關(guān)于我國(guó)中小學(xué)人事制度改革的思考與建議

金志峰，龐麗娟，楊小敏，王紅蕾

(北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院，北京 100875)

人事制度是關(guān)于用人治事的行動(dòng)準(zhǔn)則、辦事規(guī)程和管理體制的總和。公立中小學(xué)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中小學(xué))人事制度包括教師的選拔、錄用、培訓(xùn)、考核、工資、福利、退休等各項(xiàng)具體制度。近年隨著教育領(lǐng)域綜合改革的持續(xù)深化，中小學(xué)人事制度總體上得以不斷完善，但當(dāng)前仍存在編內(nèi)教師資源短缺、編外用人不規(guī)范等問(wèn)題。全面貫徹十九大會(huì)議精神，落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，[1]把教師工作置于教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)支持戰(zhàn)略領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍規(guī)模、結(jié)構(gòu)、能力素質(zhì)等更好地服務(wù)教育發(fā)展需要，亟需破解教師隊(duì)伍建設(shè)的政策制度瓶頸。北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院自2015年啟動(dòng)“百縣千村城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展研究”項(xiàng)目，先后調(diào)研了全國(guó)近百個(gè)區(qū)縣。本文結(jié)合此項(xiàng)目的調(diào)研，對(duì)當(dāng)前我國(guó)中小學(xué)用人方式、法律關(guān)系及實(shí)踐中的法律風(fēng)險(xiǎn)和管理問(wèn)題進(jìn)行了梳理總結(jié)，剖析背后編內(nèi)教師資源供需失衡的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出創(chuàng)新用人機(jī)制、深化人事制度改革的對(duì)策建議。

一、現(xiàn)實(shí)狀況：中小學(xué)多種用人方式與多種法律關(guān)系并存

當(dāng)前我國(guó)中小學(xué)存在多種用人方式，相應(yīng)形成多種法律關(guān)系，包括聘用關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系、勞務(wù)關(guān)系、勞務(wù)派遣法律關(guān)系和非全日制勞動(dòng)關(guān)系等。這種多元的用人方式和法律關(guān)系，造成了教師身份的多元性與復(fù)雜性，引發(fā)了中小學(xué)人事管理中的一系列問(wèn)題。

(一)聘用關(guān)系

事業(yè)單位與工作人員通過(guò)簽訂聘用合同，明確雙方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，建立聘用關(guān)系。2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》，明確了聘用制度的基本原則、實(shí)施范圍、聘用程序、合同內(nèi)容、考核及解聘辭聘等。[2]2011年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》提出全面推行聘用制度，把聘用合同作為事業(yè)單位人事管理的基本依據(jù)。[3]在聘用制度的規(guī)范下，事業(yè)單位作為獨(dú)立的公法人，事業(yè)單位工作人員作為國(guó)家公職人員，雙方主體之間形成聘用關(guān)系。

一般來(lái)說(shuō)，建立聘用關(guān)系的教師擁有事業(yè)單位正式編制，并與學(xué)校簽訂有聘用合同。這部分教師即通稱(chēng)的在編教師或編內(nèi)教師，是當(dāng)前中小學(xué)教師的主體，其身份屬于國(guó)家公職人員。他們與學(xué)校之間建立的這種聘用關(guān)系從性質(zhì)上來(lái)講屬于人事關(guān)系。人事關(guān)系是指公職人員與公共部門(mén)之間建立的一種特殊的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，是一種特殊的勞動(dòng)關(guān)系，也是公職人員與其工作機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的一種組織關(guān)系。人事關(guān)系受一般勞動(dòng)基本法與特別權(quán)力關(guān)系的雙重調(diào)整或調(diào)節(jié)，即法律與行政的雙重調(diào)整或調(diào)節(jié)。[4]而與學(xué)校建立其他形式法律關(guān)系的人員則通稱(chēng)為編外教師。

