從史密斯模型反觀鄉村教師生活補助政策的偏差與矯正

薛正斌

(寧夏師范學院教育科學學院，寧夏固原 756000)

一、鄉村教師生活補助政策執行偏差

鄉村教師隊伍建設不僅關系到農村基礎教育的發展，而且關系到農村阻斷貧困代際傳遞，影響國家經濟社會的全局和長遠發展。2015年6月國務院頒布了《鄉村教師支持計劃(2015—2020年)》(以下簡稱《支持計劃》)，[1]其中第三條“提高鄉村教師生活待遇”是《支持計劃》政策的核心，主要內容包括鄉村教師生活補助政策、重大疾病救助、教師周轉宿舍建設等。由于工資福利待遇與教師的切身利益密切聯系，它會影響教師的工作積極性以及教師隊伍的穩定。盡管各級地方政府高度重視鄉村教師生活待遇，制訂并積極落實相關政策，取得了顯著成效，但一些地方政府在執行政策過程中出現了偏差，如政策對象范圍界定不明確、生活補助標準缺乏差別化等問題，需要進一步完善相關政策體系。

《支持計劃》政策是國家針對全國范圍制定的，因而比較宏觀。我國東部、中部和西部的區域差異較大，全國的鄉村教師不可能執行統一的生活補助標準。因此，各級地方政府要因地制宜，制定科學合理的生活補助政策，提升鄉村教師的工作積極性，從而提高鄉村教育教學質量。但是，一些地方政府采取“拿來主義”，照搬上級政府部門下發的政策文件，只是簡單地劃分市轄區和縣城范圍、市轄區和縣城與農村的界線，不同區域、不同類型的鄉村教師實行統一的生活補助標準，缺乏靈活性，機械式的執行政策導致政策執行出現偏差。例如，毛珊珊對貴州銅仁調研發現，在該市頒布的《鄉村教師支持計劃》中將鄉村教師界定為：“縣城及以上城市或城鎮規劃建成區以外從事義務教育、學前教育的教育工作者。”該界定沒有表達清楚生活補助政策對象鄉村教師的范圍，表述模糊、不具體，盡管一些學校在行政區上屬于城區，但卻位于偏遠農村，造成這些縣城偏遠農村學校的教師不能享受生活補助政策。[2]劉博對河南周口市商水縣調研發現，該縣的鄉村教師生活補助政策實行“一刀切”，在相同工作環境和條件下的學校教師，一些學校的教師享受生活補助政策，但一些學校的教師卻不能享受，影響了部分教師的工作積極性。[3]

由此可見，一些地方政府在制定鄉村教師生活補助政策時，沒有考慮鄉村學校的交通、工作環境、距離縣城遠近、艱苦程度等方面的因素，產生了《支持計劃》政策執行偏差，使部分鄉村教師的心理不平衡，沒有充分發揮鄉村教師生活待遇政策的作用。

二、鄉村教師生活補助政策分析框架建構

(一)史密斯模型的基本內容

1973年美國學者史密斯在其專著《政策執行過程》中首次提出了政策執行過程模型(又稱為“史密斯模型”)，深入分析了政策執行過程中的各種影響因素及其實施效果，并建構了描述政策執行過程的模型。他是最早建構影響政策執行因素及其過程模式的學者，認為政策執行過程涉及的影響因素很多，但主要有以下四個因素：理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素。[4]

1.理想化的政策

政策文本的質量是影響政策執行有效性的主要因素之一。理想政策文本的目標和范圍必須合理、清晰，而且要切實可行，符合事物發展的客觀規律，具有合法性和可行性，才能有效促進政策執行的順利進行。因此，政策文本的科學性與合理性是政策執行有效性的保證。

