承包地調整的制度邏輯與解釋適用*

房紹坤

改革開放以來，我國始終重視調整農民和土地之間的關系，在堅持農村土地集體所有的制度底線不變的基礎上，不斷致力于鞏固和完善農村土地基本經營制度，秉持賦予農民更加穩定并長久的土地承包權利的改革邏輯，在政策和立法中先后兩次延長承包期限，實現了土地承包關系從維持“長期不變”到保持“長久不變”的歷史轉變。體系化的政策和法律制度設計，增強了農民對土地的權利預期，提升了土地的利用績效，有力推動了“有恒產者有恒心”。近年來，全面深化改革逐步向縱深領域推進，土地制度領域的改革尤甚，保持土地承包關系穩定并長久不變的價值目標和制度規范、承包地“三權分置”等一系列改革成果已經被《農村土地承包法》《民法典》所確認。在此背景下，如何深刻理解承包地調整的制度規范，需要特別思考如下問題：承包地調整的制度邏輯是什么？承包地調整與“保持土地承包關系穩定并長久不變”之間是何關系？如何理解承包地“三權分置”與保持土地承包關系穩定并長久不變的關系？如何結合中央的改革精神，對現行立法中的承包地調整規范進行解釋適用？本文擬圍繞上述疑惑展開探討，以深刻揭示承包地調整的基本制度邏輯，為承包地調整規范的解釋適用提供理論參考。

一、承包地調整的理論爭議和實踐困境

在制定法意義上，承包地調整是指發包方在承包期內單方面實施的承包地調整，屬于單方調整。從廣義上說，承包地調整除單方調整外，還包括土地承包關系當事人之間的自主調整。從私法的視角觀察，承包地調整的本質為農戶享有的土地承包經營權的變更。根據我國現行制定法的有關規定，承包地調整指的是承包期內基于自然災害嚴重毀損承包地等特殊法定原因，發包方依照法定程序對個別農戶之間承包的耕地和草地而進行的局部調整。這種單方調整體現了農民集體的土地所有權主體地位，本質上是農民集體及其代表主體（農村集體經濟組織）行使農地集體所有權的體現。雖然承包地調整反映的是農村集體經濟組織與土地承包方之間的私權關系，但單方調整是直接動用集體權力影響承包方的權利變動，呈現出較強的權力色彩。對此，有學者指出：“集體組織主導的土地調整其實就是一種外力強加于己的被動調整機制，忽視了相關農戶的自主意志，不符合成員自治的集體所有制精神。”①祝之舟：《農村土地承包關系自主調整機制的法理內涵與體系完善》，載《法學家》2021 年第2 期。相較而言，承包地自主調整依據當事人的合同約定自愿進行，能夠較好地體現當事人的意志自由和權益維護。應當說，這兩種類型的承包地調整所承擔的制度目標是不同的。單方調整的制度目標在于盡可能地限制承包地的局部調整而實現保持土地承包關系的權利內容、權利期限等方面的穩定性，進而實現賦予農戶穩定且有預期的土地承包經營權的目的；自主調整的制度目標旨在根據農戶的自主意思選擇實現土地承包權關系的自我調適。基于制度設計目標的不同，兩種不同的承包地調整應適用不同的制度和規范設計，對當事人之間的權利義務關系也會產生效果迥異的影響。目前，承包地的自主調整并不存在疑問，但單方調整卻面臨著諸多學理爭議和實踐困境。

（一）承包地調整的理論爭議

改革開放以來，貫穿于我國農地制度改革過程的一條主線是通過不斷深化調整農民和土地關系的漸進式、持續性改革，實現穩定農民對土地的權利預期，激勵農民安心從事農業生產的改革目標，并為此進行了一系列系統化的制度設計。一方面，逐步賦予農戶更加穩定的土地承包經營權，通過從“債權式賦權”到“物權式賦權”的轉變實現了農戶土地承包經營權的切實有效賦予，并且通過不斷健全土地承包經營權的行使、保障和救濟機制，實現了農戶土地承包經營權的有效實現；另一方面，通過兩次無條件延長土地承包經營期限的方法，實現了農戶土地承包期限方面的趨于穩定，實現了“有恒產者有恒心”的目標。但是，即便是付出了如此諸多的努力，保持土地承包關系穩定和承包地調整之間的矛盾在較長時期內仍舊是存在的，要在短期內徹底消除承包地調整現象是非常困難的。不容否認，承包地調整和保持土地承包關系穩定并長久不變貌似存在不可協調的矛盾，保持土地承包關系穩定并長久不變的基本理念與承包地調整的制度內涵存在著邏輯背離。在實踐中，承包地調整先后經歷了“大穩定、小調整”“增人不增地、減人不減地”和“嚴格限制調整”三個階段，現行立法堅持嚴格限制調整的規范選擇。在理論上，學者間對承包地應否調整存在著激烈爭議，支持調整論和反對調整論各持不同的理由。