(二)勞動(dòng)關(guān)系

勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與用人單位依法簽訂勞動(dòng)合同而在雙方之間產(chǎn)生的法律關(guān)系。勞動(dòng)者是指達(dá)到法定年齡，具有勞動(dòng)能力，以從事某種社會(huì)勞動(dòng)獲得收入為主要生活來(lái)源，依據(jù)法律或合同的規(guī)定，在用人單位的管理下從事勞動(dòng)并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的自然人。用人單位一般指企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。當(dāng)前我國(guó)中小學(xué)仍比較普遍地存在編外用人現(xiàn)象，其中從事教育教學(xué)工作的編外人員多被稱(chēng)為“代課教師”。代課教師主要分為兩種類(lèi)型，一種是“頂編代課”，也就是在正式教師數(shù)量不足時(shí)用來(lái)補(bǔ)充空缺崗位的教師；另一種是替代臨時(shí)因事缺課的老師上課的教師。很多“頂編代課”教師與所在學(xué)校簽訂了勞動(dòng)合同，建立了勞動(dòng)關(guān)系，或雖未簽訂勞動(dòng)合同，但形成了事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。

(三)勞務(wù)關(guān)系

勞務(wù)關(guān)系是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的平等主體，通過(guò)書(shū)面或口頭勞務(wù)合同建立的一種民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。勞務(wù)關(guān)系不限于自然人與用人單位之間，還可以是單位之間，自然人之間，并且可能是兩個(gè)主體以上。用工方需提供工作環(huán)境和工作條件，并依照約定向勞務(wù)方支付勞務(wù)報(bào)酬，勞務(wù)方根據(jù)用工方的指示從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提供一次性的或特定的勞務(wù)。我們?cè)诙嗟氐恼{(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)，因難以補(bǔ)充合適的年輕教師，為維持學(xué)校的正常教育教學(xué)，便對(duì)一些退休教師實(shí)施返聘。學(xué)校與返聘教師進(jìn)行口頭約定，或簽訂書(shū)面勞務(wù)合同，建立勞務(wù)關(guān)系。

(四)勞務(wù)派遣關(guān)系

勞務(wù)派遣是指由勞務(wù)派遣單位與派遣勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同，并支付報(bào)酬，把勞動(dòng)者派向其他用工單位，再由其用工單位向派遣單位支付服務(wù)費(fèi)用的一種用工形式。[5]在勞務(wù)派遣過(guò)程中，派遣單位、用工單位及被派遣勞動(dòng)者之間形成三個(gè)雙邊法律關(guān)系：其中派遣單位與勞動(dòng)者、派遣單位與用工單位之間均為合同關(guān)系，[6]前兩者通過(guò)簽訂勞動(dòng)合同而建立勞動(dòng)關(guān)系，后兩者通過(guò)簽訂民事合同而建立民事法律關(guān)系，用工單位和勞動(dòng)者之間則形成一種特殊形式的勞動(dòng)關(guān)系。因此,勞務(wù)派遣法律關(guān)系最大的特點(diǎn)是勞動(dòng)力雇傭與勞動(dòng)力使用相分離,形成“有關(guān)系沒(méi)勞動(dòng),有勞動(dòng)沒(méi)關(guān)系”的特殊形態(tài)。派遣單位與勞動(dòng)者的“形式勞動(dòng)關(guān)系”和用人單位與勞動(dòng)者的“實(shí)質(zhì)勞動(dòng)關(guān)系”構(gòu)成一個(gè)完整的勞動(dòng)法律關(guān)系。[7]勞務(wù)派遣用工現(xiàn)象近年來(lái)在我國(guó)各地中小學(xué)日益普遍，有調(diào)查顯示，某地三年來(lái)共招聘中小學(xué)教師500余人，其中勞務(wù)派遣教師多達(dá)400余人，占比80%。[8]