2.執行機構

政策執行主體是指政府中具體負責政策執行的機構組織。政策是通過行政機構具體負責執行的，行政機構的組織人員在政策與目標群體之間扮演著“傳聲筒”的角色，不僅他們的認知水平、業務能力、決策力對政策執行產生很大的影響，決定著政策執行的有效性，而且他們的個人素養和價值觀也是影響政策執行有效性的主要因素之一，因為行政機構的政策執行主體擁有政策的自由裁量權(1)自由裁量權源自英法法系法官基于衡平法的自由裁量權。梅利曼認為，法院在解決爭訟時，有一定的根據公平正義原則進行裁決的權力。(參見：約翰·亨利·梅利曼.大陸法系[M].顧培東,祿正平,譯.北京:法律出版社,2005:50.)教育政策執行者同樣具有自由裁量權。教育政策在執行過程中的自由裁量權指教育政策執行主體在政策執行過程中，在缺乏法律和政策的明確指引與規范的情況下，依據以人為本、公平正義、持續發展等基本教育價值，從具體教育情境出發，作出因地制宜的裁決的權力。(參見：范國睿.教育政策的理論與實踐[M].上海:上海教育出版社,2011:161.)。所以，在政策執行過程中，行政機構的組織人員要有一定的組織能力，樹立公平公正的態度，忠于政策文本的目標和精神，不能參雜個人私欲；否則，就會過度使用政策裁量權，造成政策執行的偏差(2)政策執行偏差是指教育政策方案在實施過程中遭到抵制，不能完全按照方案設計執行下去，執行結果不同程度偏離了教育政策目標。教育政策偏離是不可避免的，因為政策是一個不斷完善和調整的行動過程，其本身存在“試誤”，政策執行不可能完美無缺，政策目標也不可能完全實現。(參見：范國睿.教育政策的理論與實踐[M].上海:上海教育出版社,2011:156-157.)，即使高質量的政策文本也難以有效執行。

3.目標群體

政策目標群體既是政策作用的對象，也是最直接受政策影響的群體，他們的參與度、接受度會影響政策的順利執行及其實施效果。首先，政策目標群體的認同度很重要。如果目標群體對某一政策的認同度、接納度比較低，他們就會采取不接受態度，消極應對，既不關注政策的執行過程，也不提出相關建議和意見，對政策執行產生一定的影響；反之，目標群體就會積極參與配合政策執行。其次，政策目標群體具有差異性，通常目標群體的人生觀、價值觀、生活習慣等方面各不相同，尤其是他們的價值觀，會對政策執行產生重大影響。如果目標群體不認同政策本身的價值觀，他們就會在政策執行過程中產生抵觸情緒。

4.環境因素

政策在執行過程中與其外部環境不斷進行物質與信息的交換，以保持自身執行系統的平衡，主要包括政治、經濟、文化、教育等各種環境因素。如果政策在執行過程中缺少這些必要的環境，就會影響政策的執行效果。

史密斯認為，政策執行過程是這四種因素之間相互作用、相互協調的過程，從一開始的不協調緊張狀態，通過調整、改進各因素之間的關系逐漸達到緩和狀態，促進政策執行和諧運行。(見圖1)

(二)鄉村教師生活補助政策執行影響因素分析框架建構

史密斯模型是經典的政策過程分析理論模型之一，具有很強的合理性和科學性，被廣泛應用于公共管理領域的政策分析。教育政策是公共政策的一部分，教育政策的執行過程也是一個很復雜的過程，可以運用該模型分析鄉村教師生活補助政策執行過程中存在的問題及其影響因素，并對其進行調整完善，提高政策執行的有效性。因此，運用史密斯模型分析鄉村教師生活補助政策執行效果具有一定的可行性。

只有準確找出影響鄉村教師生活補助政策執行的各種因素，即找出影響政策執行的瓶頸，才能改進和完善政策，使其向著科學、合理、有效的方向發展。依據史密斯模型理論及已有相關研究成果，筆者認為影響鄉村教師生活補助政策執行過程的主要因素包括：鄉村教師生活補助政策文本質量、政府和教育行政部門政策執行主體、鄉村教師目標群體和鄉村教師生活補助政策環境，這四者之間相互依存、相互作用，構成了鄉村教師生活補助政策執行體系。