支持調整論的主要理由在于：其一，承包地調整可以滿足農民對土地的現實需求。承包地調整所要解決的是在農民集體土地所有權的基礎上，集體經濟組織成員對集體土地承包經營權的公平享有問題，本質上是其對集體所有土地的物權實現問題。在土地承包經營權對集體經濟組織成員公平設定并作為其社會保障基礎的條件下，只要集體經濟組織成員行使其分配取得土地承包經營權的權利，作為發包方的集體經濟組織就應當滿足，即使暫時沒有條件滿足的，也應當在有合理條件時滿足；而解決沒有取得承包地的集體經濟組織成員之現實需求的最直接、最簡便的辦法就是合理調整承包地。②參見韓松：《關于土地承包經營權調整的立法完善》，載《法學雜志》2010 年第12 期。其二，嚴格限制承包地調整會增加人地矛盾。嚴格限制承包地調整雖然可以使土地承包經營權更趨于穩定，但由于現行法律制度所隱含的對因人口增減等原因導致的人地矛盾沒有相應的應對措施，一定程度上加劇了現實中的人地占有不公的矛盾。③參見林葦：《農村承包地調整制度研究》，中國檢察出版社2010 年版，第46 頁。其三，合理的、適度的承包地調整并不會影響到土地承包經營權的穩定，損害農戶的土地財產權益。相較而言，既然法律鼓勵和允許承包地經營權的規模化流轉，就應當允許承包地的適當調整。而且，相對于集體土地所有權而言，承包地調整的價值性似乎更加明顯。承包地經營權流轉不會破壞土地承包關系穩定，適當的承包地調整同樣也不會破壞農戶的土地承包經營權穩定，不會損害其土地財產權益。④同前注②。其四，適當的承包地調整具有扎實的社會實踐基礎。在全國各地農村，承包地調整已得到農戶的普遍認同，事實上也一直在進行承包地調整。其五，適當的承包地調整可以緩和局部的人地矛盾沖突。雖然《民法典》《農村土地承包法》等明確了土地承包經營權的期限，但這并不意味著認可了適當的承包地調整就破壞了土地承包經營權的期限效力，甚至是影響了土地承包關系的穩定性。實際上，嚴格法定框架內的適當承包地調整既能滿足合理的用地需求，又能實現土地資源的更加有序流轉，提升土地資源的利用效率，并最終實現實質意義上的土地承包關系的穩定有序。

反對調整論的主要理由在于：其一，承包地調整會影響農民對土地的穩定感和對土地的投入。⑤參見廖洪樂：《農村承包地調整》，載《中國農村觀察》2003 年第1 期。因此，為了提高農村土地利用的整體效益，不僅要全面禁止任何理由下的承包地調整，而且必須嚴格禁止發包方與承包方之間通過合意開展承包地調整。⑥參見朱廣新：《土地承包關系長久穩定的制度建構》，載《河南財經政法大學學報》2013 年第4 期。只有這樣，才能真正實現改革的預期目標和制度初衷。其二，土地承包經營權的本質屬性是物權，而基于物權的穩定性，就不應允許基于發包方的單方意思和發包方與承包方的合意而頻繁調整承包地。甚至有學者認為，限制承包地調整不僅包括承包期內限制調整承包地，而且在30 年承包期期滿后，也不能按農村實有人口調整土地承包關系，否則，就不是土地承包關系的延長，而是重新發包。⑦參見黃延信：《農村土地承包經營權延續的前沿問題研究》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2019 年第5 期。其三，實踐證明，頻繁調整承包地可能會滋生基層干部腐敗，損害農民集體成員利益，危害社會穩定。其四，頻繁調整承包地會挫傷農戶的土地權利預期，增加較大的制度成本。例如，承包地調整會影響農民與土地關系的穩定，破壞農民對土地的投資預期；承包地調整的談判和協調成本較高；“增人不增地、減人不減地”的政策可能對部分增人戶不公平；現行的嚴格限制承包調整的制度執行成本在下降，大多數農民已經接受，如果法律允許承包期內調整土地，可能帶來更多負面效應。⑧參見劉守英、王佳寧：《長久不變、制度創新與農地“三權分置”》，載《改革》2017 年第12 期。更為重要的是，頻繁調整承包地不利于貫徹落實中央政策文件所堅持的“保持土地承包關系穩定并長久不變”的基本要求。自十七屆三中全會提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”“土地承包關系保持穩定并長久不變”以來，中共中央、國務院的“一號文件”多次提出要“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關政策和法律制度”，可以看出黨和國家穩定土地承包關系的改革決心和意圖。農村土地承包立法和執法當然要反映黨和國家的政治目標，以真正體現以人民為中心的發展思想。

（二）承包地調整的實踐困境

實證調研揭示，雖然我國現行立法采納了嚴格限制承包地調整的法律和政策。但是，有關法律和政策并沒有得到有效的貫徹執行和嚴格遵守，而是面臨著諸多的實踐困境。這主要體現在：

