3塊地作路徑。具體來講：就是通過“多規合一”，有力地破解了傳統意義上的多頭規劃和重復規劃等難題，使規劃和農業農村發展在落地落實上找到了契合點；通過放活承包土地的經營權，充分賦予經營權的流轉、抵押、擔保等權能，推進農業適度規模經營，有力奠定農業產業化基礎，實現農業強、農民富；通過探索有效放活農村集體建設用地和農村宅基地，盤活農村閑置資源資產，建立起科學合理的流轉、租賃、入股、聯營機制，吸引社會資本向農村聚集，聯農、帶農，催生農村發展活力，實現農村美、農民富。彭山區的探索實踐為破解當前農業農村發展用地需求難題，提供了一系列可資借鑒的經驗啟示。

2 彭山區構建農業農村發展用地保障機制的主要做法

2.1 構建鄉村空間布局優化的規劃保障機制

彭山區以縣域鄉村振興戰略規劃為統攬，以全域實施村莊規劃為抓手，以現代農業園區建設規劃為支撐，統籌全區鄉村建設、園區發展、生態建設、農田保護等各類用地，確保全域空間得到合理有序利用，推動鄉村發展與產業相適應，與生態環境相協調，與公共服務相匹配，不斷優化鄉村生產、生活、生態空間。以村莊規劃和土地利用總體規劃為基礎，通過拆舊建新、自愿有償拆除和土地整理復墾等措施，實現項目區拆舊地塊整理的耕地面積大于建新占用的耕地，可用于農村建設占用耕地占補平衡，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，農村用地布局更合理的目標，提高農村集體建設用地集約利用水平，不斷優化村莊布局，加快推進幸福美麗新村建設。一是制定縣域鄉村振興戰略規劃。按照“一園三片十點”的發展思路，高標準制定《眉山市彭山區鄉村振興戰略規劃(2018～2022)》，著力打造有產業、有顏值、有底蘊、有秩序、有保障、有活力的“六有”新鄉村。二是全域實施“多規合一”的村莊規劃。整合了原有村莊規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、土地整治規劃等相關規劃，實現“多規合一”，統籌安排村域土地利用、耕地保護、生態保護、產業發展、文化傳承、基礎公共服務設施和農村居民點等各類空間。編制完成了9個村的鄉村振興策劃和8個村的規劃。三是高位推進現代農業園區建設規劃。在“一園兩翼”產業布局下，高標準編制了《眉山市彭山區現代農業園區建設總體規劃(2019～2023年)》，圍繞規劃，鎖定國省級農業園區創建標準補短板，聚焦基礎設施完善、產業特色鮮明、生產方式綠色、產業鏈條完整、品牌影響力大，著力打造葡萄、柑橘、稻藥等6大園區。彭山岷江現代農業園區獲評國家農村創新創業園區，彭山葡萄現代農業園區躋身四川省四星級現代農業園區，獲得獎補資金2500萬。

2.2 構建農業適度規模經營的穩定用地機制

彭山區通過全面推進土地確權頒證，放活土地經營權，促進了土地適度規模經營。

2.2.1 全面推進土地確權頒證 按照確權頒證“九步工作法”，率先在全省完成全區8鎮(街道)75個村，512個農業社的確權頒證工作，完成確權登記35.54萬個地塊，涉及承包農戶5.31萬戶。

2.2.2 放活土地經營權 落實農村承包土地“三權分置”，向規范流轉0.67hm2以上土地的有意愿的種植業主頒發《農村土地經營權證》，按需頒發了《農村土地經營權證》1068本，涉及土地6200hm2。通過推進全國農村“兩權”抵押貸款試點，截至2019年，發放土地經營權抵押貸款1830筆共9.1億元。