1.政策文本質量

政策文本的質量是政策執行的基礎，在政策執行過程中起著非常關鍵的作用。鄉村教師生活補助政策文本是否合理科學是決定政策能否順利執行的保障。理想的鄉村教師生活補助政策包括：政策文本的形式、目標、措施、對象等內容具體、清晰，既有總體任務目標，又有總目標的任務分解。

2.政策執行主體

政策執行主體是直接或間接參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體和組織。[5]56戴維斯認為，“一個公共官員擁有自由裁量權，意味著無論對他的權力有怎樣的有效限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中做出選擇的自由。”[6]6

在政策執行過程中，每一個階段都有多種不同的主體參與，他們對公共政策的有效執行具有非常重要的作用。由于世界各國的社會制度、經濟水平、文化傳統等因素的差異，各個國家政策主體的作用方式差異很大，對政策執行主體劃分標準也不同，但其目的是相同的，主要是為了區分政策主體在政策制定及執行過程中的影響力，主要包括兩類：一是政策主體，包括立法、行政、政黨等機構組織及其人員，他們具有制定公共政策的合法權威；二是人群與機構，包括利益集團、大眾傳媒、公民以及政策研究與咨詢機構等，盡管他們對政策執行過程產生一定的影響，甚至有時發揮著非常重要的作用，但必須通過影響官方政策主體才能間接發揮其作用。由此可見，這兩類政策主體的作用方式完全不同。[7]22

我國政府作為政策管理機關，自然是政策執行主體的主要組成部分，國務院是最高權力執行機關。地方政府有權根據國家基本政策制定出具體的政策法規。因此，行政機關及其官員是政策執行主體的主要組成部分。[5]86《鄉村教師支持計劃》是由國務院辦公廳頒布的政策，要求各省、自治區、直轄市人民政府執行落實，因而該政策執行主體是地方行政機關。鄉村教師生活補助政策只是其中的一部分。因此，該政策執行主體包括政府和教育行政部門的工作人員，他們的綜合素質會對政策有效執行過程產生深遠的影響，他們的認知水平、決策力、職權等因素都會對政策執行產生很大影響。[8]78

3.目標群體

政策目標群體是政策作用的對象。政策發生作用的對象是社會成員，他們受政策的規范和制約。政策的范圍大小決定目標群體的范圍，國家總政策發生作用的范圍最廣，而地方政府或特殊部門的政策法規范圍較窄，僅僅涉及部分成員、某一行業或某個地區的居民。[5]57-59

政策執行主體和目標群體是政策執行中的一對矛盾，政策執行主體努力貫徹落實政策；但政策目標群體并不是消極被動的，他們對政策執行主體具有限制和約束作用。認識目標群體是保證政策有效運行的前提基礎。[5]56因此，明確鄉村教師生活補助政策目標群體非常重要，而且目標群體范圍必須合理有效，范圍過于寬泛會導致資源浪費或政策無法有效執行，范圍過窄又會導致政策目標不能有效達成。通常目標群體需要不斷調整范圍界限，才能確定合理的政策目標群體。另外，鄉村教師群體對鄉村教師生活補助政策的認同度、參與方式等都會影響政策執行的效果。

政策執行不是一廂情愿的事情，在很大程度上取決于目標群體的態度。政策目標群體的思想文化素質、觀念意識和行為習慣影響其對政策的接受和實施，他們根據自己的利益和價值觀對政策執行采取接受、配合或敷衍、抵制。[8]79-80