其一，實踐中對嚴格限制承包地調整的認同度不高。曾有研究發現，盡管黨和國家一直在推行穩定農村土地承包關系的有關政策，而且隨著政策的貫徹實施各地的承包地調整現象總體上呈現出下降趨勢，但仍有超過60%的農戶對“土地承包期限30 年不變”的政策保持保留的態度，特別是二輪承包以來，家庭人口增加的被訪者以及家庭收入以非農業收入為主的被訪者，都傾向于支持承包地調整。⑨參見陶然、汪暉、黃璐：《二輪承包后的中國農村土地行政性調整——典型事實、農民反應與政策含義》，載張曙光主編：《中國制度變遷的案例研究（土地卷）》（第八集），中國財政經濟出版社2011 年版，第207 頁。目前，這種情況在實踐中仍然存在，甚至在局部地區較為普遍。從實踐來看，農民對調整承包地的看法也存在較大的分歧，特別是不少農民對于“增人不增地，減人不減地”的政策存在較大的不理解。局部地區的承包地調整問題甚至已經成為一個困擾基層改革和實踐的焦點問題，不少農民乃至于基層干部、法官認為這一政策脫離了農村的實際，應予修訂。⑩參見“農村土地問題立法研究”課題組、陳小君：《農村土地法律制度運行的現實考察——對我國10 個省調查的總報告》，載《法商研究》2010 年第1 期。承包地調整制度還有其較為廣泛的群眾基礎，“增人不增地，減人不減地”的土地政策在實踐中也沒有真正扎根，保持土地承包關系穩定的理想制度設計與農民對調整承包地的普遍認同產生了尖銳的沖突。?參見高飛：《土地承包經營權穩定與承包地調整的沖突及其解決之道——一個社會實證的分析》，載耿卓主編：《土地法制科學》2017 年第1 卷，法律出版社2017 年版，第189 頁。從筆者在國內多省市的調研來看，基層干部、群眾中確實對現行政策和立法中的嚴格限制承包地調整存在較多的不理解、不認同。

其二，公平和效率的價值難以平衡。我國目前實行的“農村土地集體所有—農戶承包經營”的制度在實施過程中存在著公平和效率之間價值難以平衡的難題。公平的價值要求集體土地的土地承包經營權在同一社區范圍內的農戶之間實現盡可能公平地分配，而效率的價值則要求盡可能給農戶穩定而又有預期的權益保障。具體到承包地調整，實際上也同樣面臨著公平和效率的兩難選擇。一方面，適度調整承包地有助于實現不同農戶之間土地承包經營權分配的公平；但另一方面，調整承包地會使農戶的土地產權預期不穩定，以至于可能降低農戶對土地經營的長期投資。而且，不同的農戶對土地承包關系穩定的客觀需求是不一致的，這就導致他們具有不同的權利訴求，這本身也是公平和效率價值難以平衡的體現。有研究指出，在多數農民不支持穩定承包權政策的情況下，要切實實現土地承包關系的長久不變確實有相當大的難度。調查發現，即使可以通過法律方式強制執行該政策，但因為土地分配不均仍然會帶來不少村民之間、村民與村委會乃至基層政府之間的矛盾和沖突。?同前注⑨，第212 頁。在司法實踐中，對于違法調整承包地，法院是不予支持的。即便是通過召開民主議定的方式進行調整，也不會得到法院的支持。?例如，在“張某與某村集體經濟組織土地承包經營權糾紛案”中，法院判決認為：集體經濟組織通過召開村民會議等方式做出土地承包方案調整的決定，違反《農村土地承包法》對承包權保護等法律規定，侵害承包方權益的，承包方依據《物權法》的規定，向法院起訴請求撤銷該決定的，法院應當予以支持。參見最高人民法院民事審判第一庭編：《民事審判指導與參考》2014 年第1 輯（總第57 輯），人民法院出版社2014 年版，第72 頁。

總之，承包地調整直接關系到土地承包關系的穩定、農戶土地財產權益的保障、農民的權利預期和農業的可持續發展，是農地制度體系中一個至關重要的制度設計。但是，承包地單方調整具有權利行使的單向性、效力的相對強制性等特點，加之各地資源的差異性，造成了農民對承包地調整態度的迥異，這導致了承包地調整的理論爭議和實踐困境在短時期難以有效平息。因此，有必要深入揭示承包地調整的制度邏輯，并在此基礎上做好承包地調整的規范解釋。