2.2.3 促進土地適度規模經營 積極推廣土地流轉四步機制，發展適度規模經營，全區累計集中流轉土地1.14萬hm2，流轉率高達70%，流轉1400余宗，3.33hm2以內的占30%，3.33～6.67hm2的占60%，6.67hm2以上的占10%，分布合理，規模適中，與現有生產力水平相適應，全區形成了70%的現代農業與30%的小農經濟有機結合的發展模式，構建形成了“大園區+小業主”的現代農業經營模式。同時，通過優化土地利用結構與布局，實現以規模化的高標準農田替代碎片化的零散耕地，改善農業生產條件，增加有效耕地面積96.88hm2，完成高標準農田建設1.51萬hm2。

2.3 構建農村發展的閑置資源盤活利用機制

針對農村普遍面臨大量閑置集體建設用地、閑置宅基地、閑置農房得不到有效利用的難題，采取入股、退出、聯營等方式，盤活各類資源資產，支持鄉村休閑旅游、養老等產業和農村三產融合發展。

2.3.1 盤活農業農村發展用地 通過村莊整治，將農村存量集體建設用地節約利用，加大農產品冷鏈物流基礎設施建設，已建成凍庫88個，冷鏈物流基地8個，冷鏈物流設施靜態庫容達到1.04萬t；在公義鎮新橋村，利用閑置的村辦企業留下的集體建設用地0.67hm2，作價入股與社會資本合作建設農產品集配中心，每年村集體獲得10萬元以上的收益。同時，在公義鎮新橋村通過優化村莊布局，將生產、生活不便的200余戶散居農戶在聚居點集中居住，改善了農村人居環境，節約了13hm2以上集體建設用地指標，價值達到1億元以上。在錦江鎮永泉村，由村集體經濟組織與眉山中法農業科技園開發有限公司共同合作打造余家溝，原址利用36處閑置宅基地發展新產業新業態，預計年底業態全面呈現。

2.3.2 盤活閑置的宅基地、農房及其它資源 充分利用閑置宅基地、閑置農房，按照鄉村旅游配置，結合當地風貌進行改造升級，打造“稻香民宿”客棧。雙江村6戶村民申請自愿有償退出宅基地0.25hm2，由村集體經濟組織在區農村產權流轉交易中心進行掛牌，打造 “盤桓小筑”民宿。將公義鎮閑置、廢棄的磚廠、牛棚等資產與社會資本合作，打造“堰上紅磚”和“牛欄莊園”鄉村新業態項目，其所屬的集體建設用地和地上資產變現將達到100萬元以上。對16套閑置農房流轉給公司，打造為田野里精品酒店。將廢棄閑置的屠宰場改造為一座集鄉村振興大舞臺、養老服務中心、小流域治理中心、新時代文明實踐為一體的綜合性文化院落——毛河院子。

2.4 建立農業農村發展用地的有效監管機制

隨著鄉村的發展，農業農村用地形態多樣、類型多變，堅持放活與監管同步，探索構建有效的監管機制，保障農業生產和鄉村發展用地規范。一是加強人才隊伍建設。一方面，加強鄉村規劃師建設，高薪聘請鄉村規劃師3人，認定鄉村工匠10余名，另一方面，加強土地執法隊伍建設，加強用地監管。二是清理整治違規用地。通過“實地核實+圖斑填報”，嚴肅查處在各類農業園區內占用耕地或直接在耕地上以設施農業為名違法違規建設非農設施，以及按設施農用地審核或備案后，改變土地性質和用途，進行非農業經營。三是扎實推進“大棚房”問題整改行動。嚴禁在農業大棚內違法違規占用耕地進行非農業建設，農業大棚看護房占用耕地，建設嚴重超標準，以及違法違規改變性質和用途進行住宅類經營性開發和建設餐飲設施等行為，堅決遏制“農地非農化”亂象，切實維護耕地紅線不突破。