(五)非全日制勞動(dòng)關(guān)系

除以上幾類(lèi)法律關(guān)系外，當(dāng)前中小學(xué)還存在一些非全日制用工現(xiàn)象，形成非全日制勞動(dòng)關(guān)系。《勞動(dòng)合同法》第六十八條規(guī)定：“非全日制用工，是指以小時(shí)計(jì)酬為主，勞動(dòng)者在同一用人單位一般平均每日工作時(shí)間不超過(guò)四小時(shí)，每周工作時(shí)間累計(jì)不超過(guò)二十四小時(shí)的用工形式。” 第六十八條至第七十一條規(guī)定：非全日制用工雙方所建立的也是一種勞動(dòng)法律關(guān)系，受勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法調(diào)整。這種用工方式具有以下特點(diǎn)：一是雙方當(dāng)事人可以訂立口頭協(xié)議；二是勞動(dòng)者可以與一個(gè)或者一個(gè)以上用人單位訂立勞動(dòng)合同；三是不得約定試用期；四是任何一方都可以隨時(shí)通知對(duì)方終止用工，用人單位不向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。可見(jiàn)，與全日制用工相比，非全日制用工更為便捷、靈活，成本和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更為可控。

二、主要困境：編外用人帶來(lái)多種法律風(fēng)險(xiǎn)和管理問(wèn)題

在以上各類(lèi)用人方式中，編內(nèi)聘用制用人的法律關(guān)系相對(duì)清晰，管理也較為規(guī)范。編外教師工資福利水平低，發(fā)展機(jī)會(huì)少，且管理規(guī)范性欠缺，存在多種法律風(fēng)險(xiǎn)和管理問(wèn)題，對(duì)教師隊(duì)伍整體健康發(fā)展和學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量提升均存在較大的負(fù)面影響。

(一)編外用人規(guī)范性欠缺，存在較多法律風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論是事業(yè)單位還是企業(yè)單位，根據(jù)崗位性質(zhì)的不同而采用相應(yīng)的用人方式，有利于保持單位用人活力，有效控制用人成本。但是，對(duì)于各類(lèi)型組織而言，用工法律風(fēng)險(xiǎn)是人力資源風(fēng)險(xiǎn)集中的領(lǐng)域。國(guó)家從立法層面明確界定了各類(lèi)用人方式及相應(yīng)法律關(guān)系建立的適用范圍、相關(guān)要求和處罰規(guī)則。當(dāng)前中小學(xué)多樣化用人雖然充實(shí)了教育教學(xué)和管理服務(wù)力量，但一些學(xué)校存在的用人不規(guī)范、合同管理不規(guī)范等問(wèn)題，帶來(lái)了一些法律風(fēng)險(xiǎn)，主要情形有以下幾種：

一是規(guī)避無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。《勞動(dòng)合同法》第十四條規(guī)定，在用人單位連續(xù)工作滿(mǎn)十年的勞動(dòng)者和與同一單位連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者，如勞動(dòng)者同意，用人單位應(yīng)當(dāng)與其訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。但現(xiàn)實(shí)中，一些學(xué)校采取種種措施，避免與教師簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。《勞動(dòng)合同法》第八十二條規(guī)定：“用人單位違反本法規(guī)定不與勞動(dòng)者訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的，自應(yīng)當(dāng)訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同之日起向勞動(dòng)者每月支付二倍的工資”。因此，上述行為將給學(xué)校帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)。

二是以勞務(wù)關(guān)系置換事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。在勞動(dòng)關(guān)系中，勞動(dòng)者與用人單位之間是一種管理與被管理、支配與被支配的關(guān)系。而勞務(wù)提供者與單位是平等主體間的合作關(guān)系，在雙方合意的基礎(chǔ)上提供勞務(wù)，建立的是合同關(guān)系，受民商法的約束和調(diào)整。一些學(xué)校為規(guī)避法律義務(wù)，降低用人成本，與形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的人員簽訂勞務(wù)合同。按照《勞動(dòng)合同法》第十四條：“用人單位自用工之日起滿(mǎn)一年不與勞動(dòng)者訂立書(shū)面勞動(dòng)合同的，視為用人單位與勞動(dòng)者已訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。”標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系中，勞動(dòng)者簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同需要工齡滿(mǎn)十年或者已連續(xù)簽訂兩次固定期限合同，而事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系則只需要一年就變成了無(wú)固定期限合同。[9]因此，以勞務(wù)關(guān)系置換事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，表面上看減輕了學(xué)校的法律義務(wù)，而事實(shí)上卻人為“造成”了大量無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。