二、承包地調整的基本邏輯和價值底線

（一）承包地調整的基本邏輯：嚴格限制

承包地調整是改革開放后，我國實行統分結合的雙層經營體制才產生的新生制度安排，嚴格限制承包地調整是貫穿于該項改革的基本邏輯。

應當說，是否嚴格限制承包地調整與土地承包經營權的性質密切相關。從制度演變來看，承包地調整經歷了由寬松到嚴格的轉換過程。實行家庭聯產承包責任制之初，土地承包經營權是農戶依據承包合同取得的具有相對性的合同權利，呈現出強烈的債權屬性，發包方使用行政手段或者利用土地所有權的主體地位頻繁調整承包地，嚴重損害了農戶土地承包經營權的穩定性，造成了一系列惡劣效果，如承包方不愿意對土地進行長期投資，導致土地肥力下降；承包地出現碎片化，不利于推行現代農業技術和機械化耕作；個別基層干部借承包地調整之機謀取私利，引發新的矛盾和糾紛，影響農村社會穩定。針對這種情況，黨和國家的相關政策進行了及時回應。?《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發〔1993〕11 號）指出：“為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”今后出現的人地矛盾，主要應當用預留的機動地、依法開墾的土地、承包方自愿交回的土地，以及發展鄉鎮企業和二三產業，依法進行土地承包經營權流轉等途徑解決，不宜再用行政手段頻繁的調整承包地。可見，我國目前嚴格限制承包地調整有其特定的歷史背景。隨后，黨和國家的一系列政策文件基本上沿循了嚴格限制承包地調整的制度路線。

從我國21 世紀初以來的立法演變過程觀察，我國基本上是嚴格限制承包地的調整。《農村土地承包法》（2002 年）確立了嚴格限制承包地調整的規范?《農村土地承包法》（2002 年）第27 條和第28 條相關規定。，隨后的司法解釋對承包地調整做了更為詳細的規定，通過效力強制性規范直接否定了違反有關規定進行承包地調整的效力。?《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6 號）第5 條規定：“承包合同中有關收回、調整承包地的約定違反農村土地承包法第二十六條、第二十七條、第三十條、第三十五條規定的，應當認定該約定無效。”2020 年12 月修正后的該司法解釋第5 條仍維持原有規定，僅是相關條文有所變動：“承包合同中有關收回、調整承包地的約定違反農村土地承包法第二十七條、第二十八條、第三十一條規定的，應當認定該約定無效。”《土地管理法》（2004）及其修正案確立了承包地調整的集體經濟組織內部的民主決策程序和行政批準程序。?《土地管理法》（2004 年）第14 條第2 款規定：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”《物權法》（2017）沿襲《農村土地承包法》，繼續嚴格限制承包地調整。?《物權法》第130 條規定：“承包期內發包人不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”在2018 年《農村土地承包法》修改過程中，關于承包地調整的爭辯異常激烈，修訂過程中對承包地調整的有關規范曾也有反復。基于生活中人地矛盾沖突的現實，《農村土地承包法修正案（草案）》初審稿和二審稿，對承包地調整做了略微松動，進而規定：在因“特殊情形矛盾突出”的情況下，可以在“堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分”的原則基礎上對個別農戶之間承包的耕地和草地適當調整。?其主要理由是：“實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數農民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩定土地承包關系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛；鑒于各地情況差異較大，可以授權省、自治區、直轄市制定地方性法規具體規定。”參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報》。但是，該種觀點也遭到強烈反對，其理由主要有：土地承包關系保持穩定并長久不變的政策必須堅決貫徹；家庭人口變動是一個經常性的狀態，不能以此為理由作為調整承包地的原因；承包地調整會給“ 三權分置”的落實造成困難，影響土地流轉各方的權利預期等。事實上，農業農村部也曾對承包地調整問題作出過解釋，從具體表述來看，農業農村部對此問題亦持否定態度。?原農業部《關于政協十二屆全國委員會第五次會議第1721 號（農業水利類150 號）提案答復》（農辦案〔2017〕185 號）指出：“隨著時間推移和家庭人口變化，會出現農戶間人均承包地占有差異。但承包期內，作為本集體經濟組織成員的農戶家庭成員共同享有對承包地的占有、使用、收益權利，不存在新增家庭成員無地問題。按照家庭人員變化調整承包地，既不符合國家農村土地承包法律政策，不利于保持土地承包關系的穩定，也不利于農業生產持續穩定健康發展。如果采用調整其他農戶承包地的辦法解決人地矛盾，農村就會無休止地調地，承包關系就很難穩定下來，就會侵害其他農戶土地承包權益。因此，在承包期內，應按照《農村土地承包法》的規定，用集體經濟組織依法預留的機動地、依法開墾等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原則，分類排隊，逐步解決新增人口要地問題。對確因缺地導致生活貧困的，應當將該戶農民納入農村最低生活保障和貧困救助體系，并幫助轉移就業。”最終，基于保持政策穩定性的考慮，《農村土地承包法》還是維持了原來規定。21《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）〉審議結果的報告》指出：草案二次審議稿對現行法律有關承包地個別調整的規定作了部分修改。有的常委委員和地方、部門、專家、社會公眾提出，承包地個別調整問題較為復雜、敏感，建議按照保持土地承包關系穩定并長久不變的精神恢復現行法律的規定，不作修改。憲法和法律委員會經研究認為，承包地調整問題政策性很強，多年來，中央在承包地調整問題上的政策沒有變化，不久前印發的中央文件對有關精神再次作了強調。因此，建議本次修法對現行法律有關調整承包地的規定不作修改，維持現有規定不變。2019 年，《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》依然堅持“保持土地承包關系穩定并長久不變”的政策精神，繼續執行嚴格限制承包地調整的基本政策。22《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》規定：“農戶承包地要保持穩定，發包方及其他經濟組織和個人不得違法調整。”“穩定土地承包關系。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）政府和縣級政府農業等行政主管部門批準，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握。”之后，《民法典》依然堅持了《農村土地承包法》中嚴格限制承包地調整的規定。23《民法典》第336 條規定：“承包期內發包人不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包的法律規定辦理。”那么，我國為什么要嚴格限制承包地調整呢？有學者認為，其原因主要有兩方面：一是立法政策導向上要求長期穩定承包制，承包期內承包地的調整必然會影響土地承包經營權的穩定；二是在法理上為了穩定土地承包經營權，就要賦予土地承包經營權以物權效力，承包地的調整必然會損害土地承包經營權的物權效力。24參見陳小君：《農村土地問題立法研究》，經濟科學出版社2012 年版，第211 頁。筆者認為，上述觀點當然有其合理性，但審視嚴格限制承包地調整的根源還應當在更開闊的視野中尋找答案。在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的歷史背景下，我國嚴格限制承包地調整，說明新時代深化農村改革的主線仍然是“處理好農民和土地的關系”，這蘊含著豐富的理論和實踐邏輯。詳言之，嚴格限制承包地調整對于切實鞏固和完善農村的基本經營制度，保障農民的土地財產權益和自愿選擇權利，激發鄉村振興的內生動力，保持農村社會的穩定以及鄉村全面振興和農業農村現代化目標的實現均具有積極意義。綜上，雖然我國在立法過程中對承包地調整的態度存有爭議且幾經反復，但保持農村土地承包關系穩定，嚴格限制承包地調整的基本邏輯沒有改變。