3 彭山區構建農業農村發展用地保障機制的經驗啟示

3.1 以農地產權制度的完善實現土地穩定性利用

明晰的產權界定是基礎，土地的規范流轉是手段，抵押、融資權能的實現是關鍵，實現了穩定的農業用地供給和經營，有效破解了產權不明晰可能導致的經營短期化、無序化等難題，有力防范了經營方對耕地掠奪性破壞性的使用，建立起了集體經濟組織積極參與土地流轉、抵押融資的重要制度設計。一是全面推進土地確權頒證。按照確權頒證“九步工作法”率先完成全區512個農業社確權頒證，設計5.31萬戶承包農戶。二是科學設計土地流轉“四步機制”。針對過去土地流轉中出現的信息不公開、操作不規范、遺留問題多重問題，眉山市彭山區在創新建立“三級土地預推—平臺公開交易—資質審查前置—出險應急處理”的土地流轉“四步機制”，暢通流轉渠道，化解流轉風險，形成“農民流轉有收益、業主投資得效益、政府服務保權益”三方受益新格局。三是探索農村“兩權”抵押貸款制度配套。以承包權經營權的抵押貸款進一步完善農村產權融資體系，破解了農民發展產業融資難、融資貴“最后一公里”難題。四是平臺公司有效介入。彭山區通過“四步機制法”以及平臺公司的介入，構成了農地產權制度功能完善的基本支撐點，目前全區土地流轉率高達70%。彭山區實現了較高的土地流轉率卻沒有出現大的土地沖突等問題，得益于科學的制度設計，構成了一個穩定的產業結構調整的關鍵支撐。

彭山區以農地產權制度的完善實現了耕地利用的穩定性利用，還形成了有效的土地經營風險防范機制。不僅創新探索了“三級土地預推——資質審查前置——平臺公開交易——風險應急處置”的土地流轉四步機制，實現了“農民流轉有收益，業主投資得效益，政府服務保權益”三方收益的格局。同時，大膽創新突破，探索出了“五大體系、五方聯動”的農村“兩權”抵押貸款制度配套，讓農村資產“有產權、能交易，有價值、能評估，有抵押、能處置，有產品、能貸款，有信用、可持續”，構建起閉合的農村產權融資體系，破解了農民發展產業融資難、融資貴“最后一公里”難題，有效解決了“產權流轉不暢、產權價值不清、農業靠天吃飯風險太高、抵押權實現太難、貸款成本太高”等5大難題。在農業用地保障方面，彭山區不僅實現了農業用地的有效供給，更重要的是強調了土地供給的穩定性，通過“土地流轉四步機制”和“兩權”抵押貸款制度，彭山區形成了土地經營風險防范的“防火墻”，構建了系統化的土地經營風險防范機制，有效保障了農民等相對弱勢主體的權益。

3.2 以切實有效的參與實現小農戶與現代農業有機銜接

現代農業加速發展，既為農業農村發展注入了動力，也在一定程度上限定了小農戶的發展機會，甚至可能對小農戶形成明顯的擠出效應。如何把小農戶引入到現代農業發展的軌道上來是新時代中國農業發展繞不過的門檻，實現小農戶的全面發展，關系到鄉村振興戰略的實施，關系到社會主義現代化強國建設，小農戶只有與現代農業有機銜接，才能不斷增強其發展能力。彭山區在推進產業發展的同時，始終將農民的根本權益擺在第一位，堅持帶動農民發展新產業新業態，探索農民依托農地資源參與農村產業發展的有效路徑。

彭山區通過土地經營權流轉管理，在實現農業適度規模發展的同時，探索了小農戶與現代農業有機銜接的多種現實路徑，構建形成了“大園區+小業主”的現代農業經營模式，為農民參與鄉村產業、分享發展紅利奠定了產權制度基礎。彭山區永泉村借助中法農業科技園農旅康養項目，通過盤活農村閑置宅基地、集體建設用地、農村承包地“三塊地”，建立“項目方+農戶+集體經濟組織”三方合作和利益分配機制。這種利益分配模式更多的表現出多元利益整合的特征，摒棄了傳統單一的“以農民退出宅基地”的發展模式，而是農民不僅能夠保持原有宅基地，而且農民在新的聚居點能夠同中法農業園主體形成梯次布局，形成新的經營業態。農民在新的聚居點也可以發展民宿，目標瞄準適合中低收入的康養、農家樂等業態，形成農民自身的持續發展點。這種“依托項目發展尋求自身發展”的三權分置模式不是簡單的將土地騰退出來進行項目開發，而是探索了農民有效參與產業發展的路徑鏈接。同樣，村集體經濟組織也可以在這種模式中進一步拓展服務型收入，如生態補償也可成為集體經濟的收入來源，通過構建三方利益共同體的方式形成了持續性的內生動力機制。彭山區的經驗表明，現階段農業農村現代化過程中完全可以尋求到農戶與現代農業銜接共生的現實路徑。鄉村的全面振興，能夠讓小農戶深度參與并分享到更多改革紅利，實現小農戶與現代農業的有機銜接。推動小農戶與現代農業有機銜接，要將產業發展有利于小農戶獲得充分的發展權利、發展機會以及發展成果作為土地供給的宏觀目標來實現，讓農戶獲得更加充分的財產權利、做出更加自由的決策選擇。