4.政策環境

政策環境是影響政策發生、存在和發展的一切因素的綜合，實際上，政策環境就是政策執行所需資源與地區資源的匹配度，它會對政策執行的效果產生深刻的影響。從廣義上來說，政策環境主要包括政治、經濟、文化、教育、法律、人口、科技狀況等。對于鄉村教師生活補助政策而言，涉及農村義務教育經費保障體制、地方社會經濟發展水平等。因為鄉村教師生活補助首先要有經費保障，否則，政策就會成為空中樓閣。社會經濟發展水平是制定公共政策的主要依據和物質條件，如果政策超越或落后于本地區的社會經濟發展水平，政策就難以實現。[5]60經費保障體制是確保鄉村教師生活補助政策的制度保障。

但是，由于鄉村教師生活補助政策資金由中央財政支付，凡是符合資助要求的教師都可享受這一政策，不存在政策執行所需資源不足與政策執行匹配度的問題。因此，鄉村教師生活補助政策環境主要是政策執行監督制度及監督機制問題。

綜上所述，政策系統運行是政策執行主體、目標群體和環境之間的相互依存和作用，一方的存在以另一方的存在為前提，構成了一個政策系統。[5]70鄉村教師生活補助政策的文本質量、政府和教育行政部門的執行力度、鄉村教師群體的參與方式、政策環境等因素綜合影響鄉村教師生活補助政策的執行。因此，單獨分析其中任何一個影響因素都是不全面的，要綜合分析以上各個影響因素，才能準確找出影響政策執行的困境，為進一步完善政策提供依據和基礎。

三、改進和完善鄉村教師生活補助政策的對策建議

鄉村教師生活補助政策是一個復雜的系統工程，涉及政策文本、執行主體、目標群體、執行環境等因素。依據本文建構的鄉村教師生活補助政策執行分析框架，通過對鄉村教師生活補助政策現狀的相關文獻研究，歸納相關政策執行存在的問題，并分析其影響因素，提出如下改進和完善鄉村教師生活補助政策執行的對策建議。

(一)增強政策文本的合理性和科學性

理想的政策文本需要政策內容、目標、范圍等方面具體明確。影響鄉村教師生活補助政策執行出現偏差的因素很多，但首要環節是政策文本的制定。為了保證鄉村教師生活補助政策文本具體明晰，在制定政策文本時，必須要加強鄉村教師生活補助政策文本的合理性。由于《支持計劃》政策是國務院制定的，在全國范圍內實施情況比較復雜，不能做到量體裁衣。因此，地方政府和教育行政部門的政策執行機構要因地制宜，結合地方實際制定詳細合理的政策實施辦法，完善政策補助對象的范圍，明確生活補助標準，增強鄉村教師生活補助政策文本的明晰性，使其合理覆蓋和惠及所有鄉村教師。

(二)提高執行主體的綜合素養

教育行政部門是鄉村教師生活補助政策執行的主體，他們的素質能力是提高政策執行效果的保障。[5]96-99因此，要提高政策執行主體的綜合素養，包括政策認知、決策能力、政策執行力等多種能力，以避免政策在執行過程中出現各種偏差。

首先，教育行政部門應組織相關政策執行主體系統學習公共管理、心理學等課程，使其具備相關知識體系，提高他們的政策理解和認知能力，不斷強化業務水平，從而提升制定政策的能力和決策水平。在制定政策文本時，要依據上級政府政策文本，深入基層進行全面調研，征集地方相關人員的意見，如通過聽證會等形式廣泛收集各方面的建議和措施，然后再結合本地區的實際情況，制定詳細的政策實施辦法，保證政策文本內容具體清晰，具有很強的可操作性。

其次，教育政策執行主體的素質能力是影響其政策執行力的重要因素之一，也是避免政策執行出現偏差的根本保證。因此，要提升他們的能力素養，使其具備相關專業素養，才能深刻領會鄉村教師生活補助政策的精神，準確把握政策的目標及其主要內容，形成正確的政策認知態度，正確解讀政策，加強政策宣傳，充分發揮政策執行主體的作用，保證政策執行的效果。