（二）承包地調整的價值底線：保持土地承包關系穩定并長久不變

在黨和國家不斷強化土地承包關系穩定、長期不變、長久不變的政策指引下，《農村土地承包法》（2018 年）進一步將“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”載入該法第1 條之目的條款，這凸顯了法律賦予農民更加穩定并長久不變的土地財產權利的決心。將“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”確立為立法目的，說明該項政策已經上升到立法價值目標的地位，意味著包括承包地調整在內的一系列制度設計都應當秉持“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”的立法價值目標。深入理解這一立法價值目標的內在邏輯及其與相關改革措施之間的關系，是更好地遵守和貫徹這一價值底線的基礎。反對承包地調整的最主要理由，是其可能會危及土地承包關系穩定并影響農民的權利預期，影響農民對土地的投資積極性。那么，“保持土地承包關系穩定并長久不變”呈現出何種內部層次結構？其與承包地“三權分置”之間的內在邏輯是什么？承包地調整與“保持土地承包關系穩定并長久不變”之間有無實質沖突？這些問題的答案是深刻理解承包地調整的價值底線的關鍵。

首先，“保持土地承包關系穩定”和“長久不變”是協同關系。“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”這一立法目的之確立是隨著改革進程的逐步推進而設計出的，而農地產權制度的穩定性直接影響著農地制度的績效。改革開放以來，我國的農地政策與法律基本上沿循著穩定土地承包關系的路線展開，形成了一系列有效的制度安排。十一屆三中全會以來，我國逐步形成了以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。我國農村改革實際上主要就是圍繞農民與土地之間的關系而循序漸進展開的，而貫穿于整個改革過程的基調就是通過穩定土地承包關系，實現對農民土地權益更加全面充分和長期地賦予，使農民成為土地權益的真正權利主體。《農村土地承包法》實現了“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”從政策表達向立法表達的轉變，隨之這一表達就具有了獨立的法律制度內涵。從文義上解釋，這一立法表達包含“保持土地承包關系穩定”和“長久不變”兩個層次結構，這一結構的兩個層次的內容分別展現了該制度賦予農戶更加穩定的土地財產權益和更加長久的土地權益預期的雙重價值目標。但是，兩個層次所指向的內容是不同的：“保持土地承包關系穩定”指向的是政府公權力以及農村集體經濟組織的“準公權力”，旨在對上述權力保持足夠的對抗性，防止任意毀約、違法收回承包地、違法調整承包地等情形；而“長久不變”指向的則是承包期限的完整性，重點在期限方面給農戶以穩定的權利預期。上述兩個層次之間是遞進關系而不是選擇關系，說明兩者的價值目標具有共通性，這也反映出這兩者本質上構成一個完整的制度體系，兩個層次協同作用共同促進立法目標的實現。