三是擴(kuò)大勞務(wù)派遣用工范圍。《勞動(dòng)合同法》第六十六條規(guī)定：“勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施。”《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，使用的被派遣勞動(dòng)者數(shù)量不得超過(guò)其用工總量的10%。”中小學(xué)勞務(wù)派遣用工只能用于工勤、安保等崗位或臨時(shí)性代課。而現(xiàn)實(shí)中一些學(xué)校勞務(wù)派遣人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10%的比例限制，甚至大量用于一線(xiàn)教學(xué)崗位，勞務(wù)派遣用人方式被普遍化、長(zhǎng)期化。按照《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第三十五條：“用工單位違反勞動(dòng)合同法和本條例有關(guān)勞務(wù)派遣規(guī)定的，由勞動(dòng)行政部門(mén)和其他有關(guān)主管部門(mén)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，以每位被派遣勞動(dòng)者1000元以上5000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。”大規(guī)模違規(guī)進(jìn)行勞務(wù)派遣用工的行為，使學(xué)校面臨巨額罰款的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)不同用工方式的教師同崗不同酬，編外教師工資福利相對(duì)較低

編外用人的經(jīng)費(fèi)來(lái)源缺乏財(cái)政保障，直接限制了其經(jīng)濟(jì)收入，編外教師與編內(nèi)教師同工不同酬的現(xiàn)象非常普遍。根據(jù)我們近年在中西部地區(qū)調(diào)研，編外教師工資總體為編內(nèi)教師平均工資的30%-50%，中西部邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校代課教師的收入水平更低，且有近一半的教師沒(méi)有醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)。就業(yè)壓力之下，一些大學(xué)畢業(yè)生選擇以擔(dān)任中小學(xué)編外教師作為就業(yè)緩沖，這些年輕教師被統(tǒng)稱(chēng)為“新生代代課教師”。新生代代課教師的薪酬待遇高于傳統(tǒng)代課教師，但與本校在編教師相比仍有很大差距，通常不到后者薪酬的1/2。[10]一項(xiàng)對(duì)城市中小學(xué)編外教師的調(diào)查顯示，在百余位編外教師中，購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的51人，占比45.5%；購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)的36人，占比31.8%；購(gòu)買(mǎi)生育保險(xiǎn)的10人，占比9.1%；僅僅5人購(gòu)買(mǎi)了工傷與失業(yè)保險(xiǎn)；被調(diào)查的所有編外教師都未獲得住房補(bǔ)貼。[11]在工資和社會(huì)保險(xiǎn)之外，編外教師在其他福利保障方面也與編內(nèi)教師有著很多差距。由于經(jīng)濟(jì)待遇上缺乏吸引力，學(xué)校很難招到優(yōu)秀的人才擔(dān)任編外教師。除一些新生代代課教師外，編外教師總體上在教育教學(xué)素養(yǎng)上是有所欠缺的，對(duì)學(xué)校的歸屬感偏低，工作積極性不高，隊(duì)伍穩(wěn)定性較差。

(三)身份仍然是內(nèi)部管理的重要依據(jù)，編外教師發(fā)展受限

同樣崗位的教師，因其所簽訂的合同性質(zhì)不同而與學(xué)校形成不同性質(zhì)類(lèi)型的法律關(guān)系。學(xué)校管理則多依據(jù)與教師形成法律關(guān)系的不同而予以不同的對(duì)待，形成同類(lèi)崗位、多種身份、多樣管理的情況。在一些政策文本和地方官方話(huà)語(yǔ)中，中小學(xué)編外教師通常被稱(chēng)為“臨聘人員”或“代課人員”，并未明確認(rèn)可其教師身份。在實(shí)際中，從身份角度看，代課教師存在兩種身份，一種是具備“合法身份”但沒(méi)有“事實(shí)身份”，即具備教師資格但處在編制之外；另一種是既不具備“合法身份”也不具備“事實(shí)身份”。由于身份的“編外”，不管是傳統(tǒng)的代課教師還是新生代代課教師，在學(xué)校中都不自主地成為“邊緣化”的弱勢(shì)群體。他們不僅在工資福利上與編內(nèi)教師差距明顯，在評(píng)優(yōu)評(píng)先，特別是培訓(xùn)進(jìn)修、職稱(chēng)評(píng)審、崗位晉升、專(zhuān)業(yè)發(fā)展等方面也往往有著根本的區(qū)別。

