鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度化路徑探析

鄭 璞

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530004）

廣大農(nóng)村是中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定深刻影響著整個(gè)國(guó)家政治穩(wěn)定。自上世紀(jì)90 年代以來，以鄉(xiāng)村民主選舉為主要內(nèi)容的基層民主政治得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但是，隨著基層民主選舉的全面展開，鄉(xiāng)村民主選舉所面臨的困境和危機(jī)日益顯露，危及著鄉(xiāng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定。由于現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村協(xié)商主體之間存在資源、能力、機(jī)會(huì)等方面的差異，導(dǎo)致協(xié)商民主中的政治貧困、政治排除和被動(dòng)政治納入，使得協(xié)商產(chǎn)生片面的認(rèn)識(shí)與虛假的共識(shí)。那么這些現(xiàn)實(shí)困境，如何將協(xié)商民主理論與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)結(jié)合起來，這就需要在協(xié)商民主的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的制度化發(fā)展。

1 鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐探索—— “一組兩會(huì)”

廣西貴港“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度起源于貴港市覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)金沙村良嶺屯。2009 ～2010 年，良嶺屯為解決屯內(nèi)集體用地使用、城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造拆房籌資等問題，探索了協(xié)商治理模式。最終，上述問題得到有效解決。2011 年，廣西貴港市委組織部到良嶺屯進(jìn)行調(diào)研，將其總結(jié)為“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度。“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度是村民自治的創(chuàng)新與發(fā)展，是對(duì)村民自治重心“下沉”的實(shí)踐與探索。

“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度的運(yùn)行主體包括黨小組、戶主(代)會(huì)、理事會(huì)。黨小組由自然屯全體黨員組成，設(shè)黨小組組長(zhǎng)一名，由自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊(duì))黨員協(xié)商推選產(chǎn)生。黨小組是“一組兩會(huì)”中的指引領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)調(diào)研收集群眾意見，確定協(xié)商議題，交由戶主(代)會(huì)決議。戶主(代)會(huì)由自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊(duì))戶主或戶主代表組成，設(shè)會(huì)長(zhǎng)一名，小組長(zhǎng)若干名，由戶主會(huì)或戶主代表會(huì)議協(xié)商推選產(chǎn)生。戶主會(huì)是“一組兩會(huì)”中的議事決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)屯級(jí)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商決議，并對(duì)決議執(zhí)行實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。理事會(huì)是“一組兩會(huì)”中的執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)，設(shè)會(huì)長(zhǎng)一名，副會(huì)長(zhǎng)兩至三名，由戶主(代)會(huì)協(xié)商推選產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)戶主(代)會(huì)的決議，并接受黨小組和戶主(代)會(huì)的監(jiān)督。

從實(shí)踐層面來看，“一組兩會(huì)”制度的運(yùn)行已取得很好的成效，在廣西產(chǎn)生了較大影響。從理論層面來看，“一組兩會(huì)”對(duì)村民自治的發(fā)展有著重要的價(jià)值意義。第一，促使自治的回歸，“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度將自治單位延伸至自然村屯，縮小了村民自治單位，更利于村民的直接參與；第二，喚醒了鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)自治意識(shí)，“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度借助鄉(xiāng)村宗族的信任力與號(hào)召力，實(shí)現(xiàn)了自治傳統(tǒng)與自治創(chuàng)新的對(duì)接，充分利用了村民自治的內(nèi)生性資源；第三，改善了基層治理關(guān)系，“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度在原有的鄉(xiāng)村治理體制下，通過將自治下沉到自然屯來分擔(dān)行政村應(yīng)對(duì)自然村公共事務(wù)管理的壓力，有力改善了基層治理關(guān)系。