其次，承包地調整與“保持土地承包關系穩定并長久不變”并無實質性沖突。“保持土地承包關系穩定并長久不變”是我國改革開放以來深化農村土地制度改革中經過長期政策實踐檢驗并為立法所確認的重要制度設計，在未來的改革中應當長期堅持并與時俱進逐步完善。從政策的規定分析，“保持土地承包關系穩定并長久不變”的內涵，實際上包含“保持土地集體所有和家庭承包經營的基本制度長久不變”“保持農戶承包集體土地的基本權利長久不變”和“保持農戶承包地穩定”三個層次。25《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》指出：“準確把握‘長久不變’政策內涵：保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變。保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變。保持農戶承包地穩定。”筆者認為，盡管理論界和實踐中對承包地調整存在激烈爭議，但是，承包地調整與“保持土地承包關系穩定并長久不變”的政策目標之間并不存在實質性沖突，嚴格限制承包地調整實際上是對“保持土地承包關系穩定并長久不變”的價值觀念的貫徹實施。《農村土地承包法》以及《民法典》中有關承包地調整的立法表達貫徹了嚴格限制承包地調整的基本態度，對于保持土地承包關系穩定并長久不變具有積極促進作用。但是，這并不意味著絕對否定承包地調整。為了實現“保持土地承包關系穩定并長久不變”的改革目標，立法不能忽視客觀現實，絕對否定法定特殊情形下調整承包地的現實需要。事實上，如果承包地長期不調整，局部地區的人地矛盾就會更加激烈，農民調整承包地的愿望就會更加強烈，穩定土地承包經營權的目標就會面臨著更大壓力，甚至會更難實現。因此，承包地調整與“保持土地承包關系穩定并長久不變”不僅無實質性沖突，而且需要加強制度之間的協同配合，通過具體制度安排科學理性地優化兩者之間的關系，以完善農戶土地承包經營權的權益結構和流轉體系，激活市場化交易。26參見黃祖輝：《“三權分置”與“長久不變”的政策協同邏輯與現實價值》，載《改革》2017 年第10 期。

最后，承包地“三權分置”與“保持土地承包關系穩定并長久不變”協同配合。“保持土地承包關系穩定并長久不變”與承包地“三權分置”是《農村土地承包法》（2018 年）中新采納的兩項制度設計。這兩項制度安排都是深化承包地改革的核心制度設計，兩者“一靜”“一動”，協同配合，共同促進承包地改革目標的實現。“保持土地承包關系穩定并長久不變”旨在通過賦予農戶穩定且有預期的土地承包經營權，構建靜態安全的土地承包關系，對土地承包方、土地經營權人的權益保障均具有積極促進意義；而承包地“三權分置”旨在通過承包地上所有權、承包權、經營權的分設，進一步釋放承包地的財產價值，構建更加符合動態交易安全的財產權益交易秩序。這兩項制度設計存在著內在協同關系，具體表現在：只有在靜態上建構起清晰的承包地產權關系結構，才能更好地進行“三權分置”，實現土地承包經營權之權能的進一步分離；而側重于營造靜態財產秩序安全的“保持土地承包關系穩定并長久不變”是營造動態財產秩序安全的“三權分置”制度的基礎，基礎不牢則難以實現承包地上的“三分權置”和土地財產價值的充分釋放。因此，“保持土地承包關系穩定并長久不變”是承包地“三權分置”有效實現的根基，而承包地“三權分置”的有效實現有助于鞏固“保持土地承包關系穩定并長久不變”。這兩項制度是互相關聯的制度安排，是協同配合的關系。值得關注的是，在實施承包地“三權分置”的情況下，“保持土地承包關系穩定并長久不變”的制度設計被賦予了新的內涵，該項制度所直接針對的是農戶承包權，即作為農村集體經濟組織的發包方不能任意對農戶承包地進行調整，而土地承包關系的穩定和長久不變能夠促進土地經營權的穩定。從文義上解釋，“保持土地承包關系穩定并長久不變”并不針對農戶與其他土地經營主體之間的土地經營權流轉關系。但是，這并不意味著農戶可以任意對土地經營權關系進行調整或者解除。對此，《農村土地承包法》（2018 年）第42 條規定，非有法定事由，承包方不得單方解除土地經營權流轉合同。而且承包方單方解約權的法定限制實際上從土地經營權效力的視角構成對發包方和承包方解約權的反向限制，這對保持土地承包關系穩定并長久不變必然具有積極效果。27參見管洪彥：《保持土地承包關系穩定并長久不變的改革邏輯與規范設計》，載《人民法治》2019 年第2 期。