在較少的“轉(zhuǎn)公”希望下，代課教師們?cè)诠ぷ髦型ǔ８冻龅酶喑蔀橐环N“默認(rèn)”方式，而各類(lèi)評(píng)優(yōu)評(píng)先、職稱(chēng)評(píng)定時(shí)又由于其體制外的身份而“不敢有所奢望”。[12]有學(xué)者對(duì)武漢市6所公辦中小學(xué)做了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)編內(nèi)教師全部參加過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，而以代課教師為主的編外教師隊(duì)伍中，只有81%參加過(guò)相對(duì)較為專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)。[13]專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的匱乏更造成了代課教師專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)提升緩慢，這不僅在很大程度上壓縮了代課教師的發(fā)展空間，而且最為重要的是這最終會(huì)反映到代課教師的教育教學(xué)工作中，給教育質(zhì)量造成不利影響。[14]

三、原因分析：編內(nèi)教師資源供需失衡的現(xiàn)實(shí)需求

編外用人一直是相關(guān)部門(mén)重點(diǎn)規(guī)范和“清退”的對(duì)象。但隨著時(shí)間的推移，中小學(xué)編外用人現(xiàn)象仍一直頑強(qiáng)地游走在制度邊緣。研究表明，教師待遇困境、編制緊缺及其他綜合因素造成學(xué)校編內(nèi)教師資源供需失衡，形成巨大的用人缺口，這是編外用人長(zhǎng)期存在的根源所在。

(一)城區(qū)學(xué)校學(xué)生數(shù)量激增而編制核定滯后形成師資需求缺口

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是國(guó)家對(duì)于流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)政策的放寬，城區(qū)中小學(xué)生源數(shù)量大幅增長(zhǎng)。一些地方未能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展與師資需求的變化對(duì)教師編制予以及時(shí)調(diào)整，編制多年不變的現(xiàn)象普遍存在。教師編制資源調(diào)整的滯后，造成了城區(qū)中小學(xué)師資的短缺，進(jìn)而引發(fā)大范圍的大班額現(xiàn)象，影響了正常教育教學(xué)的開(kāi)展及其質(zhì)量。[15]為應(yīng)對(duì)和解決以上問(wèn)題，一些城區(qū)學(xué)校在編制外大量招聘教師，進(jìn)行編外用人。因此，由流動(dòng)兒童涌入城區(qū)就學(xué)引發(fā)的城區(qū)編外教師問(wèn)題，既有深層的社會(huì)發(fā)展因素，也有政策執(zhí)行方面的原因，即教師編制資源配置滯后等問(wèn)題。

(二)職業(yè)吸引力的缺乏使鄉(xiāng)村學(xué)校合格師資短缺

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展、鄉(xiāng)村中小學(xué)教師工資待遇較低、社會(huì)地位不高、工作生活環(huán)境艱苦等一系列問(wèn)題，極大制約了鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力，合格師資嚴(yán)重短缺。一是年輕教師“下不去”，新聘教師很難派到條件艱苦但師資需求最為迫切的村小和教學(xué)點(diǎn)。其中有的通過(guò)了公務(wù)員考試或事業(yè)單位招聘而放棄教師崗位，也有的是在權(quán)衡之后選擇留在大城市打工或繼續(xù)深造，還有個(gè)別被安排到鄉(xiāng)村學(xué)校的，到現(xiàn)場(chǎng)看一眼后即選擇放棄。二是優(yōu)秀教師“留不住”。在廣西某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣教職工總數(shù)從2006年的4563人減少到2017年初的3159人，10年內(nèi)減少約30%。各地鄉(xiāng)村教師離職有個(gè)共同特點(diǎn)，即新入職的前幾年是離職的高發(fā)時(shí)期，因此流失的以年輕教師為主。以上問(wèn)題造成鄉(xiāng)村學(xué)校師資短缺特別是優(yōu)秀年輕教師的嚴(yán)重短缺，一些鄉(xiāng)村學(xué)校不得不招聘使用編外教師，以彌補(bǔ)師資缺口。