4 以構建多元化利益實現機制滿足新業態發展需求

彭山區構建農業農村用地保障機制的基礎是充分尊重農民意愿，以多元利益主體利益協調為原則，構建多元主體的利益實現機制，滿足新業態發展的需求。

4.1 構建“三權分置”改革成果實現機制

農地產權制度改革是重塑農村經濟發展的重要基礎，從沉睡中被喚醒的農村資產成為農民進行資本積累和提高財產性收入的不竭源泉，對農村閑置資產的盤活對農民不斷增加收入發揮著重要作用。傳統的宅基地盤活發展過程中，農民直接與業主對接，能夠實現農民和外來資本的雙贏，但缺乏村莊新的產業發展能力，缺乏新的發展增長點，且農民直接對接業主也存在一定的風險。彭山區通過以村集體回收宅基地，引入平臺公司進行民宿、餐飲、茶道、文創經營的整體打造、專業經營，由村集體經濟組織參與項目管理負責項目的維穩、環衛和應急等相關事宜，實現了村集體獲取營業額的分紅、農民閑置資產得已盤活、業主實現穩定經營，構建了“集體+平臺公司+農民”多元主體合作的“多方共贏”宅基地三權分置模式。同時給集體經濟組織帶來更多服務業態，為集體經濟組織延伸出生產、生活、安全、生態服務等一系列服務內容，有效拓展了集體經濟服務型收入的空間。

4.2 構建精準化的支持政策

在資源環境約束強化的情況下，對農業用地的支持不能簡單依賴用地供給的增加，而要提供更加精準化的土地支持政策。彭山區在平等保護各種主體財產權利的基礎上，更加重視在產業用地支持政策上進行創新，其對農民農業用地的支持政策表現出階段性的特征。農機作業服務客觀上要求實現地塊平整、集中連片和權屬集中，以降低服務成本、提高服務效率，產生服務規模經濟效益。第一階段強調支持穩定土地經營發展、實現適度規模化的政策供給；第二階段偏重于強調對農業生產能力的保障支持，注重農業產業鏈的延伸，實現農業設施用地保障。這種帶有階段性特征的更加精準化的土地支持政策，助力彭山在配套政策支持下實現高效、穩定的用地保障，實現同產業升級一體化的用地保障。

4.3 構建長效化的增收機制

受傳統集體經濟管理模式影響，農民與集體利益聯結較為松散，致使相當數量的村民對集體資產資源的規模結構和具體經營等缺乏了解，對發展集體經濟既信心不足又缺乏主動參與。彭山區通過采取集體土地入股的方式，進一步加強了農民與集體的利益聯結，構建了長效化的土地利用增收機制。如公義鎮新橋村村委會及村民、貧困戶等通過現金、土地入股眉山市彭山區農產品集配中心，探索建立了聯農帶農、扶持村級集體經濟與脫貧攻堅共同發展機制，通過“村集體+公司+業主+社員”，形成緊密的利益共同體，多方共享產業鏈延伸的增值紅利。創新土地利用增收長效機制，是對農村集體經濟實現方式的重構，實現了從集體土地傳統轉讓方式到集體土地入股方式的轉變，帶來了集體經濟發展依托土地供給實現持續增收，農村集體經濟組織分享了農村產業增值帶來的發展紅利。