綜上，無論是從政策表達還是從規范表達的角度理解，“保持土地承包關系穩定”與“長久不變”都是完全可以兼容的關系，兩者協同發揮作用促進政策目標的實現。

三、承包地調整的規范解釋與適用

（一）承包地調整的現有規范構造

在堅持“保持土地承包關系穩定并長久不變”的價值底線基礎上，《民法典》第336 條、《農村土地承包法》第28 條和第29 條構建起了較為完善的承包地調整規范體系，主要內容包括：其一，“嚴守基本底線”，即以“原則上不得調整承包地”為基本原則，確保了土地承包關系的總體上保持穩定態勢。其二，“局部調整僅限法定情形”，即承包地調整僅限于存在“自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”。這一規定克服了嚴守基本底線的僵化性，有助于解決局部的特殊情況下造成的“人地矛盾”問題。其三，“局部調整僅限個別主體之間調整”，即“只針對個別農戶之間承包的耕地和草地進行調整”。這就否定了大規模的土地調整，保持了土地在農戶之間總體穩定。其四，“調整幅度局限于適當調整”，即必須堅持土地承包關系基本穩定，不得打亂重分。進一步強化了土地承包關系總體穩定的基本態勢。其五，“調整必須嚴格遵守法定程序規則”，即承包地調整必須履行法定的程序要求。在民主決議規則方面，須“經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，并“報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準”。這一嚴格的程序規則設計，有助于加強行政權力對成員自治權利的有效監督，防止其恣意侵犯集體經濟組織成員權益。其六，“充分尊重成員自治”，即如果發包方和農戶在承包合同中事先具有約定不得調整的意定情形，則需要遵守按照其事先約定。以上構成了我國制定法中有關承包地調整的現有規范構造。承包地調整規范的解釋與適用需要結合上述有關承包地調整的規范構造和基本制度邏輯實施，并在廓清承包地調整的理論爭議和妥當解決相關實踐難題的基礎上依法依策有序進行。

（二）基本遵循：承包期內發包方不得調整承包地

從我國現行法中的有關規范表達分析，立法已經將“承包期內發包方不得調整承包地”作為承包地調整的總基調和制度底線。這充分說明，立法中嚴格貫徹了“保持土地承包關系穩定并長久不變”的基本政策目標。“保持土地承包關系穩定并長久不變”是對我國改革開放實踐以來一直采取并持續堅持的穩定農戶的土地承包關系政策的延續和發展，是政策和立法中都需要持續秉持的基本價值目標，這也是對承包地調整規范進行解釋適用需要秉持的基本價值根基。筆者認為，理解“承包期內發包方不得調整承包地”，需要注意以下幾點：其一，堅持承包期內不得調整。為保障承包關系的穩定，在確立土地承包經營權為用益物權的基礎上，我國立法對承包地實行長期承包期制度（耕地承包期為30 年，草地承包期為30 年至50 年，林地承包期為30 年至70 年），而且堅持在土地承包期內原則上發包方不得對承包地進行調整。需要注意的是，黨的十九大報告做出了“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的政治承諾，這意味著第二輪土地承包到期后仍然應堅持原來承包地的自動延包原則，延包中不得將承包地打亂重分，以確保延包后絕大多數農戶原有的承包地繼續保持穩定不變。而且延包后，在重新確立的土地承包期內，仍然要堅持承包期內不得調整承包地的總基調。這就基本上做到了保證土地承包關系的長久不變。其二，發包方在承包期內“不得調整承包地”并不意味著承包地絕對不能調整。此所謂“不得調整承包地”，直接針對的是發包方不得單方按照自己的意思開展承包地調整，并沒有禁止土地承包雙方基于意思自治對承包地進行調整。當然，如果承包方有合理理由，請求發包方適當調整的，只要符合有關規定，發包方可以調整。28參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典物權編釋義》，法律出版社2020 年版，第338 頁。事實上，《農村土地承包法》中已經認可了根據承包方的意志自愿選擇的承包地調整，如互換（第33 條）。承包方對承包地的調整本質上是基于其自由選擇確定的，屬于自主調整的范疇。對此，有觀點指出，土地承包經營權的互換、轉讓和自愿退出，以及土地承包經營權的協議分割、贈與等行為，其本質是農戶自主發動的變更土地承包關系的自主調整行為。29參見祝之舟：《農村土地承包關系自主調整機制的法理內涵與體系完善》，載《法學家》2021 年第2 期。其三，“不得調整承包地”意味著應當堅持土地承包關系穩定，不得打亂重分。不得打亂重分是針對現實生活中有些地方任意改變土地承包關系的現象，為穩定土地承包關系而采取的一個具體做法，體現了對發包方發包土地權利的限制。

（三）適度緩和：適當調整的規范解釋

如上文所述，制定法意義上的承包地調整指向的是發包方的單方調整。這種調整很可能會危及土地承包關系的穩定和農戶的土地承包權益安全，故立法對其采納了嚴格限制的規范設計。但是，這種規范設計并不完全否定承包地的適當調整。所謂適當調整，對應的是打亂重分的規模化調整。強調適當調整意味著不得打亂重分，而是應當維持絕大多數農戶原有承包地的穩定不變。如何進行承包地的適當調整，需要注意以下方面。