(三)師生比的限制使鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校名義超編而實(shí)質(zhì)缺員

盡管2014年中央編辦、教育部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提高了縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)行城市標(biāo)準(zhǔn)，但鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校由于學(xué)生人數(shù)較少，成班率低，而每個(gè)班的課程量和教學(xué)任務(wù)卻并未相應(yīng)減少，即便按照新的生師比標(biāo)準(zhǔn)，師資仍然不足，名義上似乎超編，但實(shí)質(zhì)上缺編。[16]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)很多村小和教學(xué)點(diǎn)在校學(xué)生平均每年級(jí)僅十幾名甚至幾名，按照現(xiàn)行教師編制政策，一個(gè)年級(jí)也配備不了一位在編教師；但是教師教育教學(xué)工作量卻非常繁重，一人包幾年級(jí)語(yǔ)文或數(shù)學(xué)教學(xué)的“包班制”教學(xué)非常常見(jiàn)。如湖南中部某縣一所鄉(xiāng)村小學(xué)，共有5個(gè)教學(xué)班53名學(xué)生，現(xiàn)有教師6人，按現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生師比標(biāo)準(zhǔn)屬于“超編”辦學(xué)，但實(shí)際教學(xué)中師資力量嚴(yán)重不足。

(四)寄宿制學(xué)校教育教學(xué)和管理服務(wù)工作量大但缺乏相應(yīng)編制

相對(duì)于非寄宿制學(xué)校，寄宿制學(xué)校不僅面臨繁重的宿舍管理、衛(wèi)生保健、生活管理、心理輔導(dǎo)、安全保衛(wèi)等工作，同時(shí)還需安排和管理學(xué)生晚自習(xí)。這些工作都提出了崗位需求，但當(dāng)前編制政策缺乏這類(lèi)崗位的編制，現(xiàn)有教師不得不承擔(dān)起了大量教育教學(xué)之外的工作。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，負(fù)責(zé)學(xué)生宿舍管理的老師,平均每天有六七節(jié)課時(shí)(晚自習(xí)值班尚未計(jì)入)用于備課、上課、批改作業(yè)，還要每天查寢，安全執(zhí)勤，處理學(xué)生矛盾，繁重的工作使他們長(zhǎng)期處于疲憊狀態(tài)。[17]我們?cè)诟拭C、四川、廣西、云南等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，為減輕教師的工作負(fù)擔(dān)，多地嘗試為寄宿管理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但購(gòu)買(mǎi)服務(wù)除存在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題外，還存在安全隱患和專(zhuān)業(yè)性不足等問(wèn)題。因此，招聘編外教師就成為寄宿制學(xué)校及其教育行政管理部門(mén)解決用人需求的迫不得已的方式。

四、政策建議：正視現(xiàn)實(shí)需求，創(chuàng)新用人機(jī)制，深化人事制度改革

造成上述困境的背后根源，既有因綜合待遇偏低等因素導(dǎo)致的教師特別是鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力低、合格人才補(bǔ)充困難的問(wèn)題，也有因編制標(biāo)準(zhǔn)和編制管理引發(fā)編制短缺而間接造成的教師缺員問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)大力提高教師綜合待遇，創(chuàng)新完善編制制度和崗位聘用制度，從根本上解決教師資源短缺問(wèn)題。在總體政策制度環(huán)境優(yōu)化的過(guò)程之中，創(chuàng)新中小學(xué)用人機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)范地使用多種用人方式，深化人事制度改革，則是解決當(dāng)前問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)路徑。

(一)在加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)合作基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮教育部門(mén)在教師人事制度與管理中的主導(dǎo)作用