最后，設置政策執行主體問責制度。建立健全相關責任制度，對政策執行主體進行強有力的監督，使其明確自己的權利和責任，在政策執行過程中要時刻牢記責任，約束自己的行為，及時糾正政策偏差，避免政策執行低效等問題。

(三)激發政策目標群體的主動性

公民是政策主體的主要組成部分，是最廣泛的非官方支持主體。公民能夠參與制定或選擇政策方案，意味著公民的科學合理的建議被采納的可能。[7]83生活補助政策執行在很大程度上取決于政策對象鄉村教師的合作程度，鄉村教師參與生活補助政策制定將明顯增加政策的透明度，有利于他們對生活補助政策的認可和接受，促進政策的順利執行。

政策目標群體對政策不理解是其抵制公共政策執行的主要因素之一。[5]60因此，在生活補助政策執行過程中要運用多種手段和方式，及時有效宣傳鄉村教師生活補助政策，提升他們的身份認同。只有鄉村教師群體了解了教師生活補助政策，他們才能接受、認可政策，并積極參與；否則，他們就會產生消極情緒，影響鄉村教師生活補助政策的順利執行。

政策認同是影響政策順利執行的重要因素，如果政策目標群體不認同某一項政策，就難以形成正確的政策態度，影響政策執行。因此，要加強鄉村教師生活補助政策的宣傳力度，及時準確宣傳政策。通過廣泛宣傳確保每一位鄉村教師了解生活補助政策的內容和精神，提升鄉村教師對生活補助政策的認知程度，使其樹立正確的政策參與意識，積極配合政策執行主體，主動支持教師補助政策的執行。

(四)營造良好的政策執行環境

政策監控是政策執行過程的一個基本環節，貫穿于政策執行過程的始終，制約和影響其他各個環節，起著非常重要的作用。通過政策監控可以有效避免政策方案的不完善，制止誤解、曲解和濫用政策，防止政策執行不力等問題的發生。[5]349在鄉村教師生活補助政策執行環境方面，要建立健全公眾監督制度，形成獨立的監督機制體系，以保障鄉村教師生活補助政策的順利執行，取得理想的實施效果。

1.建立和完善政策監督機制

社會監督是保障公民監督權的重要途徑之一，因此，要建立和完善社會監督機制，使政策執行監督貫穿于政策執行的全過程，增強鄉村教師生活補助政策執行環節的透明度，及時有效監督政策執行效果。政務公開是建設民主政策監控機制的關鍵環節，因而要實行政務公開制度，將社會利益分配過程與結果公示于眾，讓公眾了解政策內容執行條件、相關措施等，形成政府與公眾相互理解、相互支持的良性政策環境，減少政策執行偏差；接受社會各方面的監督，及時采取調整和補救措施。[9]162

另外，在我國現行法律中，同一主體在行使監督權的同時可以行使其他權利，造成法律監督權與其它權利行使主體之間發生角色沖突的問題。[10]因此，在制定鄉村教師生活補助政策監督制度時，監督主體與政策執行主體必須分離，以確保政策監督的有效性。

2.鄉村教師參與政策監督

公民既是政策利益的相關者，又是政策監督主體，因此必須重視公民的監督價值。[11]87要完善公眾監督制度，政策制定者和政策執行主體要認識到鄉村教師群體參與政策執行的必要性。教育政策執行主體與制定者應認識到：接受鄉村教師社會群體的監督，可以促進鄉村教師生活補助政策執行效果的提升。鄉村教師群體對生活補助政策實施具有制約與監督作用，可以縮小政策執行主體的決策自由空間，從而影響生活補助政策執行主體的決策與執行行為，減小各種可能的政策偏差。因此，要讓鄉村教師群體參與生活補助政策的監督過程，使其擁有一定的話語權。這樣鄉村教師群體可以協助政策執行主體收集相關信息，并圍繞關鍵性問題進行參與式對話。