第一，適當調整適用于極其個別的“法定特殊情形”，即“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”。至于如何解釋“等特殊情形”，學理上有不同觀點。有學者認為，“立法上應當對合理的、必要的可以進行承包地調整的情形作出明確的列舉式規定，將不得調整的原則性與必要調整的靈活性結合起來，使法律規定更加符合農村的實際。”30同前注。有學者認為，“等特殊情形”主要包括兩種情形：一是部分農戶的土地被征收或者被用于鄉村公益設施和公益事業建設，失地農戶不愿意“農轉非”，不要征地補償費用而要求繼續承包土地；二是人地矛盾突出的情形。31參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019 年版，第144-145 頁。但是，在制定法沒有明確列舉的情況下，司法實踐中鮮有對“因自然災害嚴重毀損承包地”之外的其他情形進行擴張解釋適用。

第二，適當調整僅適用于“個別農戶之間開展的承包的耕地和草地”的調整。首先，適當調整僅限于個別農戶之間承包地的調整，這意味著不得實施打亂重分性質的規模化調整。其次，適當調整的范圍僅限于耕地和草地，而不包括林地以及其他依法用于農業的土地。32依據《農村土地承包法》第2 條的規定，農村土地包括農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。筆者認為，既然立法上僅規定對個別農戶之間承包的耕地和草地進行適當調整，就應當嚴格遵循文義解釋，不應作擴大解釋，即適當調整不適用于林地及其他依法用于農業的土地。關于調整承包地時的土地來源問題，《農村土地承包法》（2018 年）第29 條作出了相關規定。33《農村土地承包法》第29 條規定：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）發包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”這意味著，從體系上解釋，如果農村集體經濟組織還存有第29 條規定的三種類型土地的，首先應當用上述三種類型土地進行個別農戶之間的調整；只有在沒有上述類型土地的情況下，才可以動用其他農戶承包的耕地和草地進行調整。34參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典物權編釋義》，法律出版社2020 年版，第339 頁；高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019 年版，第150 頁。

第三，要嚴格遵循法定程序規則，即需要履行農村集體經濟組織內部的民主決策程序和行政批準程序。為了保障承包方對承包地的財產權利和經濟民主權利，有必要對適當調整進行程序規制。對此，《農村土地承包法》第28 條作了明確規定。一方面，承包地調整需要經過農村集體經濟組織的內部成員民主決議程序，即“必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”；另一方面，承包地調整要經過行政機關的批準程序，即“報鄉（鎮）人民政府”和“縣級人民政府農業農村、林業和草原等行政主管部門批準”。這里的批準程序是“雙重批準程序”，依據行政規則，在解釋上應當理解為：須先經鄉鎮政府批準，再經縣級政府行政主管部門批準。

（四）以自治制約強制：尊重承包合同中的特別約定

土地承包經營權本質上是農戶享有的私權，《農村土地承包法》的制度和規范設計當然應當充分展現其私權特性。在私法上，私權最突出的特性就是權利主體可以根據意思自治決定權利的變動。集體土地所有權的本質是一種財產權，農民集體成員作為成員集體的組成部分，既是集體土地所有權的終極權利主體，也是土地承包經營權的直接權利主體，因此，應當遵循財產權的基本原理，以私權自治為理念，由作為集體土地所有權終極權利主體和土地承包經營權直接權利主體的農戶自行決定其權利的運行。有學者指出：“在現行法嚴格限制集體組織的調地行為的背景下，集體農戶的自主調地行為更應當得到尊重、保障和倡導，以促進農村土地承包關系的完善和優化。”35同前注①。這一觀點突出了土地承包經營權的自主調整的功能，值得贊同。同理，如果發包方和承包方在承包合同中約定承包地不得調整的，亦應遵從承包合同的約定。36依據《農村土地承包法》第28 條的規定，承包合同中約定不得調整承包地的，按照其約定。換言之，即便具備立法中規定的法定情形、履行法定程序也不能進行調整。這本質上是以自治限制強制，充分反映了對當事人意思自治的高度尊重。

四、結語

目前，我國已經形成了漸成體系化的承包地調整規范體系，這些規范體系承載著保持土地承包關系穩定并長久不變的價值目標。實現承包地調整的立法目標，首先應當做好相關規范的解釋適用。法律規范的解釋不能背離法律規范所表達出來的文義，不能脫離特定時期的政治目標。承包地調整的規范解釋應當在清晰反映保持土地承包關系穩定并長久不變的價值底線的基礎上，遵守科學的法律解釋方法以得出妥當性的法律適用結果。但是，應當關注的是，農地制度改革是一個系統工程，難以單純地通過立法和法律解釋得到解決。解決問題的根本之策，還是在于解放發展農村生產力，加快推進城鎮化步伐，實現城鄉一體化發展。解決“人地矛盾”突出的問題，既要從“地里”做文章，又要從“地外”做文章，關鍵要通過多渠道促進勞動力就業，完善社會保障等方式統籌解決無地農戶的問題。37參見韓長賦：《中國農村土地制度改革》，載《農業經濟問題》2019 年第1 期。總之，保持土地承包關系穩定并長久不變以及解決承包地調整的內部矛盾，一方面需要借助于法律制度的支撐，做好規范的解釋適用；另一方面也要通過系統化的深化農村改革，實現城鄉融合發展等制度安排以實現從根本上解決問題。