中小學(xué)人事制度的對(duì)象是具有專(zhuān)業(yè)性的教師隊(duì)伍，中小學(xué)人事制度改革必須符合這支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展的規(guī)律，因此教育主管部門(mén)在中小學(xué)人事制度的制定與實(shí)施中需要起到主導(dǎo)性的作用。應(yīng)進(jìn)一步明確教育、編制、人社等部門(mén)在教師管理中的權(quán)力邊界，并在加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮教育部門(mén)在教師編制管理、崗位管理及招聘等工作中的主導(dǎo)作用。各區(qū)縣需要統(tǒng)計(jì)上報(bào)到市、省的本縣各校教師編制情況和崗位需求情況均應(yīng)由區(qū)縣教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)，其它相關(guān)部門(mén)及上級(jí)機(jī)關(guān)既要認(rèn)真審核，又應(yīng)充分考慮區(qū)縣教育部門(mén)對(duì)于編制和崗位實(shí)際需求的意見(jiàn)。區(qū)縣教育部門(mén)根據(jù)核定的編制和崗位數(shù)，統(tǒng)一組織實(shí)施教師招聘工作。

(二)創(chuàng)新編制政策與管理，統(tǒng)籌有效運(yùn)用多種用人方式，充實(shí)教師隊(duì)伍

為滿(mǎn)足教師資源短缺的城鄉(xiāng)地區(qū)中小學(xué)的用人需求，亟需創(chuàng)新教師編制政策，根據(jù)中小學(xué)實(shí)際用人特點(diǎn)完善現(xiàn)行教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，如小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的配編標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮班師比因素，對(duì)寄宿制學(xué)校宜設(shè)置一定比例的附加編制。建立“地市統(tǒng)籌，以縣為主”的教師編制統(tǒng)籌機(jī)制，推動(dòng)市域內(nèi)各區(qū)縣教師編制資源的多學(xué)段統(tǒng)籌調(diào)劑和動(dòng)態(tài)化調(diào)整。積極探索并統(tǒng)籌使用各類(lèi)用人方式，創(chuàng)新用人機(jī)制。根據(jù)不同崗位的特點(diǎn)，靈活規(guī)范地采用人事代理、勞動(dòng)合同用工、勞務(wù)派遣用工等方式。地方政府還可根據(jù)本地實(shí)際情況，推廣和完善向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，減少學(xué)校直接用人的需求。

(三)建立健全崗位管理制度和基于崗位的人事法律關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變

通過(guò)“按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、合同管理”，建立崗位管理制度，實(shí)現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。一是科學(xué)核定崗位標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)崗位總量管理。對(duì)確因?qū)W校發(fā)展而新增工作任務(wù)、新設(shè)工作崗位的需求，有計(jì)劃、分階段地納入崗位體系，統(tǒng)一管理。二是建立和完善崗位聘用和動(dòng)態(tài)管理制度。學(xué)校將現(xiàn)有編外崗位的總量和類(lèi)型、聘用情況等在教育和人社部門(mén)匯總、備案；新增的編外崗位，須統(tǒng)一組織公開(kāi)招聘，規(guī)范崗位聘用，競(jìng)聘上崗。三是建立健全基于崗位的人事法律關(guān)系。在主體崗位上的工作人員需簽訂聘用合同，在非主體崗位上的編外人員可簽訂勞動(dòng)合同、勞務(wù)派遣合同或者勞務(wù)合同。各類(lèi)型崗位均向所有教師開(kāi)放，教師可以在不同類(lèi)別、不同層次的崗位間競(jìng)聘、流動(dòng)。

(四)以崗定薪，同崗?fù)辏袑?shí)保障編外教師合法權(quán)益

建立“責(zé)任、業(yè)績(jī)與待遇一致”的薪酬管理制度，實(shí)行編內(nèi)、編外教師統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)。以崗定薪，同崗?fù)|(zhì)則同酬，所有待遇隨崗不隨編，隨崗不隨人，切實(shí)消除身份歧視。除工資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一外，編外教師在社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金、休息休假、培訓(xùn)、進(jìn)修、考核獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、職務(wù)晉升、退休待遇等方面，均享受與編內(nèi)教師同樣的政策，全面保障編外教師的合法權(quán)益。探索實(shí)施“學(xué)校工資總額包干制度”，賦予學(xué)校充分的工資統(tǒng)籌權(quán)，由學(xué)校按照教師個(gè)人的實(shí)際業(yè)績(jī)與貢獻(xiàn)，統(tǒng)籌分配全校教師的績(jī)效工資、津補(bǔ)貼等，不分編制內(nèi)、外，充分激發(fā)學(xué)校與教師活力。