但是從制度的三大要素來看，“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度還存在一些不足，制約著這一制度的長(zhǎng)效運(yùn)行，需要適當(dāng)?shù)拇胧﹣磉M(jìn)一步改善。第一，從制度的規(guī)制性要素來看，“一組兩會(huì)”協(xié)商自治章程的設(shè)立并非是一種強(qiáng)制的規(guī)制性過程，而是一種村民自愿選擇的結(jié)果，其工作機(jī)制也是以義務(wù)形式存在的。從其內(nèi)容來看，并沒有對(duì)協(xié)商決策的執(zhí)行實(shí)施做出明確的規(guī)定，難以確保長(zhǎng)效運(yùn)行。第二，從制度的規(guī)范性要素來看，“一組兩會(huì)”制度其實(shí)更符合規(guī)范性制度的特征。村民的協(xié)商認(rèn)知、協(xié)商能力影響著規(guī)范性制度要素作用的發(fā)揮。黨小組通過走訪，調(diào)研收集村民感興趣、與村民密切相關(guān)的議題，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)戶主會(huì)、理事會(huì)如何行動(dòng)。因此，黨小組的能力也是影響“一組兩會(huì)”規(guī)范性制度的重要因素。第三，從制度的文化— 認(rèn)知要素來看，在實(shí)際中，“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度有著一定的共同文化氛圍，如桂東地區(qū)的宗族文化是“一組兩會(huì)”制度能夠生成的重要原因。但是隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的變化，鄉(xiāng)土社會(huì)的宗族文化因素會(huì)面臨慢慢消解的困境，需要注入新的文化因素以使“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度內(nèi)化于村民的日常生活當(dāng)中，使其得以長(zhǎng)效發(fā)展。

2 鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度化建構(gòu)路徑的思考

制度的規(guī)制性要素、規(guī)范性要素、文化—認(rèn)知要素相互依賴、相互強(qiáng)化，構(gòu)成一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)框架。鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度化的發(fā)展，不可忽視制度的三大基礎(chǔ)要素。協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)行應(yīng)以制度化為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建起規(guī)制性和規(guī)范性強(qiáng)、文化—認(rèn)知程度高的鄉(xiāng)村協(xié)商民主機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)制向制度認(rèn)同的轉(zhuǎn)化。

2.1 完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度規(guī)制性構(gòu)建。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，制度是協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中運(yùn)轉(zhuǎn)的載體。在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須重視制度的規(guī)制性要素。首先，建立協(xié)商民主制度化規(guī)定，對(duì)其具體內(nèi)容做出詳盡的規(guī)定，并將具體的制度機(jī)制明晰化，特別是強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制；其次，對(duì)協(xié)商議題、選擇范圍做出明確界定，以確保協(xié)商治理切實(shí)可行；再次，將鄉(xiāng)村協(xié)商治理的運(yùn)作過程以制度形式作出具體規(guī)定。

2.2 調(diào)動(dòng)協(xié)商治理制度的規(guī)范性要素。從制度的規(guī)范性要素來看，規(guī)范性規(guī)則主要針對(duì)的是社會(huì)生活的規(guī)定性、價(jià)值評(píng)價(jià)和義務(wù)責(zé)任，加強(qiáng)基層黨組織的制度教育與素質(zhì)培訓(xùn)，可以開展協(xié)商民主制度化教育與培訓(xùn)專題。最后，提升村民的政治素養(yǎng)，培育村民理性精神。政府部門可以以村為單位，創(chuàng)辦宣傳欄，定期舉行公益性協(xié)商民主教育講座、協(xié)商座談會(huì)等方式，培育村民的協(xié)商理念與意識(shí)。

2.3 培育鄉(xiāng)村協(xié)商民主文化，調(diào)動(dòng)文化—認(rèn)知要素作用。文化—認(rèn)知要素強(qiáng)調(diào)的是共同信念在制度化中的作用，建構(gòu)了人們關(guān)于社會(huì)性質(zhì)的共同理解。首先，充分挖掘利用中國(guó)古代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的“協(xié)商”理念與實(shí)踐，并肯定其在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的重要意義，使村民認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村基層協(xié)商文化的重要作用。其次，通過協(xié)商民主在鄉(xiāng)村社會(huì)的試點(diǎn)實(shí)踐，給予協(xié)商治理實(shí)踐鼓勵(lì)，營(yíng)造良好的協(xié)商氛圍，使村民對(duì)村莊公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)敢于協(xié)商、勇于協(xié)商、積極協(xié)商。

在鄉(xiāng)村治理中，協(xié)商民主的制度化進(jìn)程不是一蹴而就的，通過完善法律法規(guī)和制度構(gòu)建、強(qiáng)化鄉(xiāng)村監(jiān)督體系、提升農(nóng)民素質(zhì)，進(jìn)而培育鄉(xiāng)村協(xié)商民主文化，形成濃厚的鄉(xiāng)村協(xié)商文化氛圍，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主從規(guī)制型制度化，向規(guī)范型性制度化，再向建構(gòu)型制度化的轉(zhuǎn)變，如此，協(xié)商民主的功能才能在鄉(xiāng)村治理中得以突顯，基層協(xié)商民主的內(nèi)涵才能得以進(jìn)一步的豐富與深化。